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2009
458

Le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) : application défaillante ou élaboration problématique ?

The European Spatial Development Perspective (ESDP):a failing application or a problematic elaboration process?
Frédéric Santamaria

Résumés

Lors de son adoption en 1999, le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) avait pour ambition de servir de cadre de référence pour les actions et les politiques en matière d’aménagement du territoire européen. Document non contraignant, il devait influencer les acteurs de l’aménagement aux différentes échelles de l’Union. Cependant, un rapport d’étude publié en 2007 et réalisé par un consortium de chercheurs européens dans le cadre du programme de l’Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE) fait apparaître une faible prise en compte du document européen. Selon l’étude, cette situation serait due à une diffusion défaillante, aux différents niveaux de mise en œuvre de l’aménagement du territoire, des objectifs que contient le SDEC. Cet article soutient que le faible impact du SDEC est moins lié à la défaillance de sa diffusion qu’à ses modalités technocratiques d’élaboration. En effet, ces dernières posent le problème de l’implication des acteurs chargés de la mise en œuvre des politiques d’aménagement, notamment aux échelles infra-nationales. Prenant en compte cette situation, l’auteur fait des propositions pour assurer une meilleure application de futurs documents européens de même nature que le SDEC.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  L’observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE) est constitué d’un ensemb (...)
  • 2  Par technocratique, nous faisons ici référence au rôle des experts dans l’élaboration du SDEC (cf. (...)

1Le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC), adopté lors du sommet européen de Postdam en 1999, correspond à la volonté de définir un cadre européen pour l’action aux différentes échelles de l’Union en matière d’aménagement du territoire. Document d’orientation non contraignant, son utilisation renvoie à la manière dont les instances européennes ainsi que les États membres s’en saisissent. Dans ce contexte, le débat scientifique autour des effets du SDEC s’est orienté vers la question de l’influence de ce document sur les politiques et les actions d’aménagement du territoire à différentes échelles. En conséquence, du fait de son statut, il est couramment admis que le SDEC ne peut faire l’objet d’une stricte mise en œuvre. C’est ainsi que la notion d’application a été préférée par les chercheurs. Cette notion fait référence à la capacité du SDEC à façonner les esprits (Faludi, 2001) et à avoir une influence sur les décisions prises. Le rapport d’évaluation sur l’application et les effets du SDEC dans les États membres (janvier 2007) réalisé par un réseau de chercheurs européens dans le cadre du programme de l’Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE) peut être considéré comme l’aboutissement de cette réflexion menée à l’échelle du territoire européen1. Le rapport, qui s’appuie d’un point de vue méthodologique sur la notion d’application, conclut à la faiblesse des effets du SDEC sur les politiques et les actions conduites aux différentes échelles européennes. Partant, les auteurs mettent en cause les modalités de diffusion des orientations contenues dans le SDEC qui leur paraissent avoir été défaillantes. La faible prise en compte du SDEC dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques territoriales en Europe découlerait donc d’un processus de diffusion mal mené. Cependant, cette analyse qui lie influence sur les esprits et diffusion de l’information ne permet pas de s’interroger sur les raisons qui handicapent l’application du SDEC. Cet article soutient que le faible impact de ce dernier est moins lié à la défaillance de sa diffusion, notamment aux échelles infra-nationales, qu’à ses modalités d’élaboration. De ce point de vue, l’évaluation des effets du SDEC fondée sur la notion d’application évacue la question des modalités d’élaboration du SDEC et empêche de s’interroger sur la question des conditions d’une application satisfaisante de ce type de document. En conséquence, si le recours à la notion d’application pour évaluer les effets du SDEC semble adapté au cadre juridique et politique européen et au statut de ce document, la mobilisation de cette notion tend à en escamoter la nature technocratique2 et empêche de penser les conditions de ses effets sur les actions et les politiques d’aménagement du territoire. Dans un premier temps, nous présenterons les objectifs du SDEC et la manière dont la notion d’application est définie pour évaluer les effets du document européen (I). Ensuite, nous exposerons et analyserons l’évaluation des effets du SDEC, proposée dans le cadre du programme ORATE, mesurés à partir de la notion d’application (II). Puis, nous montrerons en quoi les modalités d’élaboration du SDEC posent problème pour envisager une application des orientations qu’il préconise (III). Enfin, nous présenterons, dans une perspective d’action en matière d’aménagement du territoire, une proposition qui vise à assurer une meilleure prise en compte du type d’orientations contenues dans un document comme le SDEC (IV).

Le SDEC et son application

Objectifs du SDEC

2Le SDEC est un document d’orientation en matière d’aménagement du territoire européen. Il présente les principaux objectifs que s’assignent les pays membres afin d’assurer un développement équilibré et durable du territoire européen.

  • 3  Commission européenne, 1999, Schéma de développement de l’espace communautaire. Vers un développem (...)

3Le SDEC s’organise en deux parties. L’une vise des attendus généraux, l’impact des politiques communautaires à dimension territoriale (fonds structurels, politique agricole commune, politique de la concurrence, réseaux transeuropéens, politique environnementale, recherche, technologie et développement), des choix politiques et des modalités d’application, les questions que soulève l’élargissement. L’autre présente les tendances du territoire européen en termes démographiques, économiques et dans le domaine de l’environnement, les questions spatiales qui se posent du fait de l’évolution des zones urbaines, des zones rurales, dans le domaine des transports, de l’innovation et du savoir, du patrimoine naturel et culturel. Le SDEC est donc un document de diagnostic du territoire européen qui propose également des choix politiques répartis selon trois grands axes : la mise en place d’un système urbain polycentrique et équilibré ; la promotion de schémas de transports et de communication intégrés favorisant un accès équivalent aux infrastructures et au savoir sur l’ensemble du territoire de l’Union ; le développement et la préservation de la nature et du patrimoine culturel. Ces axes sont déclinés en treize objectifs et soixante options politiques3(Elissalde, Santamaria, 2008).

4Le SDEC est à la fois un outil d’orientation et un outil de coordination des politiques. En effet, il milite en faveur d’une plus grande intégration des politiques de développement territorial par le biais d’une coopération horizontale entre entités de même niveau (coopération intercommunale, interrégionale, transnationale…) et d’une coopération verticale mettant en jeu différentes échelles territoriales.

La notion d’application : une proposition apparemment adaptée au cadre juridique et politique de l’Union et au statut du document européen

  • 4  On parle de compétences partagées quand les États membres n’ont transféré qu’une partie de leurs c (...)

5L’action de l’Europe sur les territoires s’exprime principalement à travers la politique régionale qui procède du domaine de compétence partagée4 entre les États membres et l’Union. Cette dernière intervient également sur les territoires via les politiques sectorielles à forte dimension spatiale comme la politique des réseaux transeuropéens. Néanmoins, l’Union européenne ne dispose pas d’une compétence spécifique en matière d’aménagement du territoire, domaine qui relève des États membres. En ce sens, le SDEC est un document non contraignant visant à identifier des orientations pour les actions et les politiques en matière d’aménagement du territoire et à favoriser la réflexion sur les possibilités de coordination des politiques européennes entre elles et entre ces dernières et celles des États membres.

6On comprend dès lors que le SDEC dépend, pour les effets qu’il pourrait produire, de relais politiques, juridiques ou techniques à différentes échelles (européenne, nationale, infranationale), susceptibles d’incorporer les préconisations qu’il contient. À ce titre, peu de temps après la validation du SDEC, de nouveaux engagements politiques pour une application des principes du SDEC ont été pris dans le cadre du programme d’actions de Tampere (octobre 1999) par les États membres. Ce programme affichait notamment l’ambition d’une prise en compte des orientations politiques du SDEC dans la mise en œuvre des fonds structurels et des politiques nationales d’aménagement du territoire. Par conséquent, l’objectif de ce programme était de voir les orientations du SDEC trouver une traduction dans la définition et la mise en œuvre des actions financées au titre de la politique régionale de l’Union et au titre des politiques menées par les États membres.

  • 5  À ce titre, la littérature en anglais fait la différence entre implementation et application.
  • 6  "[…] applying any strategic planning document aims at shaping the minds of actors involved in spat (...)

7Cependant, le cadre juridique et politique de l’Union ainsi que le statut du SDEC conduisent à s’interroger sur ce que pourrait être sa mise en œuvre5, c’est-à-dire la traduction explicite de ses orientations dans les actions et dans les politiques concernées aux différentes échelles de l’Union. Le document du SDEC, lui-même, présente la conformité aux objectifs qu’il contient en termes d’"application" et non de "mise en œuvre" (Mastop, 1997 ; Faludi, 2000, 2003a, 2003b). Le SDEC est alors considéré par certains spécialistes de l’aménagement du territoire européen comme un document d’aménagement stratégique (strategic planning) (Albrechts, 2004) qui doit influencer et devenir le cadre de référence des décideurs publics à d’autres échelles spatiales et au sein de différents secteurs d’intervention (Richardson, Jensen, 2000 ; Böhme, 2002). Ainsi, alors que l’idée de mise en œuvre renverrait à une claire relation de cause à effet entre les objectifs du SDEC et leur réalisation à travers des actions et des politiques identifiées, voire des dispositifs déclinant en termes juridiques certains de ses choix, l’idée d’application fait référence à une idée d’influence sans contrainte. Dans ce sens, Andreas Faludi considère que le SDEC doit façonner les esprits6des acteurs impliqués dans les politiques d’aménagement du territoire (Faludi, 2001). Cette approche permet également d’incorporer l’idée d’adaptation des orientations du SDEC à des contextes nationaux, régionaux et locaux variés ; ces orientations ayant une pertinence plus ou moins grande et se révélant plus moins ou moins applicables selon les contextes (ESPON, 2005).

8C’est sur la base de cette définition de l’application du SDEC que les travaux de l’ORATE développent une méthodologie de mesure de ses effets.

L’évaluation de l’application du SDEC : des conclusions problématiques

Une méthodologie d’évaluation fondée sur la notion d’application

  • 7  Les travaux de l’ORATE sont conduits en anglais.
  • 8  À l’échelle transnationale, les auteurs ont étudié le programme d’action de Tampere. Les politique (...)
  • 9  cf. supra note 1.

9En 2004 fut lancé l’un des projets de recherche du programme ORATE visant à évaluer l’application et les effets du SDEC dans les États membres (Application and effects of the ESDP in the Member States7). Ce travail fut confié à un consortium d’instituts de recherche européens placé sous la direction de l’Institut Nordregio (Nordic Center for Spatial Development). Le rapport final remis en 2007 présente la méthodologie suivie. Plus précisément, l’objectif du rapport est d’évaluer à quel point les actions et les politiques en matière d’aménagement du territoire, étudiées à différentes échelles, ont été influencées par les objectifs du SDEC. Au titre de la méthodologie présentée, les changements dans l’organisation institutionnelle et dans le partage des responsabilités politiques sont également pris en compte pour mesurer l’application du SDEC, dans la mesure où ils pourraient se traduire par une plus forte intégration des politiques territoriales mettant en jeu un renforcement des coordinations verticale et horizontale (cf. supra). Cette étude a concerné différents niveaux d’échelles : européenne, transnationale, nationale, régionale et locale. Elle a été conduite à travers une revue de la littérature scientifique sur le sujet et des documents politiques8, des interviews avec des responsables à différents niveaux administratifs, la réalisation de 299 études nationales et de 25 études de cas qui concernent, notamment, les niveaux régionaux ou locaux (ESPON, 2007).

10Afin de mesurer le degré d’application du SDEC, les auteurs proposent plusieurs catégories d’évaluation. Ils distinguent ainsi quatre catégories d’application et trois catégories de non-application. Les quatre catégories d’application sont regroupées en deux sous-ensembles de deux catégories : celle d’une application qualifiée d’implicite et celle d’une application qualifiée d’explicite. Les trois catégories de non-application sont les suivantes :

    • 10  Pour faciliter la lecture, le terme "objectifs" regroupe ici les 12 objectifs et les 60 options po (...)

    les objectifs10 du SDEC sont inconnus ou non appliqués ;

  1. les objectifs du SDEC ne sont pas considérés comme adaptés ;

  2. les objectifs du SDEC restent en discussion.

11Les quatre catégories d’application sont les suivantes :

  1. l’action ou la politique menée est déjà conforme à ce que le SDEC prévoit (application implicite) ;

  2. le changement opéré (en termes d’action, de politique) dans le sens des objectifs du SDEC ou la conformité (de l’action, de la politique) aux objectifs du SDEC est principalement lié à d’autres facteurs que le SDEC (application implicite) ;

  3. le changement opéré (en termes d’action, de politique) dans le sens des objectifs du SDEC ou la conformité (de l’action, de la politique) aux objectifs du SDEC est lié au SDEC et à d’autres facteurs (application explicite) ;

  4. le changement opéré (en termes d’action, de politique) dans le sens des objectifs du SDEC ou la conformité (de l’action, de la politique) aux objectifs du SDEC est principalement lié au SDEC (application explicite).

Les résultats de l’évaluation : présentation et débat

  • 11  Pour plus de détail, se reporter au rapport en ligne (ESPON, 2007).
  • 12  "There is much proof of the application of ESDP ideas, but in most cases application has been indi (...)

12Les principaux résultats de l’étude11 témoignent d’une application limitée du SDEC à l’échelle de l’Union européenne et dans le cadre des États membres. Pour les auteurs, il est difficile d’identifier des effets tangibles et significatifs sur la définition des actions et des politiques qui découleraient du SDEC. Si l’on peut repérer l’application d’idées contenues dans le SDEC, on ne relève généralement pas de référence au document européen12.

  • 13  "[…] the ESDP is a “secret for the few”. It was developed by a limited number of actors, and the d (...)

13Selon les auteurs du rapport, l’application défaillante du SDEC serait due à la faiblesse du processus de diffusion du document européen13. Les acteurs de l’aménagement du territoire connaîtraient peu le document du fait du manque d’information à son sujet. Finalement, la faiblesse des résultats obtenus quant à l’application du SDEC serait liée à un manque d’information. Il ne s’agit donc pas de s’interroger sur l’intérêt voire sur la pertinence des orientations validées politiquement par un travail d’experts. Tout se passe comme si, une fois établi, le document européen n’avait plus qu’à être promu en tant que référence de l’aménagement du territoire pour les acteurs situés au niveau de mise en œuvre des politiques. Cette approche s’inscrit dans une conception descendante de la notion d’application du niveau européen vers les autres niveaux de responsabilités. Cependant, elle escamote la nature même du document européen, celle d’un document technocratique.

Nature du SDEC et problème de son application

Une élaboration pilotée par quelques main players pour un document réalisé par des experts

  • 14  Pour plus de détail sur le processus d’élaboration du SDEC : Faludi A., Waterhout B., 2002, The ma (...)

14Le SDEC a été élaboré sur une période de dix ans au cours de nombreuses rencontres européennes impliquant les responsables nationaux de l’aménagement du territoire et des experts14. Ses modalités d’élaboration renseignent, au-delà de son statut, sur sa nature, celle d’un document qui fait l’état d’un consensus, à un moment donné, entre experts et entre pays membres. Il apparaît alors comme un document technocratique et comme la projection à l’échelle européenne, selon le rapport de force politique du moment au sein de l’Union, de certaines approches nationales.

15Andreas Faludi (2004) affirme que le SDEC n’aurait pas existé sans l’action de main players : la France, les Pays-Bas et l’Allemagne. Cette situation s’explique par le fait que la plupart des autres États membres n’ont pas de politiques nationales d’aménagement très développées ou ne se sont intéressés que tardivement au processus d’élaboration du SDEC.

  • 15  Pour ce qui est de leur système d’aménagement, ces deux pays sont classés dans la même catégorie ( (...)
  • 16  "[…] the Fourth National Spatial Planning Report of the late-1980s and early 1990s argued for the (...)

16Dans ce contexte, les Pays-Bas et l’Allemagne ont joué un rôle à la fois convergent et complémentaire. Convergent15, car les Allemands et les Néerlandais conçoivent la question de l’emboîtement des échelles du local au national, voire à l’international, comme un élément clé de l’action d’aménagement du territoire. Pour autant, cela se traduit différemment entre les deux pays. Les Néerlandais ont des dispositifs centrés sur la question de la coordination spatiale des actions publiques sectorielles, qui assurent la complémentarité et la déclinaison des orientations d’aménagement à différentes échelles. Dans un contexte fédéral, les Allemands s’appuient, quant à eux, sur un modèle d’orientations générales définies par la loi fédérale : à charge pour les régions et les investisseurs privés de définir librement les normes et les plans d’aménagement au niveau qui est le leur. Ainsi, les responsables néerlandais ont vu dans le SDEC la version européenne de l’emboîtement d’échelles proposant, dans une perspective qui est aussi la leur, des orientations indicatives en matière d’aménagement. Lors de leur présidence de l’Union européenne en 1991, ils ont également présenté un document intitulé Urban Networks in Europe dont l’effet s’est traduit dans le SDEC par l’accent mis sur le concept de polycentrisme, partagé par les Allemands. Néanmoins, si leur influence technique et conceptuelle est importante lors du processus d’élaboration, leur souhait de voir la Commission européenne jouer un rôle plus central en matière d’aménagement du territoire européen16 les a conduits à un certain isolement politique. C’est ainsi que l’Allemagne a joué un rôle politique complémentaire en soutenant le processus du SDEC tout en le cantonnant au champ des relations intergouvernementales afin d’éviter un conflit avec les Länder. Pour ce qui est de la France, Andreas Faludi (2004) souligne l’intérêt des Français pour les questions d’organisation volontaire de l’espace en présentant les traits caractéristiques de la politique française d’aménagement du territoire : une politique de planification indicative, touchant potentiellement tous les domaines de l’action publique, décidée et coordonnée de manière centralisée. Au tournant des années 1980-1990, la DATAR a trouvé dans l’investissement européen un nouveau rôle. Elle a notamment poussé la Direction générale de la politique régionale (DG XVI) à élaborer le document Europe 2000 : les perspectives de développement du territoire communautaire (1991). C’est dans ce contexte qu’en 1989, sous présidence française, est lancé le processus d’élaboration du SDEC. Quelque temps après, un membre du Cabinet du ministre français en charge de l’aménagement du territoire rejoint la DG XVI pour travailler sur la question de l’aménagement du territoire européen. L’auteur conclut que le processus du SDEC a été considéré en France, notamment par la DATAR, comme l’opportunité de projeter une certaine idée française de l’aménagement du territoire au niveau européen.

17Le contenu du SDEC apparaît donc comme le produit de l’interaction de différentes conceptions de l’intervention sur l’espace mettant en jeu des traditions nationales et le poids relatif des pays dans la négociation européenne sur ces questions.

18Du point de vue de sa réalisation concrète, le projet de SDEC a été élaboré à partir de 1991 par le Comité de développement spatial composé des techniciens de l’aménagement du territoire des États membres et de la Commission, suite à différentes réunions informelles. Les principes politiques du SDEC furent fixés à Leipzig en 1994. Un an plus tard, à Strasbourg, la Présidence française mit au débat différents scénarios d’évolution de l’espace européen. À Noordwijk, en 1997, la présidence néerlandaise obtint l’approbation du premier projet officiel. Le SDEC fut validé à Postdam, en 1999, sous présidence allemande.

  • 17  "The ESDP […] does to a large extent mirror a number of prevailing aims and principles from the na (...)

19Selon les conclusions mêmes du rapport de l’ORATE, ce long processus d’élaboration technique et de négociations intergouvernementales aboutit à présenter les buts et les principes qui prévalaient dans les domaines de l’aménagement dans le courant des années 1990 au sein de la communauté des experts et des acteurs de l’aménagement17. Par conséquent, le SDEC apparaît moins comme un programme que comme un document qui recense des orientations en cours sur la base d’un consensus entre experts et entre acteurs politiques aux niveaux national et européen. Dans ces conditions, la conception du SDEC comme cadre de référence visant à façonner les esprits semble difficilement soutenable ; les esprits, sous l’influence de quelques pays, étant déjà façonnés par les propositions les plus généralement admises dans le domaine de l’aménagement du territoire.

L’application : une conception discutable

  • 18  cf. supra note 12.
  • 19  Voir le tableau 1 pour les explications relatives au choix de cette période.

20Du point de vue de son utilisation méthodologique, la notion d’application, déclinée en application explicite et implicite, autorise une interprétation large de l’application du SDEC. En outre, les auteurs du rapport de l’ORATE conviennent que si des éléments contenus dans le SDEC peuvent être repérés dans les différents contextes étudiés, aucune référence explicite au document ne peut, la plupart du temps, être dégagée18. Par exemple, dans le cas français, le nombre de références au SDEC dans les principaux actes et documents d’aménagement du territoire considérés à l’échelle nationale et régionale est très faible sur la période 1997-200519 (tableau 1). Ce résultat est d’autant plus surprenant si l’on considère le rôle actif de la France dans la phase d’élaboration du SDEC.

  • 20  Méthode : analyse de chaque document pour y repérer les références explicites aux SDEC, à ses prin (...)
  • 21  En 1997, un premier projet de SDEC a été présenté et soumis aux États membres.
  • 22  Les autres SRADT n’ont pas été pris en compte pour les raisons suivantes : cinq SRADT validés avan (...)

Échelles

Actes/Documents (corpus)

Références au SDEC20

Échelle nationale

Comité interministériel d’aménagement du territoire

(Comptes-rendus de 1997 à 2005)21

– du 15 décembre 1997 : manifestation d’intérêt pour la démarche d’élaboration, consultation nationale via la DATAR

– du 13 décembre 2002 : appel à une meilleure coordination des politiques nationales d’aménagement avec les orientations prévues par le document européen

9 Schémas de services collectifs (SSC), validés en 2002

– SSC des transports (annulé par ordonnance en juin 2005…) : évoque brièvement le SDEC pour en faire un cadre d’élaboration du schéma ("L’élaboration des schémas de services collectifs de transports s’inscrit dans un ensemble de textes ou de documents de planification des actions à différents niveaux : […] - au niveau européen : le Schéma de développement de l’espace communautaire […]", p. 677)

– SSC des paysages naturels et ruraux : présente une exégèse visant à identifier ce qui concerne la France dans les dispositions européennes développées et à repérer ce qui est déjà fait et ce qui pourrait être fait dans le domaine du schéma, notamment au titre de la coopération européenne. Cependant, ce SSC présente le SDEC comme un outil parmi d’autres (SRADT, CPER…) qui permet d’orienter la réflexion proposée

– Aucune référence dans les autres SSC

Échelle régionale

12 Schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire

(SRADT Alsace, Auvergne, Basse-Normandie, Bourgogne, Bretagne, Centre, Champagne-Ardenne, Guyane, Languedoc-Roussillon, Limousin, Picardie, Poitou-Charentes validés entre 1999 et 200322)

– Régions Bretagne, Guyane : pas de référence

– Régions Alsace, Auvergne, Basse-Normandie, Bourgogne, Centre, Champagne-Ardenne, Languedoc-Roussillon, Limousin, Picardie et Poitou-Charentes : références très générales au document sans déclinaison systématique de ses principes et de ses propositions et sans relation précise avec les actions régionales envisagées

26 contrats de plan État-Région (2000-2006)

Pas de référence à l’exception des CPER de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (le SDEC est cité pour aborder la coopération dans le domaine de l’aménagement du territoire visant à renforcer l’intégration et la compétitivité économiques de l’espace Sud européen) et de la région Limousin (le SDEC est considéré comme un document prospectif de référence)

Tableau 1 : Des références limitées au SDEC dans le cas français

Sources : Santamaria F., 2005, Vue d’ensemble nationale (France) et étude de cas sur les Schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire dans le cadre du Programme ORATE, Projet 2.3.1. : Application et effets du Schéma de développement de l’espace communautaire dans les États membres (Études de l’auteur pour le compte de l’Institut Nordregio).

21Dans ces conditions, alors même que la notion d’application ouvre la voie à une interprétation très large de la prise en compte du SDEC, l’exercice même d’évaluation de l’application nous paraît hasardeux. En effet, l’évaluation des effets du SDEC, en l’absence de références explicites au document, relève finalement de l’appréciation relative des rédacteurs fondée sur le constat d’une certaine convergence entre les orientations du SDEC et les actions et politiques développées aux différentes échelles. Or, si ce travail permet de vérifier la plus ou moins grande convergence des actions et des politiques d’aménagement du territoire à l’échelle européenne, il ne renseigne pas sur les effets réels du SDEC.

22Du point de vue de sa définition, la notion d’application permet de renforcer la légitimité du SDEC au-delà de sa validation politique. En effet, dans la mesure où le SDEC doit permettre de façonner les esprits, on peut en déduire que les propositions qu’il contient sont jugées dignes d’être appliquées. Dans cette perspective, le SDEC devient normatif puisqu’il s’agit in fine de démontrer une certaine conformité entre ce qu’il préconise et les actions et les politiques d’aménagement du territoire considérées à différentes échelles. Ce constat ne surprend pas puisque l’objectif même du document européen est d’assurer une certaine convergence européenne en matière d’aménagement du territoire. Dans ce cas, la notion d’application ne fait que proposer un prolongement scientifique à cette ambition. Elle permet également aux experts de se positionner, notamment au titre de l’évaluation de l’application du SDEC, comme les censeurs de l’application d’un document politique qui entérine les choix de la communauté des spécialistes de l’aménagement du territoire. L’application peu convaincante du SDEC est alors expliquée par la faible réceptivité des acteurs de l’aménagement du territoire, elle-même renvoyée à un problème de diffusion de l’information. Cependant, on pourrait tout aussi bien considérer que les faibles preuves d’application du SDEC remettent en cause l’intérêt opérationnel de ce type de document européen. Au-delà de la question de la diffusion de l’information, cette situation pose le problème de la démarche choisie depuis l’élaboration du SDEC jusqu’à son application.

Des propositions pour une meilleure application de documents cadres en matière d’aménagement du territoire européen

Repenser la question de l’application à travers l’implication en amont des acteurs de l’aménagement du territoire

23L’ambition du SDEC est de fournir un cadre de référence pour l’aménagement du territoire européen. Dans la perspective d’une meilleure coordination et d’une forte convergence des actions et des politiques au sein de l’Union, le SDEC et les documents européens de même nature méritent d’être considérés avec intérêt.

24Cependant, au-delà d’un affichage politique séduisant, se pose la question des conséquences concrètes de ce genre d’initiative aux différentes échelles de mise en œuvre des actions et des politiques d’aménagement du territoire. L’évaluation réalisée au titre du programme ORATE relative aux effets du SDEC dans les États membres montre que la déclinaison opérationnelle de ce type de document est problématique. Dans ce cadre, l’utilisation de la notion d’application se révèle peu convaincante. En effet, comme en témoigne les résultats de l’étude de l’ORATE, l’influence sur les esprits ne suffit pas à assurer la prise en compte, aux différentes échelles du territoire européen, des grandes orientations contenues dans le SDEC. Cette conception qui ne conçoit que des relations chronologiques de cause à effet dans une perspective descendante ne permet pas de s’interroger sur les conditions à mettre en place afin d’assurer une réelle application d’un document européen d’orientation en matière d’aménagement du territoire. Partant, il s’agit ici de reconsidérer, dès le stade de l’élaboration, la question de la conception de ce type de documents, à partir de mécanismes d’implication des acteurs de la mise en œuvre des politiques d’aménagement du territoire. À ce titre, une implication large et précoce des acteurs situés aux échelles infra-nationales au moment de la définition des grandes orientations européennes pourrait jouer un rôle positif sur leur capacité à incorporer les questions européennes dans leurs politiques et à se sentir comptables de la mise en œuvre des choix européens en matière d’aménagement du territoire. Une comparaison avec des exemples de politiques ou de prises de décisions européennes construites de l’aval, aux effets avérés dans le domaine de l’aménagement du territoire, permettrait d’étayer cette proposition. Cependant, le caractère singulier du SDEC qui ne l’apparente ni à une politique publique, ni à un dispositif encadrant l’élaboration de projets, rend délicate une démarche mobilisant les outils d’une comparaison raisonnée. Partant, après avoir rendu compte des résultats relatifs à l’application du SDEC et analysé en quoi ses modalités d’élaboration pouvaient renseigner sur la faiblesse de ses effets, la démarche proposée ci-dessus doit être considérée comme la figure inversée de celle qui a été utilisée pour l’élaboration du SDEC. Cependant, cette approche, pour être recevable dans une perspective aménagiste, doit pouvoir s’articuler à un contexte opérationnel. De ce point de vue, l’outil de la concertation, ajustée au contexte institutionnel européen, fournit un cadre conceptuel et opérationnel à une démarche qui découlerait de la proposition présentée. En outre, toujours dans un souci d’opérationnalité, on peut faire le constat que les outils institutionnels existent pour mener à bien une démarche d’élaboration fondée sur la concertation.

Quel cadre institutionnel et quelle méthode pour la démarche proposée ?

  • 23  En France, par exemple, elles ont concerné les régions, les départements et les villes. Voir à ce (...)
  • 24  Ce que nous entendons par acteurs concernés varie en fonction des réalités institutionnelles natio (...)

25Nous avons vu que la conception de l’application du SDEC relevait d’une démarche descendante de l’aménagement du territoire, qui, sur la base de travaux d’experts, envisage l’action des acteurs régionaux et locaux à partir d’un document cadre élaboré par des experts et validé politiquement au niveau européen. Ce type de démarche peut s’accommoder d’opérations de consultation comme celles qui ont été réalisées entre l’approbation du premier projet officiel de SDEC et sa validation définitive23. Pour sa part, une démarche ascendante viserait à faire participer les acteurs locaux et régionaux concernés24 par les choix dès les phases de conception, afin de faciliter une prise en compte plus convaincante des grandes orientations européennes au moment de les décliner en actions et en politiques.

  • 25  COM(2003) 811 final – Non publié au Journal officiel.

26Pour réaliser ce projet, l’Union européenne dispose d’outils progressivement mis en place depuis le début de la décennie. En effet, le déploiement de l’action de l’Union dans les années 1980 a suscité un débat sur la manière dont les décisions étaient prises et mises en oeuvre à l’échelle européenne. À partir de 2000, la Commission européenne a mis l’accent sur la réforme du processus décisionnel européen et du fonctionnement des institutions européennes. Dans cette perspective, la Commission a présenté en 2002 un rapport dans lequel elle souligne la nécessité d’intensifier l’implication des acteurs en amont de la conception et de la mise en œuvre des politiques européennes. Dans une communication en date du 19 décembre 200325, elle a proposé d’établir un dialogue avec les associations de collectivités afin d’associer les acteurs territoriaux, responsables de la mise en oeuvre des politiques communautaires pour prendre en compte leur avis le plus en amont possible de la prise de décision. Ce dialogue intervient à deux moments distincts : lors de la présentation du programme de travail annuel de la Commission, afin de mettre en débat les orientations de l’action de l’Union européenne, et lors du lancement de grandes initiatives politiques ayant un impact territorial.

  • 26  Le Comité des régions est l’organe consultatif de représentation des collectivités régionales et l (...)
  • 27  En 2007, on dénombrait 42 associations européennes et 124 associations nationales représentées.
  • 28  Exemples de thèmes traités : la dimension régionale et locale de la politique de voisinage ; la di (...)

27Le Comité des régions26 s’est vu confier par la Commission la charge d’animer ce débat. Ainsi, depuis 2004, des rencontres régulières, à raison de quatre par an, sont organisées par le Comité des régions entre la Commission et des représentants d’associations de collectivités territoriales oeuvrant aux échelles européennes et nationales27 sur des thèmes précis28.

28Ces initiatives s’inscrivent dans la perspective des préconisations du Livre blanc de la gouvernance européenne proposé en 2001 par la Commission. À ce titre, le rôle des collectivités territoriales est justifié par ce document qui entend impliquer les associations européennes et nationales de collectivités territoriales dans la formulation des politiques européennes et dans l’évaluation en amont de la pertinence des orientations proposées. Certes, la fonction du Comité des régions est consultative et la démarche de la Commission vise de manière privilégiée la question de l’amélioration des textes normatifs. Cependant, l’accord de coopération entre la Commission européenne et le Comité des régions de 2007 prévoit dans son article 8 que "La Commission favorise un rôle plus proactif du Comité, en amont de l’action communautaire, par le biais d’avis de prospective concernant des futures politiques communautaires, dans des domaines pour lesquels le Comité dispose des moyens d’information appropriés sur le terrain". Ainsi, ces initiatives qui concernent potentiellement tous les champs de l’action communautaire fournissent le cadre politique d’une réflexion concertée sur les grandes orientations en matière d’aménagement du territoire. Elles autorisent l’implication des acteurs infra-nationaux dans l’élaboration des orientations en matière d’aménagement du territoire au sein d’une instance qui en donne le cadre.

29Sur cette base, nous proposons un modèle alternatif pour l’élaboration des documents cadres européens en matière d’aménagement du territoire visant à une plus forte implication des acteurs concernés par les questions d’aménagement du territoire dès les phases d’élaboration (tableau 2).

Démarche du SDEC (par phases)

Proposition (par phases)

– Travail des experts (à partir de 1991)

– Première validation politique (Noordwijk, 1997)

– Consultation (1997-1999)

– Validation politique définitive (Postdam, 1999)

– Application conçue comme la diffusion des objectifs du SDEC (depuis 1999)

– Évaluation des effets (étude ORATE, 2007)

– Concertation infra-nationale

– Expertise

– Concertation élargie (Commission, États membres)

– Validation politique

– Application sur la base d’une implication des niveaux opérationnels dès le stade de l’élaboration.

– Évaluation des effets (références explicites au document européen + effets réels sur les actions et les politiques)

  • 29  La proposition présentée dans ce tableau s’inspire du modèle de décision surnommé CAC pour « Conce (...)

Tableau 2 : Proposition pour l’élaboration de documents cadres pour l’aménagement du territoire européen29

30Ce modèle présente les caractéristiques générales suivantes :

  1. les acteurs impliqués identifient les questions et les problèmes qui se posent en amont du processus d’élaboration des projets ;

  2. ensuite, ils sont amenés à analyser l’ensemble des options possibles ;

  3. enfin, ils effectuent des choix.

31Du point de vue de sa définition générale, la concertation vise à s’entendre pour agir de concert. Cependant, la concertation peut prendre différentes formes. Il convient donc de préciser à quel type de concertation nous faisons référence. Ainsi, alors que la concertation peut être menée du haut vers le bas, la démarche proposée ici doit permettre l’expression d’entités infra-nationales qui ne détiennent pas la décision finale en matière d’aménagement du territoire européen. Cette situation relève, selon Hubert Touzard (2006), d’un type de concertation qui vise à préparer une décision qui sera prise in fine à un niveau hiérarchique supérieur (ici, les États membres, l’Union européenne). Toujours selon cet auteur, la concertation peut impliquer des acteurs individuels ou collectifs. Ici, la concertation (phase 1) concernerait des acteurs collectifs, c’est-à-dire des institutions infra-nationales le plus souvent publiques. De manière générale – et c’est également ce qui est visé par la proposition –, les démarches de concertation donnent lieu à la formulation de propositions, de questions et de problèmes communs à partir de la coopération entre les acteurs. Elles laissent cependant la place à l’expression de divergences possibles d’opinions, d’évaluations, de préférences techniques, voire stratégiques liées à des différences de statuts et de rôles des acteurs de la concertation. On pense ici aux différences entre les collectivités territoriales dans le domaine de l’aménagement du territoire d’un pays à l’autre de l’Union. L’animation de cette phase de concertation infra-nationale pourrait être confiée au Comité des régions.

32La phase d’expertise (phase 2) consisterait à faire la synthèse des débats menés dans le cadre de la concertation initiale et à les mettre en perspective avec les données d’évolution du territoire européen afin d’évaluer la faisabilité des propositions et de présenter des éléments de réponses aux questions et aux problèmes identifiés. Cette démarche s’apparenterait alors à une forme de co-construction des propositions à laquelle pourrait contribuer, au titre d’un travail d’expertise, le programme de l’ORATE.

33Une nouvelle phase de concertation (phase 3), impliquant les acteurs de la concertation infra-nationale représentés par le Comité des régions d’une part, les États membres et la Commission d’autre part, serait alors engagée. Elle s’appuierait sur le travail d’expertise pour choisir les orientations générales d’un document cadre de l’aménagement du territoire européen qui ferait ensuite l’objet d’une validation politique (phase 4).

34Enfin, du point de vue de l’application (phase 5) et de l’évaluation des effets du document européen (phase 6), seules les références explicites dans les textes (lois, règlements…) et dans les documents relatifs à l’aménagement du territoire seraient retenues. Ce recensement serait accompagné d’études d’évaluation des effets induits des politiques et des actions menées en référence aux orientations européennes contenues dans le document cadre.

Conclusion

  • 30  L’Agenda territorial de l’Union européenne a fait l’objet d’un travail d’experts en amont de sa va (...)

35Appliquer les orientations générales de l’Union européenne en matière d’aménagement du territoire renvoie, à travers l’exemple du SDEC, à l’idée que ce type de document produit des effets sur les actions et les politiques d’aménagement du territoire aux différentes échelles de l’Union grâce à sa capacité à façonner les esprits des acteurs de l’aménagement. Or, l’évaluation des effets du SDEC fait apparaître des résultats décevants à cet égard. La notion d’application qui fait référence à une approche descendante de l’aménagement du territoire permet d’expliquer ces résultats par une diffusion défaillante de l’information relative aux objectifs du document européen. Toutefois, cette explication ne permet pas de s’interroger sur les modalités d’élaboration du SDEC qui exclut très largement les acteurs de la mise en œuvre des politiques et des actions d’aménagement aux niveaux régionaux et locaux. Cette situation pose le problème de leur implication au moment de mettre en œuvre les objectifs du SDEC. Aujourd’hui, le souci d’une plus grande implication des collectivités territoriales s’exprime à travers certains choix politiques et institutionnels de l’Union. Il pourrait ouvrir la voie à des méthodes permettant une meilleure implication de ces acteurs. Les 24 et 25 mai 2007, l’Agenda territorial de l’Union européenne a été adopté par les ministres des États membres en charge de l’aménagement du territoire et du développement. Ce document politique prolonge l’initiative du SDEC pour les années à venir en établissant des perspectives pour l’action en matière d’aménagement du territoire européen. Cependant, ses modalités d’élaboration étant comparables à celles du SDEC30, les résultats de l’évaluation de son application, si elle a lieu, risquent fort d’être les mêmes que ceux qui ont déjà été enregistrés.

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Bibliographie

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Commission européenne, 1999, Schéma de développement de l’espace communautaire. Vers un développement spatial équilibré et durable du territoire de l’Union européenne, Office des publications officielles des communautés européennes, Luxembourg, 89 p. en ligne (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/som_fr.htm)

Elissalde B., Santamaria F., avec la collaboration d’A. Peyralbes, 2008, Lexique de l’aménagement du territoire européen, Lavoisier, Paris, 249 p. (voir aussi : UMS-RIATE. Lexique de l’aménagement du territoire européen en ligne. http://www.ums-riate.fr/lexique/index.php)

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(http://www.espon.eu/mmp/online/website/content/projects/243/366/index_EN.html)

ESPON, 2005, ESPON 231, Application of the ESDP in the Member States. Second Interim Report, ESPON, Esch-sur-Alzette, 190 p. en ligne]
(http://www.espon.eu/mmp/online/website/content/projects/243/366/index_EN.html)

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Touzard H., 2006, "Consultation, concertation, négociation. Une courte note théorique", Négociations, Vol. 5, n° 1, De Boeck Université, 67-74.

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Notes

1  L’observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE) est constitué d’un ensemble d’équipes de recherche nationales dont la vocation est de fournir aux décideurs européens des informations et des conseils à partir de l’observation et de l’analyse des tendances d’évolution de l’Europe du point de vue de l’aménagement de son territoire. Le travail d’expertise de l’ORATE porte également sur l’évaluation du contenu et de la mise en oeuvre des politiques visant à promouvoir la cohésion économique, sociale et territoriale. Les projets de recherche menés dans le cadre de l’ORATE concernent les 27 pays de l’Union européenne ainsi que la Norvège et la Suisse.

2  Par technocratique, nous faisons ici référence au rôle des experts dans l’élaboration du SDEC (cf. infra p. 9 : rôle du Comité sur le développement spatial composé de "techniciens" de l’aménagement du territoire des États membres et de la Commission).

3  Commission européenne, 1999, Schéma de développement de l’espace communautaire. Vers un développement spatial équilibré et durable du territoire de l’Union européenne, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes. (Document téléchargeable à l’adresse suivante : http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/som_fr.htm).

4  On parle de compétences partagées quand les États membres n’ont transféré qu’une partie de leurs compétences dans un domaine spécifique, si bien qu’ils peuvent continuer à agir à côté de l’Union européenne. L’idée de compétence partagée dans le domaine de la politique régionale s’exprime, notamment, par la négociation des enveloppes financières et des orientations des programmes entre la Commission et les États membres.

5  À ce titre, la littérature en anglais fait la différence entre implementation et application.

6  "[…] applying any strategic planning document aims at shaping the minds of actors involved in spatial development. The consequence is that , wherever the ESDP helps these actors in making sense of their situations, there it is being applied" (Faludi, 2001, p. 664).

7  Les travaux de l’ORATE sont conduits en anglais.

8  À l’échelle transnationale, les auteurs ont étudié le programme d’action de Tampere. Les politiques sectorielles de l’Union comportant une dimension territoriale, les travaux de la Conférence européenne des ministres responsables de l’aménagement du territoire et les programmes développés dans le cadre de l’initiative communautaire Interreg, notamment Interreg IIIB.

9  cf. supra note 1.

10  Pour faciliter la lecture, le terme "objectifs" regroupe ici les 12 objectifs et les 60 options politiques du SDEC.

11  Pour plus de détail, se reporter au rapport en ligne (ESPON, 2007).

12  "There is much proof of the application of ESDP ideas, but in most cases application has been indirect, and generally without reference to the ESDP as a document" (ESPON, 2007, p. 17).

13  "[…] the ESDP is a “secret for the few”. It was developed by a limited number of actors, and the dissemination process that followed has seen limited success" (ESPON, 2007, p. 18).

14  Pour plus de détail sur le processus d’élaboration du SDEC : Faludi A., Waterhout B., 2002, The making of the European Spatial Development Perspective. No Masterplan, 2002, Routledge, Londres, 204 p.

15  Pour ce qui est de leur système d’aménagement, ces deux pays sont classés dans la même catégorie (comprehensive integrated approach) par le Compendium européen des politiques et des systèmes d’aménagement : European Commission, 1997, The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes.

16  "[…] the Fourth National Spatial Planning Report of the late-1980s and early 1990s argued for the European Community to assume a planning role, a position that, albeit briefly, Dutch ministers were willing to defend at Brussels" (Faludi, 2004, p. 162).

17  "The ESDP […] does to a large extent mirror a number of prevailing aims and principles from the national and European discourse of the 1990s" (ESPON, 2007, p. 16).

18  cf. supra note 12.

19  Voir le tableau 1 pour les explications relatives au choix de cette période.

20  Méthode : analyse de chaque document pour y repérer les références explicites aux SDEC, à ses principes, à ses objectifs, à ses options et aux actions concrètes déclinées de ses orientations.

21  En 1997, un premier projet de SDEC a été présenté et soumis aux États membres.

22  Les autres SRADT n’ont pas été pris en compte pour les raisons suivantes : cinq SRADT validés avant 1999, sept SRADT en cours d’élaboration ou de renouvellement et deux SRADT non obtenus au moment de l’enquête en 2005.

23  En France, par exemple, elles ont concerné les régions, les départements et les villes. Voir à ce sujet Paumier J.-Y., 1998, Consultation régionale sur le SDEC : rapport final, La Documentation française, Paris, 48 p. (document téléchargeable en version .pdf ou .rtf à l’adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/994000060/index.shtml).

24  Ce que nous entendons par acteurs concernés varie en fonction des réalités institutionnelles nationales selon la plus ou moins grande autonomie des espaces infranationaux vis-à-vis du pouvoir central (État fédéral, décentralisé ou centralisé). Ainsi, selon les pays, les espaces institutionnels infra-nationaux peuvent être des espaces de conception des politiques ou de simples espaces d’application de politiques décidées à un niveau supérieur. Cependant, même dans le cas d’une faible autonomie des institutions régionales et locales, la question de la mise en œuvre d’options politiques pose la question de l’accueil de ces décisions à ces niveaux territoriaux.

25  COM(2003) 811 final – Non publié au Journal officiel.

26  Le Comité des régions est l’organe consultatif de représentation des collectivités régionales et locales dans l’Union européenne. Il est le porte-parole des collectivités régionales et locales auprès de la Commission et du Conseil, auxquels il adresse des avis. Il est composé de 317 membres et autant de suppléants nommés pour un mandat de quatre ans renouvelable sur proposition des États membres par le Conseil européen qui se prononce à l’unanimité. Ce sont des élus locaux et régionaux. Ils doivent avoir un mandat des autorités qu’ils représentent ou être responsables politiquement devant elles.

27  En 2007, on dénombrait 42 associations européennes et 124 associations nationales représentées.

28  Exemples de thèmes traités : la dimension régionale et locale de la politique de voisinage ; la dimension régionale et locale de la « flexisécurité » : approches novatrices pour plus de flexibilité ; le rôle des budgets régionaux, nationaux et communautaires dans l’Union économique et monétaire ; la politique européenne en matière d’éducation et de culture : sa contribution à la réussite de la stratégie de Lisbonne – le rôle des régions et des villes.

29  La proposition présentée dans ce tableau s’inspire du modèle de décision surnommé CAC pour « Concerter, Analyser, Choisir » développé dans le cadre de réflexions sur les projets d’aménagement touchant à l’environnement (Mermet L., Dubien I., Emerit A., Laurans Y., 2004, "Les porteurs de projets face à leurs opposants : six critères pour évaluer la concertation en aménagement", Politique et Management Public, no 22, 1-22).

30  L’Agenda territorial de l’Union européenne a fait l’objet d’un travail d’experts en amont de sa validation (Territorial state and perspectives of the EU).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Frédéric Santamaria, « Le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) : application défaillante ou élaboration problématique ? », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Espace, Société, Territoire, document 458, mis en ligne le 20 mai 2009, consulté le 25 juin 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/22354 ; DOI : 10.4000/cybergeo.22354

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Auteur

Frédéric Santamaria

Maître de conférences en aménagement et urbanismeUMR 8504 Géographie-cités (équipe CRIA)Université Paris 7–Denis Diderot
santamaria.f@free.fr

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Droits d’auteur

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