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2007
400

La politique des "sites naturels" classés dans les Pyrénées : rétrospective des applications et enjeux contemporains

The enforcement of the “natural sites” feature in the french Pyrenees: historical overview and survey of present stakes
Johan Milian

Résumés

Cet article propose un bilan de la politique des sites naturels dans le massif des Pyrénées. Ce dispositif, assez méconnu en dépit de son ancienneté, a été largement employé dans les espaces montagnards. Toutefois il a souvent été critiqué pour sa faible portée juridique face aux aménageurs. Fréquemment considéré comme un outil à caractère strictement muséographique, le site classé est aujourd’hui parfois déprécié car jugé inapproprié pour répondre aux enjeux actuels de conservation et de gestion du patrimoine naturel. Toutefois il a revêtu dans le contexte d’application pyrénéen des rôles diversifiés et a longtemps tenu un rôle de premier plan dans la régulation des conflits d’intérêts et de représentations portant sur l’affectation et la gestion de l’espace. Ses limites sur le plan opérationnel comme ses apports à l’émergence de l’idée de multifonctionnalité de la montagne sont mis en évidence dans le cadre de cet article.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  L'encadré 1 présente l’évolution juridique de la politique des sites depuis la loi du 21 avril 190 (...)
  • 2  Nous n’évoquerons pas ici les "zones de protection" également prévues par la loi de 1930, abrogées (...)
  • 3  Nous entendons ici par "espace naturel protégé" toute délimitation foncière et qualification de l’ (...)

1L’élargissement du dispositif de la protection des monuments historiques par la loi de 1906 a permis la mise en place d’une procédure équivalente pour des lieux considérés comme "remarquables" sur la base de leurs composantes paysagères dites "naturelles"1. La législation sur les sites établit deux principaux niveaux hiérarchiques de protection2 : l'inscription, qui place le monument ou le site sous la surveillance de l’autorité administrative et qui est censée agir comme un dispositif de veille, et le classement qui soumet toute modification des lieux à une autorisation administrative. Le classement représente donc a priori une décision à caractère conservatoire puisqu’il aliène la jouissance d’affectation et d’utilisation des espaces sur lesquels il porte, d’autant qu’en plus des dispositions réglementaires peuvent lui être attachées des prescriptions particulières auxquelles propriétaires, gestionnaires et usagers doivent se conformer. Sa nature juridique lui confère ainsi le statut de véritable espace protégé au sens restrictif du terme3.

  • 4  La notion de "protection du patrimoine naturel" est ici entendue dans son acception UNESCO, c’est- (...)

2Il est utile de s’interroger sur les implications de cette politique et sur son effectivité en matière de protection du patrimoine naturel4, a fortiori dans les secteurs qui revêtent des enjeux importants dans ce domaine comme les zones de montagne. Dispositif élaboré au départ dans l’optique d’une mise en mémoire collective de référents paysagers à la fois singuliers de par leurs spécificités et représentatifs des valeurs et des goûts culturels des classes urbaines lettrées, la politique des sites naturels ne contenait pas à ses origines de prétention particulière en termes de périmètre d’intervention géographique. Toutefois, en l’espace d’un siècle, de nombreux monuments et sites "à caractère naturel" ont été classés dans les régions de montagne.

  • 5  Soit un périmètre de 15 314 km² s’étendant sur six départements (les Pyrénées-Orientales, l’Aude, (...)
  • 6  N’ont pas été pris en compte ici : les sites littoraux des bordures maritimes du massif, assez nom (...)

3Ainsi la politique des sites est le plus ancien instrument de réglementation de l’occupation du sol qui ait été utilisé dans le massif des Pyrénées. C’est aussi l’outil de protection du patrimoine naturel qui y a été le plus fréquemment employé. En 2005 il existait, à l’intérieur du périmètre défini administrativement par la politique de la montagne5 53 sites "naturels" classés6, dont la surface cumulée atteint un total de 107 000 ha. Cette superficie, qui représente plus de deux fois celle du parc national des Pyrénées, donne une première indication sur la place de cet outil dans l’éventail des dispositifs de protection mobilisés à travers la chaîne. Le rapport superficie classée/nombre de sites est sept fois plus élevé dans le massif que la moyenne nationale : 53 sites pour une superficie moyenne de 2 140 ha dans le premier cas, 2 639 sites pour une superficie moyenne de 313 ha dans le second (début 2006). Cette moyenne masque une grande diversité typologique à travers la chaîne et notamment le nombre élevé de sites de très petite superficie. En regard de la superficie cumulée des sites, il faut également prendre en compte leur distribution géographique (fig. 1 et 2, cartes 1, 2 et 3). Si l’on trouve des classements sur l’ensemble du massif, on relève des concentrations dans quelques secteurs précis qui sont aussi les zones les plus touristiques. Il y a par ailleurs des différences notables entre départements, certains abritant un nombre bien plus important de classements que les autres, le département des Hautes-Pyrénées se distinguant à la fois par le nombre et la superficie de ses sites.

  • 7  Au sein de cet article, les propos indiqués en italique et placés entre guillemets sont extraits d (...)

4En dépit de son ancienneté et de sa forte présence dans le massif, la politique des sites demeure en pratique assez méconnue du grand public, populations autochtones, résidents saisonniers ou touristes. Elle est assez mal identifiée, surtout lorsque les zonages se recoupent avec ceux d’autres dispositifs de protection, souvent plus récents et généralement plus évocateurs pour les usagers (parc national, réserves naturelles). Elle est aussi parfois critiquée par des gestionnaires (exploitants forestiers, propriétaires fonciers) et des élus locaux pour le "caractère arbitraire"7 de la réglementation qui s’y rapporte. C’est aussi le cas de certains militants environnementalistes qui lui reprochent "un certain anachronisme" qui serait induit par sa relative inadaptation aux enjeux contemporains de protection du patrimoine naturel. Depuis une dizaine d’années pourtant, les administrations et les organismes spécifiques qui ont la charge de l’application de cet outil, les commissions des sites, s’efforcent d’élargir son registre d’intervention. Elles ont ainsi revisité la conception de la protection sur laquelle il repose et essayé de promouvoir une approche plus participative et plus active de la gestion patrimoniale autour de la notion de "mise en valeur des sites", pour mieux conjuguer ce dispositif aux évolutions en matière de gouvernance environnementale.

5La forte empreinte géographique de cette politique dans le massif pyrénéen autant que sa méconnaissance et les critiques dont elle fait l’objet incitent à effectuer une mise au point sur ses logiques d’intervention, ses objectifs, ses mécanismes de fonctionnement et ses résultats. C’est ce que nous proposons de faire au travers d’une analyse conduite en deux temps. Nous reviendrons tout d’abord à travers une lecture diachronique sur les principales phases de cette politique dans le contexte d’application pyrénéen, en mettant en regard l’évolution des préoccupations qui ont présidé aux classements et celle des orientations méthodologiques propres au dispositif. Dans un deuxième temps nous insisterons sur les problématiques et les enjeux contemporains liés au fonctionnement de cette politique.

Figure 1 : Les classements de sites naturels dans les Pyrénées - Repérage chronologique

6Ce graphique identifie les quatre phases de la politique des sites naturels classés dans les Pyrénées :

  • années 1920/1945 : classement de "monuments naturels remarquables" proches des stations thermales ; cas particulier des sites-bassins versants hauts-pyrénéens

  • années 1950/1960 : période creuse au cours de laquelle très peu de procédures classement sont menées à terme

  • années 1970/1980 : classement de "grands ensembles paysagers naturels représentatifs" voués à la prévention et la régulation des aménagements ; début des opérations de reclassement et d’extension de sites

  • années 1990/début des années 2000 : poursuite des opérations de reclassement et d’extension de sites mais les classements effectués sont plus polémiques

PA : Pyrénées-Atlantiques – HP : Hautes-Pyrénées – HG : Haute-Garonne – AR : Ariège – AU : Aude –  PO : Pyrénées-Orientales.

Figure 2 : Répartition des classements selon les départements

Figure 2 : Répartition des classements selon les départements

Carte 1 : Les classements dans les Pyrénées entre 1920 et 2005

Carte 1 : Les classements dans les Pyrénées entre 1920 et 2005

Carte 2 : Les sites naturels classés dans les Pyrénées (au 31/12/2005, partie Ouest)

Carte 2 : Les sites naturels classés dans les Pyrénées (au 31/12/2005, partie Ouest)

Carte 3 : Les sites naturels classés dans les Pyrénées (au 31/12/2005, partie Est)

Les débuts de la politique des sites : entre perspective muséographique et instrumentalisation locale (1913-1945)

  • 8  Trente-trois "sites et monuments naturels" ont été classés dans les trois départements des Alpes d (...)

7Bien que sublimées par les lectures romantiques et héroïques véhiculées depuis les milieux pyrénéistes et littéraires, les Pyrénées n’ont pas été immédiatement révélées comme un cadre privilégié pour l’application de la politique des sites. Alors que dès la promulgation de la loi de 1906, de nombreux sites et monuments naturels ont été classés dans les Alpes du Nord (Gauchon, 2002)8, les premiers classements dans la chaîne pyrénéenne n'ont été effectués qu’après la Première Guerre Mondiale. Le cas de Gavarnie qui devint en 1921 le premier site naturel classé dans le massif après une procédure longue de huit ans (Dendaletche, 1995) reflétait déjà les spécificités locales dans l’utilisation de cet outil, dominée par la compétition qui se déroulait entre différentes conceptions de la valorisation de l’espace montagnard.

  • 9  Association créée dès 1901 devenue par la suite la Société pour la Protection des Paysages et de l (...)

8Au cours de la décennie 1920 et au début des années 1930, de nombreux classements furent effectués (fig. 1). La loi de 1930 n’a pas eu un effet d’entraînement particulier dans un processus qui, bien qu’engagé avec un certain décalage dans les Pyrénées par rapport aux Alpes, était déjà intervenu de façon spectaculaire et singulière. La pierre angulaire de la politique des sites est dès cette époque la commission départementale des sites. Créées par la loi de 1906, ces commissions ont la responsabilité des classements. Leur composition a varié selon les époques mais dès l’origine elles intègrent les membres de sociétés savantes et paysagistes, des experts administratifs et universitaires ainsi que des élus locaux. Les classements sont alors étudiés sur la base des travaux d’inventaire menés conjointement par les conservateurs des Beaux-Arts et les membres d’associations à vocation dirions-nous aujourd’hui patrimoniale comme le Touring Club de France (TCF) à l’origine des premiers comités départementaux chargés de réaliser l’inventaire des "sites pittoresques", la Société Nationale pour la Protection des Paysages de France (SNPPF9) mais aussi le Club Alpin Français. Progressivement, les membres de la SNPPF et du TCF furent relayés par les inspecteurs des sites qui, sous l’autorité des conservateurs des Beaux-Arts, poursuivirent l’instruction des classements.

9Les projets se portèrent à l’image de Gavarnie sur des "paysages prestigieux", ainsi qualifiés selon le point de vue développé par les usagers citadins de la montagne, les pyrénéistes et surtout les villégiateurs. Les lieux ainsi consacrés traduisaient tous une ambiance bucolique en accord avec les goûts esthétiques de l’époque, fortement inspirés du Romantisme, en offrant au visiteur la possibilité d’admirer des perspectives paysagères grandioses (cirques), des panoramas alpestres (cols, lacs, estives) ou bien des spectacles naturels d’échelle plus modeste (cascades, chaos de rochers, gouffres, grottes). Ils étaient en conséquence localisés à proximité des étapes du principal circuit touristique pyrénéen de l’époque, la "route thermale" (carte 1). Ce fait explique que certaines commissions départementales étaient alors plus actives que d’autres en matière de classements, notamment celles des Hautes-Pyrénées et de Haute-Garonne où se concentrait l’activité touristique. La préférence de l'administration et des commissions portait alors sur la notion de monument naturel (celle de site, peu employée, restait avant tout un terme procédural) laquelle renvoyait à une approche d’abord esthétique du paysage et se traduisait en pratique par une méthode de sélection et de délimitation fondée sur la perspective panoramique : le monument naturel était d’abord un tableau de plein champ.

10La Deuxième Guerre Mondiale n’a pas stoppé l’activité des inspecteurs et des commissions des sites. La ferveur patriotique et la mystification des valeurs rurales qui constituaient deux des piliers du régime pétainiste ont peut-être favorisé une mobilisation de l’administration autrement improbable en temps de guerre pour une politique culturelle. La zone frontière étant interdite, l’attention se porta sur les massifs des contreforts de la chaîne. Trois types de paysages furent alors pris en compte. Plusieurs grands cols intervalléens (Tourmalet, Aspin, Peyresourde) situés sur "la route thermale", sont alors classés en leur qualité de belvédères suivant la méthode géométrique du rayon des 500 m autour du point d'observation. Des paysages minéraux exaltant les dimensions de la puissance tellurique et de la verticalité firent également l’objet de classements (Gorges de la Frau, Défilé de Pierre-Lys). Enfin les commissions commencèrent à s'intéresser au patrimoine souterrain des massifs calcaires prépyrénéens, notamment aux rivières souterraines (Labouiche, Mas d’Azil) dont la valorisation touristique débutait.

  • 10  Amendement du 13/03/1913 modifiant la loi du 08/04/1898 autorisant la dérivation des cours d’eau n (...)
  • 11  Loi du 16/10/1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique.

11L’utilisation de la politique des sites afin de préserver dans les montagnes des "grands paysages pittoresques" bénéficiait d’une sympathie certaine parmi les milieux notabiliaires urbains (Dendaletche, 1995 ; Briffaud 1991) qui venaient en profiter, mais ce sont aussi des éléments contextuels qui ont régenté l’installation de cette première génération de sites. Dès cette période la politique des sites fut en effet utilisée par les pouvoirs locaux comme un outil de maîtrise foncière afin de préserver les intérêts de certains groupes socioprofessionnels, notamment face à l’expansion des équipements hydroélectriques. Cette motivation explique l'apparition des vastes sites de Gavarnie et de Cauterets qui recouvrent les parties supérieures de ces vallées. Les pouvoirs publics encourageaient l’équipement hydroélectrique des Pyrénées, en dépit des dispositions prises dès 1913 prévoyant la possibilité de protéger les sites à "caractère patrimonial" qui pouvaient être menacés10. L’objectif était d’assurer l’approvisionnement énergétique des centres urbains proches et de favoriser le développement rapide dans les vallées pyrénéennes des industries stratégiques de l’électrochimie et de l’électrométallurgie. La loi de 1919 sur l’hydroélectricité11 qui déclara d’utilité publique les équipements de production, donna cependant compétence aux commissions des sites pour formuler des avis simples sur les aménagements de chute. La multiplication des projets a largement mobilisé les commissions, lesquelles jugeaient ces "aménagements lourds, perturbant pour les mécanismes naturels" et susceptibles d’avoir "des impacts conséquents sur le paysage". Sur le plan formel ce discours était avant tout un exercice de rhétorique qui ne présageait pas d’une posture clairement établie : aucune commission n’a ainsi eu pour doctrine de s’opposer systématiquement à la réalisation des équipements hydroélectriques. Cependant, suite aux dispositions de la loi de 1919, la législation sur les sites a pu intervenir dans un jeu de négociation qui ne s’opérait auparavant qu’entre les propriétaires fonciers et les industriels.

  • 12  L’opposition des collectivités à l’hydroélectricité était cependant loin d’être systématique et gé (...)
  • 13  Le débat a longtemps porté sur l’éventualité que des aménagements hydroélectriques entraînent une (...)

12Avant la Seconde Guerre Mondiale, les projets d’équipement étaient généralement localisés dans la partie amont des bassins versants. Une partie des populations locales craignait qu’ils ne portent atteinte aux intérêts de l’économie rurale (l’agropastoralisme) et touristique (le thermalisme). La pression des hôteliers et du petit commerce chaland sur les municipalités fut importante dans le cas des classements des montagnes de Gavarnie et de Cauterets12. Dans le cas de Cauterets, à l’intérêt esthétique attaché aux hauts lieux du tourisme aux Pyrénées que sont alors le Pont d’Espagne, le lac de Gaube et la vallée du Marcadau, s’ajouta pour la municipalité et la Commission Syndicale de la Vallée de Saint-Savin (propriétaire des thermes de Cauterets) le souci de garantir le débit et la qualité des eaux des gaves qui constituaient la ressource indispensable de l’activité thermale13. L’influence politique du secteur agropastoral, à une époque où beaucoup d’élus locaux appartenaient à cette catégorie socioprofessionnelle, transparaît nettement dans le cas du classement de Gavarnie : les éleveurs manifestèrent énergiquement leur crainte que les captages prévus pour l’alimentation des ouvrages hydroélectriques envisagés n’assèchent les pâturages en période estivale.

13L’objectif d’empêcher des équipements hydroélectriques n’explique pas à lui seul la vaste superficie de ces deux sites. Des classements d’amplitude bien plus réduite furent en effet effectués ailleurs dans le même but. Dans le Luchonnais par exemple, le classement des lacs dits du Port de Benasque et de la petite rivière de la Glère, tributaire de la Pique, fut limité au seul réseau hydrographique. La superficie des sites de Gavarnie et de Cauterets est liée à l'organisation foncière propre à cette région où la majeure partie des bois et des pâturages de montagne constitue une propriété indivise des communes, placée sous la gestion de commissions syndicales valléennes. En accord avec les associations paysagistes les locaux demandèrent que l’ensemble des hauts bassins-versants soit classé.

  • 14  Ensemble constitué de pas moins de onze sites et monuments "naturels", auxquels s’ajoutent les deu (...)

14Ces deux sites ont ainsi une spécificité, celle de rassembler au sein des mêmes périmètres les différents étages du "pittoresque paysager montagnard", une situation inverse de l’approche qui a présidé dans les Alpes du Nord (Gauchon, 2002) mais aussi ailleurs dans la chaîne. Sur le plan de la forme, ces grands ensembles classés sont singuliers en regard des méthodes d'identification et de sélection des monuments naturels qui avaient cours, dont nous trouvons l’expression typique dans le Luchonnais où tout un groupe de petits sites ponctuels fut classé entre 1927 et 1931 autour de la station de Bagnères14, consacrant ainsi la renommée des nombreuses "curiosités naturelles" locales. Toutefois l’utilisation de la politique des sites suivant une logique gravitaire autour d’un centre touristique est restée à ce degré d’application un cas unique dans la chaîne pyrénéenne.

  • 15  Arrêté du 19 mars 1937 portant classement du Cirque de Gourette.

15Les arrêtés de classement produits à cette époque sont d’une grande sobriété : ils ne  donnent que peu d’information sur les objets du classement et n'accordent souvent qu’une faible place à la description géographique et topographique des sites, d’où des limites parfois imprécises quelquefois même très imparfaitement renseignées sur les parcellaires cadastraux. Le site de Gavarnie par exemple ne s’est vu attribué un vrai périmètre que vingt ans après son classement. Ces négligences peuvent s’expliquer par le contexte spécifique dans lequel a été mobilisée la loi de 1906 dans les cas de Gavarnie et de Cauterets. Les classements portaient sur la haute montagne et étaient formulés dans un objectif précis : la lutte contre l’hydroélectricité. La question des périmètres ne se posait donc pas véritablement d’autant qu’il s’agissait d’espaces placés sous le contrôle d’un même gestionnaire. Les propriétés privées existantes en fond de vallées avaient elles été exclues des classements et se trouvaient parfois même enclavées à l'intérieur des périmètres. Le statut foncier de la plupart des sites classés à cette époque, propriété indivise ou communale, souligne l'importance de la participation des collectivités locales. Bien que la politique des sites bénéficiât déjà de modalités réglementaires contraignantes, son efficacité sur le terrain dépendait étroitement de son acceptation locale et le souci d'obtenir le soutien des populations se traduisit parfois par des aménagements de procédure. Certains classements prévoyaient ainsi des dispositions particulières : celui du Cirque de Gourette (1937) dispensa de la demande d’autorisation préalable pour travaux "les aménagements d’intérêt strictement pastoral, agricole ou forestier tels que sentiers ou ponceaux muletiers d’une largeur inférieure à deux mètres, abreuvoirs non couverts, cabanes de pâtres ou de bûcherons, saloirs et couraüs, parcs à bétail, canaux d’irrigation etc. exécutés en matériaux du pays"15.

Fragilité de la législation sur les sites face aux politiques des grands aménagements et du développement du tourisme des sports d’hiver (1945-1970)

16Au cours des trois décennies suivant la Seconde Guerre Mondiale, trois classements seulement ont été effectués. Ce net ralentissement du rythme des créations tient à deux raisons. Tout d’abord un changement d’orientation s'est opéré au sein de l’administration : la pratique n’est plus à l’isolement de petits sites circonscrits de quelques hectares autour d’un élément ponctuel considéré de manière isolée. Par ailleurs les administrations ont été fortement mobilisées à partir de la fin des années 1950 pour instruire les nombreuses études effectuées dans le cadre des projets de parcs nationaux envisagés dans le massif.

17A cette époque cependant, devant la rapidité des changements affectant les espaces de montagne, plusieurs projets d’envergure furent avancés par les conservateurs des Beaux-Arts. Ces projets visaient l’inscription de vallées entières selon la méthode dite du "site généralisé" reposant sur l’identification de vastes ensembles de plusieurs dizaines de milliers d’hectares, correspondant à ce que l’on pourrait appeler des "entités géohistoriques". Un zonage interne devait ensuite être mis en place pour distinguer des secteurs plus précis sur lesquels la procédure de classement aurait été appliquée dans son intégralité. Trois projets de "sites généralisés" furent ainsi envisagés dans la partie occidentale de la chaîne dans le Labourd et en Basse Navarre (massif de la Rhune et vallée des Aldudes), en Vallée d’Aspe et Barétous et enfin en  Vallée d’Ossau. Territorialement trop ambitieux, mêlant des objectifs et des critères à la fois historiques, architecturaux et esthétiques, ces projets n’ont jamais pu être menés à terme mais ils ont servi cependant de base de travail à des classements ultérieurs.

18Cette période fut surtout marquée par le profond affaiblissement de la politique des sites. L'effectivité de la mission de "maintien des lieux en l'état" a alors été fortement amoindrie au profit du double objectif de développement industriel dévolu à la montagne pyrénéenne. Les priorités de l’époque étaient à la reconstitution des capacités de production industrielle. Quant aux régions de montagne, le discours dominant était celui de la lutte contre les handicaps naturels et la dévitalisation qui leur était imputée. L’idéologie du développement industriel s’est ainsi incarnée dans deux processus : l’aménagement hydroélectrique, désormais planifié à grande échelle, et les ambitieux programmes de développement du tourisme des sports d’hiver.

19Dans la loi de 1930 déjà le législateur avait eu le souci de limiter les possibilités d’utilisation de la procédure de classement face aux besoins manifestés par les Ministères de l’Industrie pour l’hydroélectricité et de l’Agriculture pour le développement de l’hydraulique agricole, traduisant ainsi une hiérarchisation évidente au sein des politiques publiques. Cette décision restreignait la relative autonomie dont disposaient jusqu’alors les conservateurs des Beaux-Arts et les commissions sur la désignation du caractère remarquable d’un site. Au cours de la Seconde Guerre de nombreux équipements hydroélectriques furent ainsi réalisés sinon planifiés. La plupart des opérations engagées, y compris à l’intérieur de périmètres inscrits ou déjà classés, fut en outre approuvée par des commissions désormais largement ralliées à l’objectif national de développement industriel. Parfois sur l’invitation même des conservateurs, ces commissions n’hésitèrent pas à minimiser les impacts paysagers indéniables de projets de grande envergure, comme par exemple celui de l’usine du Portillon dans la vallée du Lys en 1941.

  • 16  Le "système Pragnères" dont la centrale est installée près de Luz-Saint-Sauveur dans la vallée du (...)

20Les restrictions d’utilisation de la loi 1930 prirent tout leur sens lors de la phase de grands travaux engagée au tournant des années 1950. En raison de leur ampleur, les projets d'aménagement bénéficièrent de décrets pris en Conseil d’Etat, voire de lois spécifiques : les possibilités d’intervention des services en charge des sites devinrent dans ces conditions très limitées. Dans le contexte de l’après-guerre, il était d’ailleurs difficile pour les collectivités de s’opposer à cette politique de grands travaux. En outre, beaucoup de communes lui furent largement favorables car elle pourvoyait les vallées en emplois et signifiait de substantielles retombées financières pour certaines municipalités. Quelques communes manifestèrent toutefois leur opposition à des équipements. Cauterets maintint ainsi une position de principe réfractaire à toute concession à l'hydroélectricité en amont du bourg. La municipalité obtint même de la commission des sites une extension vers l’aval du périmètre de 1928 qui ne fut finalement pas appliquée. En revanche la position plus équivoque de la commune de Gavarnie au sujet des captages destinés à alimenter le complexe de Pragnères16, témoigne du rôle nouveau revêtu par les commissions : celui de servir de cadre de négociation entre les collectivités locales et EDF.

21Dans un contexte où la fonction des commissions est désormais perçue comme étant "d’agir comme un garant du contrôle esthétique des aménagements hydroélectriques" et non plus de s’y opposer, fleurit chez des élus un véritable discours de dramatisation invoquant les nombreux préjudices subis. Les termes de "monstruosité", "attentat", "inacceptable" ou encore "odieux" sont fréquemment employés lors des réunions pour qualifier les programmes d’équipement d’EDF. "La volonté d’EDF à vouloir tout aménager" est ainsi stigmatisée mais des critiques sont également adressées à tous les aménageurs à propos du suivi des travaux et du non-respect des engagements relatifs "à la remise en état des lieux une fois les chantiers terminés". S’il est difficile de distinguer dans ces propos la part de rhétorique et celle d’une éventuelle conviction patrimoniale et environnementale, nous pouvons en revanche établir qu’ils participaient d’un jeu stratégique légitimant de la part des élus locaux la demande de "compensations". Furent ainsi couramment débattus et négociés dans les réunions des commissions la reconversion à usage touristique des bâtiments ou des installations de chantier, le remplissage des retenues en période estivale (Luchonnais, Ariège) et même la construction de routes de haute montagne (Néouvielle, Fontargente).

22A l’inverse le contentieux porta dans d'autres cas sur la réalisation d'équipements collatéraux. La querelle qui opposa en 1950 la commune de Gavarnie à EDF fournit un exemple de ce type de situation. Accusant EDF de "vouloir faire du gave un lit caillouteux" la commune fit valoir l’existence du site classé pour s’opposer à la réalisation d’ouvrages de dérivation en altitude et demanda à la commission des sites "d’être ferme dans son rôle de protection". Son opposition n’était toutefois pas véritablement motivée par des raisons environnementales : ce sont les muletiers qui assuraient le transport des visiteurs entre le village et le cirque qui firent pression sur la municipalité car ils craignaient qu’EDF construise une route ou un téléphérique à cet endroit ce qui aurait pu causer du tort à leur activité. Les équipements de captage furent installés et le chemin du cirque demeura muletier.

23A l'extérieur des périmètres classés, les commissions intervinrent peu face à la multiplication des barrages et des centrales, même lorsque ces aménagements touchaient des sites dont l’intérêt paysager ou écologique avait été reconnu mais sans avoir encore fait toutefois l’objet d’un classement. Cependant quelques cas suscitèrent des réactions vives motivées par la défense de sites considérés comme hautement symboliques de par leur valeur identitaire. Les débats révèlent toutefois que cette posture n’ambitionnait généralement que le seul souci de préserver des cachets paysagers présentant un intérêt touristique, à l’image du cas de la cascade des Bésines en Haute-Ariège, "dont la suppression aurait constitué un attentat paysager" mais dont la dérivation des eaux fut pourtant autorisée par la commission des sites sous réserve que "l’alimentation de la cascade soit maintenue en journée".

24L’expansion des activités touristiques était justement devenue l’autre grand facteur de mutation de la montagne pyrénéenne. Dès les années 1930 plusieurs stations de sports d’hiver s’étaient développées en périphérie voire au sein même de sites classés. Lors de leur création les sites du plateau de l’Arbesquens et du cirque de Gourette par exemple, localisés à proximité des deux principales stations thermales de l'époque, Luchon et les Eaux-Bonnes, incluaient déjà des infrastructures d’accueil et des remontées. Les procès verbaux des commissions montrent que ce sujet a peu fait l’objet de débat à l’époque et que leurs membres ne se positionnaient pas contre le développement et l’expansion des stations de sports d’hiver, fut-ce en site classé. Les recommandations formulées se limitèrent à mentionner un souci d’ "intégration paysagère" des installations (locaux techniques, couleur des remontées et des pylônes) mais sans que ne soient dégagées des directives précises sur ce point.

  • 17  Pour les opérations d’aménagement de type lotissement, les cahiers des charges sont des initiative (...)

25Certains classements (Bastan, Col du Tourmalet, Cirque de Gourette) furent toutefois justifiés en partie comme "mesures d’accompagnement de l’urbanisation" en relation avec l'aménagement de stations intégrées en site classé, en prévoyant des dispositions procédurales afin d’assurer une certaine qualité architecturale et une cohérence urbanistique. La pratique a cependant vite révélé les limites de ces dispositions. L’exemple de la Mongie dont l’aménagement débuta dans le courant des années 1940 est éloquent. En 1955, un cahier technique accompagna la création d’un lotissement d’urbanisation à l’intérieur du site17 mais la commission des Hautes-Pyrénées, en charge de son application, élagua par étapes successives la plupart des prescriptions imposées, malgré le désaccord de l’autorité administrative. A l’instar de la Mongie, l’application de la procédure du lotissement aux abords du site du Cirque de Gourette fut rapidement marquée par des dérives importantes et le non-respect des contraintes architecturales prévues. Incapable d’en réguler les causes profondes et de gérer les problèmes de l’urbanisation anarchique au niveau du cirque, la commission des sites des Basses-Pyrénées ne put que tenter de freiner, au moyen d’un deuxième périmètre classé, l’extension du mitage urbain entre les Eaux Bonnes et la station d’altitude afin de préserver le caractère agreste de la vallée et la qualité architecturale de la ville thermale.

26Ce sont principalement les élus locaux qui ont limité les possibilités d'intervention des commissions durant cette période, en dévoyant notamment les procédures de lotissement par leur soutien quasi systématique aux équipements touristiques. A la Mongie et Gourette, les municipalités demandèrent d’ailleurs dès la fin des années 1950 le déclassement des parties urbanisées. Quant aux élus siégeant dans les commissions, ils sont alors souvent juges et partie : il s’agit presque toujours de figures politiques locales mais surtout ce sont des élus aménageurs ou tout au moins des maires de communes touristiques impliqués dans le développement de cette activité. Par rapport à la période précédente, la position et le discours des élus ont donc évolué. Dans le contexte d’une compétition touristique croissante, la législation sur les sites est dès lors perçue comme une contrainte et une servitude handicapante. "Les difficultés économiques des communes de montagne" sont ainsi fréquemment invoquées comme l’argument clef pour empêcher des décisions jugées "préjudiciables" à la création et au développement des stations. Certains en vinrent même quelquefois à nier la qualité des sites au prétexte qu’ils ne correspondaient pas aux critères esthétiques de l’époque.

La relance de la politique des sites dans le contexte de la « conscientisation environnementale » des décennies 1970 et 1980

27Dès sa création le Ministère de l’Environnement a souhaité impulser une dynamique nouvelle à la politique des sites naturels dont il reçut la charge. Techniquement, c’est la notion de site que ses services privilégient alors, dans le cadre d’instructions longues portant sur de vastes superficies. Les classements opérés à cette époque sont réalisés en continuité des inventaires menés depuis les années 1950 dans le cadre des projets de sites généralisés, des inventaires des richesses naturelles effectués par les Directions Départementales de l’Agriculture et de la Forêt (DDAF) à la demande du Ministère des Affaires Culturelles dans les années 1960 ou encore des études conduites dans le cadre des projets de parcs nationaux. Ces divers travaux avaient permis de cumuler une grande quantité de données sur l’ensemble de la chaîne pyrénéenne. En donnant un début de légitimité à la nouvelle échelle régionale, la création des Délégations Régionales à l’Architecture et l’Environnement a également permis aux agents en charge des sites de s’éloigner des jeux d’influence locaux et de bénéficier d’une plus grande marge de manœuvre. Elle a aussi favorisé une approche transversale des enjeux de protection en apportant une vision plus macroscopique de la chaîne.

28Les classements menés durant les décennies 1970 et 1980 (Rioumajou, Hospice de France, Canigou, sites du Massif du Carlit) sont ainsi conformes à cette nouvelle ligne administrative privilégiant la recherche de "vastes ensembles paysagers" et concernent des périmètres s’étendant sur plusieurs milliers d’hectares. Conforme aux orientations affichées au niveau national depuis la fin des années 1970, cette stratégie infléchit la logique du classement en direction de l’identification des "paysages témoins" et non plus des seuls "paysages remarquables". Dans les Pyrénées, l’objectif de l'administration était ainsi "d’achever l’identification des grands sites naturels de la chaîne". Les efforts de classement ont donc prioritairement porté sur les secteurs encore peu aménagés, c’est-à-dire les hautes vallées encore dépourvues d’équipements touristiques et d’infrastructures routières, industrielles ou résidentielles. Peu de classements intervinrent en bordure du massif où les quelques cas existants ont concerné des milieux cavernicoles (dans les Pyrénées-Orientales et en Ariège) avant que l’outil de l’arrêté de protection de biotope ne vienne prendre le relais dans ce domaine.

29Les classements opérés avant les années 1970 restaient éloignés de préoccupations propres au domaine de la protection de la nature stricto sensu. Un seul classement fut motivé par un intérêt scientifique, celui du vallon d’Estibère en 1951 situé dans la réserve du Néouvielle, alors réserve foncière gérée par l’Université de Toulouse, menacée par d'importants travaux d'aménagement hydroélectrique et à laquelle il apporta un premier support juridique. Depuis la fin des années 1970 en revanche, les autres critères de la loi de 1930 ont été plus souvent mobilisés. L’importance du caractère scientifique ou la valeur culturelle d’un site en référence aux critères artistique et historique, sont ainsi plus fréquemment mentionnés dans les classements ou tout du moins évoqués dans les débats. Le critère scientifique a par exemple été invoqué dans les cas des grottes de la Cigalère et d’Aguzou ou encore du Haut Louron. Il figurait implicitement pour d’autres sites (Rioumajou, Camporells). Le critère historique quant à lui a été mentionné pour les sites du Massif de la Rhune, de l’Hospice de France, du Fort du Portalet et Chemin de la Mâture ou encore de Montségur.

30En dépit de la prolixité de cette période en nombre de classements, tous les projets envisagés n’ont pas abouti. Celui du cirque de Lescun en vallée d’Aspe fut ainsi abandonné en raison de l’opposition de la commune homonyme à tout zonage de protection sur ce secteur, déjà manifestée lors de la création du parc national des Pyrénées. Le classement du Vallon du Salut près de Bagnères de Bigorre, inscrit à l’inventaire dans les années 1950, fut bloqué en raison de l’hostilité des organisations professionnelles agricoles à ce changement de statut qui risquait de compliquer les possibilités de construction. D’autres projets avancés à cette époque, comme ceux de la vallée du Soussoueou et de la haute vallée du Louron, n’ont pu aboutir que plus tard, au bénéfice de changements dans les contextes locaux tels la disparition de problèmes relationnels (remplacement d’élus siégeant dans les commissions, départ de fonctionnaires) ou l’apparition de menaces nouvelles motivant un changement de perspective chez les élus et un renversement des alliances entre acteurs.

31Durant cette période les commissions des sites commencent à émettre des recommandations sur les installations de remontées mécaniques et l’aménagement des pistes de ski. Cette préoccupation nouvelle a d’abord été motivée par la diversification des pratiques touristiques dans les stations d’altitude qui accueillent désormais des visiteurs en période estivale. Les activités récréatives de pleine nature drainent vers la montagne pyrénéenne une fréquentation croissante et la mise en place d’une double saison était fortement recommandée par les spécialistes de l’ingénierie touristique afin d’assurer la viabilité des nombreuses petites stations de moyenne altitude. Les gestionnaires de stations, qu’il s’agisse de régies ou de groupes privés, ont dès lors éprouvé le souci d’améliorer la qualité paysagère des domaines skiables souvent affectée par la dégradation des pelouses que causaient le tassement des sols et l’érosion. Le problème des conséquences de ces processus pour le pastoralisme est venu dans un second temps appuyer cette préoccupation.

32L’ouverture aux problématiques de l’impact environnemental, du fonctionnement des milieux et de leurs multi-usages, qui s’éloignent de la seule entrée par la qualité esthétique des paysages, est alors favorisée par l’élargissement des commissions à de nouveaux acteurs. Elles intègrent notamment à cette époque les représentants d’associations environnementales, à vocation naturaliste ou évoluant dans un domaine d’action plus généraliste. Néanmoins si quelques membres des commissions, représentants associatifs ou administratifs, mettent l’accent sur les nuisances générées par le développement insuffisamment maîtrisé des stations, les commissions ne parviennent pas à résoudre le blocage plus profond généré par les attentes des élus locaux en matière d’économie touristique. Leurs délégués au sein des commissions restent acquis au référentiel aménagiste et adoptent des positions généralement favorables à l’extension des domaines skiables. Ils s’appuient même quelquefois sur "l’état passablement dégradé" de certains sites pour justifier un laisser-faire en matière de nouveaux équipements.

  • 18  Elles concernent essentiellement les sites du Bastan (Barèges) et du Tourmalet (La Mongie) et à un (...)
  • 19  Cette procédure a été instituée dans le cadre de la "Directive Montagne" de 1977 (Décret du 22/11/ (...)
  • 20  Notamment quant au parement ou à la toiture des bâtiments, censés être réalisés en matériaux tradi (...)

33Au cours des années 1980 et la première partie des années 1990, les dossiers portant sur les équipements mécaniques et l’urbanisme résidentiel en montagne furent à nouveau abondants, notamment dans les Hautes-Pyrénées18. La régulation de l’aménagement touristique et de l’urbanisation en montagne échappe alors en grande partie au travail des commissions, relayées sur ces dossiers par la procédure des Unités Touristiques Nouvelles (UTN19). Elles purent toutefois constituer des lieux actifs de rencontre et de négociation dans le cas de contentieux portant sur l’agrandissement des domaines skiables. La création du site de l’Oule-Pichaleye qui permit de résoudre le problème de l’extension de la station de Saint-Lary tout en renforçant la qualification juridique de la réserve naturelle du Néouvielle, est un exemple de cette stratégie du compromis. Néanmoins à l’instar de ce qui s’était déroulé avec les lotissements de stations à la fin des années 1950, les commissions se sont retrouvées souvent incapables de réguler efficacement la réalisation de ces nouveaux aménagements. Malgré des querelles fréquentes entre les élus et l’administration, notamment avec les Architectes des Bâtiments de France (ABF) les dossiers portant sur des équipements ou des projets urbanistiques ont été en fin de compte peu débattus durant cette période : ils sont généralement présentés au nom des collectivités locales et leur examen fréquemment écourté, sous la pression des élus siégeant dans les commissions, soucieux de restreindre au maximum les contraintes architecturales imposées par l’administration20.

Enjeux et conflits contemporains autour de la législation sur les sites

34La déconcentration partielle de la politique des sites en 1988 (encadré 1, fig. 4) n’a pas entraîné dans le massif pyrénéen une réelle rénovation du dispositif, ni favorisé une meilleure acceptation au niveau local. D’une part la procédure de classement reste toujours marquée par des instructions longues (dix ans en moyenne). D’autre part, la plupart des autorisations pour des travaux en site classé demeurant délivrée au niveau ministériel, la politique des sites suscite toujours la méfiance des propriétaires fonciers et des élus locaux dont les représentants au sein des commissions se font l’écho. Il n’est donc pas surprenant que la plupart des sites classés ces dernières années l’aient été par décret car les propriétaires, collectivités ou  particuliers, s’y sont généralement opposés.

35Un important changement de stratégie est également intervenu au sein de l’administration. Le classement du Cirque de Cagateille en 1993, dont l’objectif était de faire échec à un projet d’extension de domaine skiable, a ainsi marqué un nouveau virage de la politique des sites dans les Pyrénées. Depuis lors, les Directions Régionales de l’Environnement (DIREN) et les Services Départementaux de l’Architecture et du Paysage (SDAP) mobilisent fréquemment le classement à des fins de prévention, afin d’empêcher la réalisation d’équipements touristiques (Soussoueou), de grands aménagements (autoroute dans la Vallée d’Aspe, THT dans le Haut Louron) ou de freiner le mitage résidentiel (Vallée de la Baillaury). Les nombreux sites récemment créés témoignent ainsi de l’intérêt que ces administrations portent à cet outil.

36A l’échelle du massif le réseau des sites naturels classés se caractérise aujourd’hui par une grande hétérogénéité tant du point de vue de la typologie des caractères paysagers que de celui des objectifs des classements. Le tableau ci-dessous (fig. 3), qui présente la synthèse des opérations de classement, rend compte de cette diversité. L’absence de dispositions de gestion effective dans la loi de 1930 a été de plus en plus débattue à partir de la fin des années 1980. Deux limites liées à la conception philosophique et technique de la loi de 1930 ont en effet marqué la politique des sites. La première tient à ce qu’il n’y a pas de définition précise du cadre d’application de la loi et que celle-ci n’établit pas exactement le contenu de la notion de site naturel ni quels doivent être les objectifs concrets attachés à ces périmètres, à l’exception des quelques dispositions réglementaires prévues (encadré 1). La seconde réside dans l’inexistence de prescriptions d’objectifs attachées aux procédures de classement. En conséquence le classement au titre des sites s’est vu reprocher de ne constituer que l’instrument d’une protection intentionnelle et d’être déconnecté des dynamiques de la gestion effective des espaces concernés. A plusieurs reprises a ainsi été souligné le décalage entre une procédure réglementaire élaborée à l’origine selon un référentiel ambitionnant de muséifier des idéals-types paysagers et le fait que les espaces montagnards sont également soumis à des dynamiques de mutations sociales et écologiques et donc paysagères (Vourc’h & alii, 1999).

37Dépourvu d’appareillage prospectif, l’outil site classé a pu en effet se révéler inadapté pour assurer la pérennité de la spécificité paysagère ayant justifié un classement. Dans les sites pyrénéens les problèmes constatés à ce niveau relèvent essentiellement de deux cas. L’évolution de la végétation tout d’abord a pu transformer profondément le paysage. La déprise agropastorale, localement encore importante au cours des années 1990, et le processus subséquent de conquête forestière ont parfois radicalement modifié la physionomie des sites de montagne, notamment dans le cas de sites anciens. L’exemple de plusieurs hauts lieux "pittoresques" inclus dans les vastes sites classés des vallées des Hautes-Pyrénées est particulièrement démonstratif (chaos de Coumély à Gavarnie, cascade du Lutour à Cauterets). C’est également le cas de sites classés beaucoup plus récemment comme celui du cirque de Cagateille, dont l’intérêt initial reposait sur un paysage combinant les caractères spécifiques à ce type de formation géomorphologique (verticalité, stratification, surdimensionnement) et l’eau vive (cascades). Les parois de ce cirque sont progressivement colonisées par la forêt en raison de la modification de certains mécanismes naturels (raréfaction des avalanches). La déprise pastorale favorise également l’enfrichement du plancher du cirque. Ces processus masquent progressivement parois et cascades.

Figure 3 : Typologie des sites "naturels" pyrénéens

Figure 3 : Typologie des sites "naturels" pyrénéens

Figure 4 : Le fonctionnement actuel de la politique des sites naturels

  • 21  Plusieurs sites atteignent une fréquentation de plus de 100 000 visiteurs sur les mois de juillet (...)

38D’autre part, le fait que les orientations et les pratiques gestionnaires puissent avoir des impacts forts sur l’évolution paysagère n'a été pris en compte que récemment d’un point de vue politique et administratif. A l’instar d’autres hauts lieux touristiques, plusieurs sites pyrénéens sont fortement marqués par la diversification des activités récréatives, la création d’équipements d’accueil (parkings, refuges, blocs-sanitaires) et le cas échéant par les problèmes liés à une surfréquentation saisonnière (l’été principalement21 mais aussi parfois en hiver) comme le piétinement ou les pollutions matérielle, visuelle ou sonore. Outre les équipements réalisés dans un souci de valorisation touristique, de nombreux aménagements ont également été motivés par les besoins de l'économie sylvo-pastorale montagnarde, comme par exemple la construction de plusieurs pistes dans le massif du Canigou dans les années 1990.

39Ce déficit d’intégration de l’aspect dynamique de l’évolution des milieux d’une part et de la diversité des pratiques de valorisation de l’espace d’autre part, a conduit l’administration à tenter de débarrasser le dispositif de son aspect d’outil de protection muséographique et passive. Le décret de classement du gouffre d’Esparros (1987) a pour la première fois dans les Pyrénées associé à un classement des prescriptions relatives à l’exploitation touristique. Ce site avait été fermé sur l’intervention de scientifiques en raison des nombreuses dégradations provoquées par la collecte sauvage d’aragonites. Après le classement des aménagements cofinancés par l'Etat, l'Europe et les collectivités territoriales ont été entrepris afin que l’accueil du public, en effectifs restreints, soit possible et que les parties les plus sensibles du site soient protégées.

  • 22  Les Opérations Grands Sites (OGS) sont des programmes engagés dans des hauts lieux touristiques af (...)
  • 23  Lorsqu’elle concerne un site classé au titre de la loi de 1930 (ce qui n’était pas systématique à (...)

40Deux sites très touristiques ont par ailleurs fait l’objet d’une Opération Grand Site (OGS) : Gavarnie et le Canigou22. L’OGS de Gavarnie a été consacrée à la restauration du chemin muletier reliant le village au cirque ainsi qu’à la réhabilitation du village lui-même dans le cadre d’une Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager. Le périmètre du site a été révisé en 1997 pour y intégrer les parcelles privées de fond de vallée où se posaient notamment des problèmes d’urbanisation23. L’OGS du Canigou, plus complexe du fait de l’étendue de la zone touristique de référence et de la diversité des usages pratiqués, a requis une élaboration plus longue, retardée par les désaccords entre acteurs impliqués et par des objectifs environnementaux initiaux insuffisants. L’extension du périmètre classé, en discussion depuis plusieurs années, n’a pas encore abouti du fait des divergences entre le SDAP des Pyrénées-Orientales et l’ONF à propos de l’intégration de parcelles forestières, ce clivage soulignant la permanence de conflits d’intérêts doublés de conflits de pouvoir entre une administration et un établissement public désireux de conserver ses prérogatives.

41Ces OGS interviennent dans un cadre plus large, à une époque où sont engagés dans les Pyrénées d’autres projets de réhabilitation pour des sites soumis à forte fréquentation, notamment en lisière du parc national des Pyrénées (à Orédon dans la réserve du Néouvielle, au Pont d’Espagne en amont de Cauterets ou plus récemment au plateau de Bious Artigues dans le Haut Ossau). Ces initiatives ont permis d’opérer un changement d’échelle dans la gouvernance des sites, élargissant ainsi l’éventail des acteurs impliqués et favorisant la concertation pour encourager des changements de pratiques dans les habitudes de fréquentation, autant d’éléments utiles à une gestion active des sites qui ont été rappelés dans un numéro de la revue Espaces naturels (2003).

42Consciente que des lacunes existent sur la connaissance ou la délimitation des sites dans de nombreux cas de classements anciens et que les périmètres existants ne sont plus forcément adaptés aux enjeux actuels, la Direction de la Nature et des Paysages du Ministère de l’Environnement a impulsé une mise à plat de la politique des sites, notamment traduite dans la circulaire de 2000 (encadré 1). Les administrations des SDAP et des DIREN ont ainsi engagé un travail de révision des inventaires et des classements. Particulièrement concernée par le problème des classements anciens, la DIREN Midi-Pyrénées avait déjà démarré ce travail d’évaluation et procédé à la correction des limites de certains sites pyrénéens. Outre Gavarnie en 1997, le site du Col du Tourmalet a été étendu en 2003 à une grande partie du massif du Pic du Midi de Bigorre, la zone urbanisée qui accueille les infrastructures d’hébergement et de services de la station de la Mongie étant retirée du nouveau périmètre. Cette modification du zonage, très rare pour un dispositif réglementaire de protection du sol du rang de la législation sur les sites, s’inscrit dans la continuité des initiatives alors récemment prises pour mieux appréhender les besoins et les enjeux de gestion dans les sites fortement exposés.

43Depuis le milieu des années 1990 l’administration a engagé sur certains sites pyrénéens une démarche prospective en concertation avec les usagers et gestionnaires pour élaborer des cahiers de gestion. L’objectif était d’établir un état des lieux partagé et un projet collectif sur l’évolution paysagère des sites dans le moyen terme (à l’horizon de dix ans), comportant un certain nombre de pistes de travail et de recommandations. En pratique ces initiatives ont été menées sur des sites soumis à de forts risques de dégradation paysagère, comme ceux où existent des domaines skiables. Pour cette raison, les deux sites mitoyens du Bastan et du Col du Tourmalet furent parmi les premiers où l’expérience fut menée. Ces démarches témoignent, comme d’autres procédures, d’une évolution vers une approche contractuelle en matière de gouvernance environnementale. Leur effet est cependant tempéré par le fait qu’il s’agit de documents facultatifs dont les orientations restent incitatives. Ces cahiers n’allègent d’ailleurs pas vraiment les procédures d’instruction pour l’installation de nouveaux aménagements ni même pour les interventions sur les équipements mécaniques et immobiliers existants (remplacements, chantiers de rénovation) ce qui explique la faible motivation de certains acteurs gestionnaires et usagers à s’impliquer dans leur élaboration.

44L’ouverture de plus en plus importante de la montagne pyrénéenne aux activités ludo-sportives, avec la diffusion de pratiques comme la petite randonnée mais aussi la randonnée équestre ou encore les activités de pleine nature, constitue un autre enjeu important pour de nombreux sites classés. La problématique de la maîtrise des flux de fréquentation dans certains sites soumis à une forte pression saisonnière a incité d’autres acteurs institutionnels à investir la question de la gestion des sites en s’appuyant sur leur légitimité territoriale. C’est notamment le cas du Conseil Général des Pyrénées-Orientales qui depuis quinze ans mène sa propre politique des espaces naturels sensibles en s’intéressant notamment à la gestion de certains sites classés du département. Désormais impliqué dans l’OGS du Canigou par l’entremise d’un syndicat mixte, ce Conseil Général a également pris en charge dans un autre site, celui des Bouillouses, très fréquenté en période estivale, un système de transport collectif destiné à limiter les problèmes de stationnement et de pollution. A l'image des initiatives engagées dans le cadre d’autres dispositifs (dans le parc national des Pyrénées ou de l’autre côté de la frontière avec les procédures de contingentement zonal mises en place par exemple dans le parc d'Ordesa y Monte Perdido) ces mesures ont contribué à lutter contre le syndrome de l’abcès de fixation qui touche les hauts lieux à forte fréquentation estivale, en proposant des solutions pour tenter d’améliorer la gestion spatiale et temporelle des flux.

45Ces différentes initiatives ont eu le mérite d'agir comme forces de proposition, venant ainsi bousculer des rapports parfois tendus entre gestionnaires, usagers et décideurs, et des mécanismes de régulation entre acteurs quelque peu sclérosés. Ils ont apporté en matière de participation une plus-value certaine pour la conduite d'autres projets (parc naturel régional des Pyrénées catalanes, sites Natura 2000) nécessitant une forte dimension de concertation. Cependant les enjeux liés au tourisme demeurent source de controverses. Le souci d’optimiser les revenus tirés de cette activité et de renforcer les économies locales soulève toujours des antagonismes, nourris par les conflits de représentations. La question des installations destinées à permettre l’expansion des pratiques récréatives hors stations constitue l’un des sujets les plus polémiques, notamment à propos de l’offre en matière d’hôtellerie de montagne. Une partie du massif a été très tôt équipée en refuges par les pyrénéistes puis par le parc national. Beaucoup de ces constructions ont été depuis rénovées et agrandies. C’est aussi le cas de nombreuses hôtelleries bâties au pied des cols historiquement utilisés comme voies de passage entre les deux versants. Ces véritables géosymboles de l’espace montagnard pyrénéen se sont quelquefois transformés en lieux de villégiature une fois rendus accessibles par voie carrossable, y compris à l’intérieur de sites classés.

46La construction des refuges au-dessus de 1 500 m, encouragée par les commissions des sites jusqu’aux années 1980, fait aujourd’hui débat car il s’agit d’édifices situés en haute montagne, donc dans le domaine de la nature considérée comme peu anthropisée et non domestiquée. Leur multiplication est ainsi dénoncée par une partie des associations environnementales mais également par des usagers se réclamant de la culture pyrénéiste. Les arguments avancés concernent les problèmes d’assainissement et de gestion des déchets que génèrent ces installations mais aussi leur rôle de facteur de diffusion spatiale de la fréquentation car ils facilitent la pénétration de la haute montagne.

47Le cas du projet de construction du refuge de la Hillette dans le site du cirque de Cagateille (Ariège) offre un bon exemple des antagonismes nés de perceptions différentes du patrimoine montagnard et de certains dysfonctionnements qui demeurent dans la politique des sites. Porté au début des années 1990 par les collectivités locales, ce projet constituait un des maillons du schéma de gestion du tourisme de montagne établi par les services du Conseil Général de l’Ariège. Ce programme consacré au développement des activités de pleine nature prévoyait, au bord du lac naturel de la Hillette à 1 800 m d’altitude, la construction d'un refuge de grande capacité à l’emplacement d'un baraquement servant occasionnellement d'abri à quelques bergers et grands randonneurs. D’accès peu aisé et dépourvue d’équipements d’hébergement, la montagne de Cagateille était traditionnellement peu fréquentée par les randonneurs non aguerris. C’est pour cette raison que certaines associations de protection se sont opposées au projet, le niveau de fréquentation ne justifiant pas selon elles un tel équipement. Elles craignaient en outre que l’insuffisance de rentabilité du refuge n’induise ultérieurement de nouveaux aménagements afin d’augmenter l’offre et de produire un effet d’appel.

48La législation sur les sites ne peut par principe opposer de refus à un projet de construction : sa mission consiste à veiller à l’intégration des aménagements dans leur environnement paysager et à ne les réfuter qu’en cas d’impact excessif sur celui-ci. Quatre projets ont successivement été établis dans le cas de la Hillette. La commission des sites de l’Ariège les a tous avalisés, malgré des différences conséquentes de taille et d’impact sur le milieu. Au niveau administratif, le principe de l’aménagement fut acquis dès lors que les porteurs du projet s’engagèrent à prendre en compte les nécessités de l’intégration paysagère du refuge dans le site. Saisie à son tour, la Commission supérieure des sites repoussa les deux premières propositions mais donna finalement son accord lors d’une troisième évaluation en 2000, le permis de construire étant délivré peu après par le Ministère de l’Environnement. Cette décision fut cependant cassée par le tribunal administratif qui établit la non-conformité du projet avec le Plan d’Occupation des Sols et les règles de constructibilité de la Loi Montagne.

  • 24  Notamment via le décret du 23/09/1998 qui a accordé une plus large place aux élus au sein des Comm (...)

49Cette longue affaire s’est donc soldée par une décision judiciaire venant contredire une décision administrative adoubée d'une décision politique, l'affaire de la Hillette ayant suscité un arbitrage au niveau du cabinet ministériel. L’épilogue souligne les tensions et les difficultés qui s’expriment dans le fonctionnement de la politique des sites en zone de montagne. Celles-ci sont la source d’une certaine permissivité et contribuent aux querelles sur les prérogatives de ses différents composants que les réformes des dispositifs de la protection du patrimoine n’ont pas encore pu résoudre24. Le conflit de la Hillette illustre également le problème de la diversité des représentations de l'espace montagnard. Il pose la question délicate et complexe de la variabilité des interprétations du patrimoine, fonction des référents culturels propres à chaque individu. Cette problématique n’est pas nouvelle : déjà à la fin des années 1950 l’aménagement du Pic du Midi avait suscité des débats passionnés au sein de la commission des sites des Hautes-Pyrénées. Les pyrénéistes estimaient ainsi que l’arasement du sommet du pic avait modifié "l’esprit des lieux" et que la construction de nouveaux bâtiments "privait désormais le visiteur d’une vue panoramique".

50Fréquemment critiquée pour ses carences en matière de gestion concrète d’un côté, sa rigidité de l’autre, la politique des sites naturels est surtout un dispositif dont la mise en œuvre et le suivi constituent un exercice d’équilibre permanent. La multiplicité et la diversité des gestionnaires et des usagers concernés impliquent l’existence de nombreux conflits d’intérêts et de représentations qui doivent être obligatoirement pris en compte pour assurer un minimum d’efficacité à la crédibilité du classement et de cohérence en matière de gestion de l’espace : c’est là une mission pour laquelle l’outil n’est pas véritablement bien adapté et se trouve dépourvu de réels moyens d’action. La nature du dispositif oblige en outre ses régisseurs (administrations et commissions) à opérer un grand écart entre le souci de s’adapter au contexte local et celui d’assurer un minimum d’effectivité au respect des dispositions réglementaires. L’adage parfois employé par les administratifs à l’égard de cette figure de protection, "rien n’y est permis sauf ce que l’on y autorise", rend bien compte du caractère ambivalent de cet outil conservatoire qui n’interdit a priori aucun choix de gestion et aucune possibilité d’intervention sur les milieux, un caractère qui constitue à la fois un atout et un handicap. Plus que la loi elle-même, qui n’impose pas de vision sanctuarisée et figée du paysage, ce sont les traductions qui en sont faites, les pratiques de gestion effective et la mobilisation autour de l’outil qui déterminent l’utilité de la procédure.

Conclusion

51L'utilisation et le fonctionnement de la législation sur les sites naturels classés ont été particulièrement protéiformes dans les Pyrénées, variant au gré des objectifs avancés par les acteurs principaux de sa mise en œuvre, de la diversité des contextes locaux et de leurs évolutions. Elle a cependant joué un rôle certain vis à vis des importantes mutations paysagères qu’a connues la montagne pyrénéenne au cours du 20ème s. Ainsi, en dépit des limites inhérentes au profil juridique de l’outil, aux mécanismes de traduction et aux formes de son application, cette politique a indubitablement permis de préserver les éléments caractéristiques de paysages considérés comme étant d’une grande valeur patrimoniale.

52Les commissions départementales des sites ont tenu tout à la fois le rôle de lieux de médiation et de cellules de négociation entre administrations, élus et aménageurs. En pratique leur fonctionnement a été durablement marqué par leur composition et notamment par le rôle de premier plan qu'ont fréquemment joué des figures politiques locales, parvenant à imposer leurs points de vue voire une forme de magistère moral sur les applications locales de la politique des sites. Cette situation a pu ainsi conduire à la sur-représentation des intérêts particuliers dans la prise de décision au détriment d’autres enjeux. C’est avec la mise en tourisme à grande échelle, contemporaine des minima démographiques, que les antagonismes les plus vifs sont survenus. Après avoir été un moteur des classements, le tourisme est devenu l’une des principales nuisances et même une menace pesant sur le devenir de nombreux sites. La notion d’intérêt général contenue dans la loi de 1930 a ainsi longtemps été tiraillée entre deux lectures : l’une fondée sur la conviction que la politique des sites devait s’effacer ou tout au moins s’adapter lorsque la nécessité de l’aménagement s’imposait pour des raisons de mutation et de déplacement des intérêts socio-économiques, l’autre mettant en avant une utilisation à caractère conservatoire des classements.  

53En intervenant sur l’affectation du sol, la politique des sites a fait plus que préserver des paysages. Elle a aussi permis de limiter dans une certaine mesure la dégradation des écosystèmes de montagne, notamment leur fragmentation et le dérangement des espèces. A une période où la protection de la biodiversité était dépourvue de véritable support juridique, la loi de 1930 a pu aussi apporter une aide précieuse à certaines initiatives. Depuis leur création beaucoup de sites classés pyrénéens ont par ailleurs été complétés par d’autres outils, qui sont venus élargir les objectifs de la protection (parc national des Pyrénées, réserves naturelles, arrêtés de protection de biotopes en Ariège).

54L’exemple pyrénéen confirme en outre que la politique des sites est un bon exemple des effets de la dilution de l’intervention de l’Etat dans les différents dispositifs en charge de la protection du patrimoine naturel. Néanmoins le fait que d’une part de nombreux sites aient été créés dans la période récente et que d’autre part des efforts aient été entrepris pour faire évoluer le dispositif vers une plus forte interaction entre acteurs gestionnaires et décisionnaires, illustre bien l’intérêt que les administrations portent toujours à cet outil. Dans le contexte pyrénéen, l’un des principaux atouts de la politique des sites a justement été son caractère modulable, lequel a permis une grande élasticité dans son application et explique son utilisation répétée et diversifiée. L’outil est cependant encore fréquemment employé aux desseins de stratégies mono-catégorielles notamment de la part des services de l’Etat.

55Nous insistons toutefois sur le fait que depuis près de trente ans, cet instrument a progressivement pu constituer un support à la discussion multi-acteurs sur les enjeux de l’affectation de l’espace montagnard, permettant ainsi de dépasser de vieux clivages conflictuels. Même si l’acceptation d’un site classé n’augure en rien de celles d’autres procédures et demeure le cas échéant l’objet de vives controverses, usagers, exploitants, aménageurs et administratifs ont pu éprouver au travers de ce dispositif, avec certes des réussites variées et dans des cadres limités, l’apprentissage et les difficultés d’une contractualisation informelle en matière de gestion patrimoniale de la montagne.

Encadré 1 : La politique des sites naturels - périmètre d’intervention, cadre d’application et principales évolutions juridiques depuis 1906

Encadré 1 : La politique des sites naturels - périmètre d’intervention, cadre d’application et principales évolutions juridiques depuis 1906

Planche photographique 1 : Illustration de quelques questions vives en matière de gestion des sites

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Bibliographie

Briffaud S., 1994, Naissance d’un paysage - La montagne pyrénéenne à la croisée des regards, XVIe-XIXe siècles, Association Guillaume Mauran, Archives des Hautes-Pyrénées, CIMA-CNRS, Université de Toulouse II.

Chadefaud M., 1987, Aux origines du tourisme dans les pays de l’Adour, Université de Pau, n° spécial des Cahiers de l’Université, 1 010 p.

Commission départementale des sites, perspectives et paysages de l’Ariège, procès-verbaux des réunions de 1950 à 1976 et de 1998 à 2003.

Commission départementale des sites, perspectives et paysages de la Haute-Garonne, procès-verbaux des réunions de 1948 à 1963 et de 1985 à 2003.

Commission départementale des sites, perspectives et paysages des Hautes-Pyrénées, procès-verbaux des réunions de 1950 à 1965, 1976 à 1981 et de 1994 à 2004.

Commission départementale des sites, perspectives et paysages des Pyrénées-Atlantiques, procès-verbaux des réunions de 1955 à 1972 et de 1990 à 2003.

Commission départementale des sites, perspectives et paysages des Pyrénées-Orientales, procès-verbaux des réunions de 1986 à 2002.

Dendaletche C., 1995, "Le patrimoine naturel : une vue de l’esprit - l’exemple français" in Pyrénées, pays d’hommes et de hautes altitudes, Acta Biologica Montana, n°11, p. 27-36.

Espaces naturels, 2003, "Gérer un site", dossier thématique, n° 4.

Gauchon Ch., 2002, "Les sites naturels classés entre 1906 et 1930 dans les Alpes du Nord : entre tourisme et protection - bilan et actualité", Revue de géographie alpine, n° 2, p. 15-31.

Vourc’h A. & alii, 1999, Vaut le détour ! - Les Grands Sites, Atelier Technique des Espaces Naturels - ICOMOS France, Montpellier, 75 p.

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Notes

1  L'encadré 1 présente l’évolution juridique de la politique des sites depuis la loi du 21 avril 1906. Le qualificatif "naturel" renvoie dans le cadre de cet article aux "monuments naturels" classés tels que définis par les lois de 1906 puis de 1930 et aux "sites" qui ont été classés prioritairement au titre de leurs composantes paysagères de "caractère naturel", c’est-à-dire qui sont majoritairement constitués de paysages ruraux cultivés (prairies, alpages et zones de parcours), de massifs forestiers et milieux assimilés, de milieux lacustres (lacs, étangs, rivières) ou encore de formations géologiques de surface ou souterraines. Sauf mention particulière, nous emploierons le terme de "site" dans un sens élargi, pour désigner à la fois les "monuments naturels" et les sites "naturels" qui ont été classés au titre des lois de 1906 et 1930.

2  Nous n’évoquerons pas ici les "zones de protection" également prévues par la loi de 1930, abrogées par la loi de 1983 et remplacées par les ZPPAUP qui ne concernent pas directement des paysages dits "naturels".

3  Nous entendons ici par "espace naturel protégé" toute délimitation foncière et qualification de l’espace, dotée d’un support de reconnaissance administrative, établie en vue de contrôler et d’orienter la gestion de cet espace  pour répondre à l’un ou l’autre des objectifs suivants ou bien aux deux à la fois :

- maintenir, restaurer ou accroître la biodiversité locale (espèces, habitats d’espèces ou habitats naturels) et sa dynamique évolutive (approche écocentrée) ;

- maintenir et/ou restaurer des éléments du patrimoine naturel exerçant une fonction culturelle, récréative ou sanitaire pour la collectivité (approche sociocentrée) ;

- et dont l’existence est soit directement le fait d’une intervention des pouvoirs publics et de leurs organismes compétents, soit le résultat d’actions relevant de politiques publiques spécifiques et assurées au besoin par d’autres acteurs.

4  La notion de "protection du patrimoine naturel" est ici entendue dans son acception UNESCO, c’est-à-dire une action portant sur la protection de la biodiversité mais aussi sur celle de paysages dits "naturels" selon les critères d’identification définis par l’organisation dans sa convention de 1972.

5  Soit un périmètre de 15 314 km² s’étendant sur six départements (les Pyrénées-Orientales, l’Aude, l’Ariège, la Haute-Garonne, les Hautes-Pyrénées et les Pyrénées-Atlantiques).

6  N’ont pas été pris en compte ici : les sites littoraux des bordures maritimes du massif, assez nombreux sur la Côte Vermeille et la Côte basque, qui ne peuvent pas être qualifiés de paysages de montagne, ainsi qu’un très petit nombre de sites qui, en dépit de leur qualité de "monument naturel", relèvent en pratique du patrimoine paysager urbain, notamment ceux résultant de l’aménagement de parcs et de jardins publics (Sites du parc des Quinconces à Bagnères de Luchon, Ormes d'Oô).

7  Au sein de cet article, les propos indiqués en italique et placés entre guillemets sont extraits des procès-verbaux des réunions des commissions départementales des sites des départements pyrénéens (Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Haute-Garonne, Ariège et Pyrénées-Orientales), dépouillés sur la période 1930-2003.   

8  Trente-trois "sites et monuments naturels" ont été classés dans les trois départements des Alpes du Nord avant 1914 (Gauchon, 2002).

9  Association créée dès 1901 devenue par la suite la Société pour la Protection des Paysages et de l’Esthétique de la France.

10  Amendement du 13/03/1913 modifiant la loi du 08/04/1898 autorisant la dérivation des cours d’eau non navigables ni flottables : il fixa les principes de protection des paysages dans le cas d’aménagements hydroélectriques et de débit réservé.

11  Loi du 16/10/1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique.

12  L’opposition des collectivités à l’hydroélectricité était cependant loin d’être systématique et généralisée dans le massif. La situation différait fortement d’une vallée à l’autre : en vallée d’Ossau par exemple, les collectivités ont toujours soutenu les sociétés privées projetant l’exploitation du potentiel énergétique de la haute vallée. Leur position à cet égard dépendait essentiellement de deux paramètres : d’une part leur appréciation des bénéfices éventuels qui pouvaient être retirés de ces équipements, qu’ils figurent sous forme de redevances ou d’avantages en nature (approvisionnement électrique gratuit par exemple) ; d’autre part l’importance que les collectivités accordaient au développement des filières électrométallurgiques, électrochimiques et du BTP en termes d’implications socio-économiques.

13  Le débat a longtemps porté sur l’éventualité que des aménagements hydroélectriques entraînent une baisse sensible du débit des gaves de Cauterets et de Jéret, hypothéquant ainsi l’alimentation de certaines sources thermales.

14  Ensemble constitué de pas moins de onze sites et monuments "naturels", auxquels s’ajoutent les deux sites classés du Jardin des Quinconces dans le bourg de Bagnères et ceux des Ormes d'Oô.

15  Arrêté du 19 mars 1937 portant classement du Cirque de Gourette.

16  Le "système Pragnères" dont la centrale est installée près de Luz-Saint-Sauveur dans la vallée du gave de Pau, est le plus important site de production hydroélectrique des Pyrénées françaises.

17  Pour les opérations d’aménagement de type lotissement, les cahiers des charges sont des initiatives facultatives. L’usage en a fait des documents de nature contractuelle ce qui a laissé aux tribunaux l’interprétation des dispositions des cahiers des charges jusqu’à ce que la loi Solidarité et Renouvellement Urbain de 2000 n’accorde définitivement la prééminence aux clauses inscrites dans le document.

18  Elles concernent essentiellement les sites du Bastan (Barèges) et du Tourmalet (La Mongie) et à une moindre échelle ceux de Cauterets et de Gavarnie.

19  Cette procédure a été instituée dans le cadre de la "Directive Montagne" de 1977 (Décret du 22/11/1977 relatif à la protection et à l’aménagement de la montagne). Les commissions des sites continuent à formuler un avis simple sur les équipements entrant dans le périmètre du dispositif UTN mais ces derniers sont surtout examinés au sein des commissions spécialisées des Comités de Massifs.

20  Notamment quant au parement ou à la toiture des bâtiments, censés être réalisés en matériaux traditionnels, une contrainte fréquemment jugée trop coûteuse et en conséquence souvent décriée et attaquée lors de l’examen des dossiers.

21  Plusieurs sites atteignent une fréquentation de plus de 100 000 visiteurs sur les mois de juillet et août tels les Bouillouses, les sites du Néouvielle, le Pont d’Espagne et bien sûr Gavarnie dont la fréquentation annuelle est estimée à au moins un demi-million de visiteurs.

22  Les Opérations Grands Sites (OGS) sont des programmes engagés dans des hauts lieux touristiques affectés par des problèmes de dégradation paysagère en raison d’une fréquentation importante et mal maîtrisée, et plus généralement d’une insuffisance d’organisation de l’activité touristique. Programme lancé à la fin des années 1980, les OGS sont des projets élaborés au départ au niveau local puis soumis à une validation nationale. Elles doivent favoriser la concertation entre les différents acteurs impliqués dans la gestion du site et prévoient à cette fin la mise en place d’une structure de gestion collective ainsi qu’un programme de travail destiné à la réhabilitation des lieux, à corriger les dysfonctionnements identifiés et à assurer les enjeux de gestion du site, au besoin par la réalisation de nouveaux aménagements. Vingt-cinq sites furent retenus dans le cadre du premier programme des OGS établi en 1989, dont six en zone de montagne.

23  Lorsqu’elle concerne un site classé au titre de la loi de 1930 (ce qui n’était pas systématique à l’origine), une OGS doit théoriquement s’accompagner de l’extension du périmètre de protection.

24  Notamment via le décret du 23/09/1998 qui a accordé une plus large place aux élus au sein des Commissions des sites et créé les Commissions régionales du patrimoine. Celles-ci reçurent notamment pour fonction de traiter les appels interjetés contre les décisions des ABF et de formuler leur avis (consultatif) au préfet de région.

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Table des illustrations

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Légende PA : Pyrénées-Atlantiques – HP : Hautes-Pyrénées – HG : Haute-Garonne – AR : Ariège – AU : Aude –  PO : Pyrénées-Orientales.
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Titre Figure 2 : Répartition des classements selon les départements
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Titre Carte 1 : Les classements dans les Pyrénées entre 1920 et 2005
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Titre Carte 2 : Les sites naturels classés dans les Pyrénées (au 31/12/2005, partie Ouest)
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URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/10451/img-6.jpg
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Titre Figure 3 : Typologie des sites "naturels" pyrénéens
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URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/10451/img-8.jpg
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Titre Encadré 1 : La politique des sites naturels - périmètre d’intervention, cadre d’application et principales évolutions juridiques depuis 1906
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Pour citer cet article

Référence électronique

Johan Milian, « La politique des "sites naturels" classés dans les Pyrénées : rétrospective des applications et enjeux contemporains », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Espace, Société, Territoire, document 400, mis en ligne le 28 septembre 2007, consulté le 18 octobre 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/10451 ; DOI : 10.4000/cybergeo.10451

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Auteur

Johan Milian

milian@univ-tlse2.frChargé d’études, Docteur en Géographie & AménagementUMR Dynamiques Rurales MA102 & UMR MAP-ASM 694, France

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Droits d’auteur

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