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2000-2010
489

Réseaux de télécommunications et aménagement des territoires

Vers une « fracture numérique territoriale 2.0 » ?
Telecommunication networks and local development policy. Heading toward a “territorial digital divide 2.0”?
Bruno Moriset

Résumés

La fracture numérique est devenue un sujet populaire avec la diffusion de l’Internet. Pendant plusieurs années, les territoires peu denses ont été privés d’accès à Internet à haut débit. Les investissements privés et publics, stimulés par la création d’une législation ad hoc, ont contribué à résorber cette « première fracture numérique territoriale ». Le haut débit est maintenant disponible presque partout. Or, voici que l’émergence dans les centres urbains des services sur fibre optique de bout en bout – FTTH, pour fiber to the home –pourrait détruire ce fragile résultat, pour créer une « fracture numérique territoriale 2.0 ». La fibre optique est une technologie de rupture, coûteuse à mettre en oeuvre, susceptible de bouleverser l’économie du « net ». La nouvelle fracture numérique risque d’être plus pénalisante et plus coûteuse à résorber que la précédente. Cette menace pose un défi pour la politique d’aménagement numérique du territoire.

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Notes de l’auteur

Cet article s’inscrit dans le projet de recherche « Communication distante, organisation de la production et économie cognitive dans les territoires périphériques : État des lieux et enjeux de développement » (décembre 2008 – décembre 2011), financé par l’Agence Nationale de la Recherche (ANR), programme sciences humaines et sociales - édition 2008. L’auteur remercie les deux relecteurs anonymes dont les remarques ont permis l’amélioration de ce texte.

Texte intégral

« Comment anticiper l’apparition d’une nouvelle fracture numérique, plus grave encore que la première ? » B. Retailleau, rapporteur de la proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique, discutée par le Sénat en première lecture le 20 juillet 2009.

« Cette mutation aura des conséquences très importantes sur l’industrie, les opérateurs, les collectivités locales, mais également sur le développement de l’économie de la connaissance, et la compétitivité de nos entreprises. »
La lettre de l’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes, n° 53, novembre 2006, p. 1.

« Il faut “fibrer la France”, et vite. »
Le Monde, 25 septembre 2008

1La problématique spatiale et territoriale des technologies de l’information et de la communication (TIC) existe depuis près de deux siècles. Dès l’invention du télégraphe, les commentaires évoquent la contraction de l’espace-temps (Warf 2008). Avec l’émergence de l’Internet dans la deuxième moitié des années 1990, le sujet envahit la sphère politico-médiatique, avec des slogans comme « la fin de la géographie », ou « la mort des distances » (Cairncross 2001). Ces idées ont été rapidement réfutées et reléguées au rang d’utopie. C’est le grand paradoxe de la géographie de la société de l’information (Moriset et Malecki 2009) : si la distance est gommée pour de nombreuses applications basées sur les télécommunications (médias et commerce électronique, télétravail, centres de traitement de données, réseaux sociaux sur Internet…), on n’a jamais autant écrit sur l’archipel mondial des métropoles (Veltz 1996), sur le succès des clusters, le pouvoir de l’agglomération et de la proximité (Torre et Rallet 2005). En réalité, les caractéristiques intrinsèques des territoires sont de plus en plus valorisées, et les acteurs économiques et sociaux, plus libres de leurs localisations, deviennent « des consommateurs sophistiqués de territoire » (Kotkin 2000).

2La fracture numérique territoriale constitue un élément de ce paradoxe : l’accès aux réseaux de télécommunications dépend justement de la géographie et des distances que les TIC devaient annihiler. La première partie de cet article analyse les fondements théoriques, techniques et économiques de la « première fracture numérique territoriale ». Puis nous montrons comment la menace d’une fracture a entraîné l’apparition dans les années 2000 d’une politique d’aménagement numérique du territoire, qui a contribué à résorber la « fracture 1.0 ». La troisième partie montre comment le développement des réseaux optiques de bout en bout (FTTH ou FTTB, pour Fiber to the Home ou Fiber to the Building) constitue une rupture technologique et économique qui génère de facto la création d’une fracture numérique territoriale de nouvelle génération, ou « fracture 2.0 ». Cette menace interpelle les décideurs politiques et économiques, et ouvre un nouveau cycle dans l’aménagement numérique du territoire.

L’émergence de la « fracture numérique territoriale »

Le concept de fracture numérique

  • 1  La convergence numérique est le rapprochement de technologies et de secteurs d’activité autrefois (...)

3Les mots fossé ou fracture sont souvent utilisés pour stigmatiser une inégalité marquée, réelle ou perçue, entre deux groupes sociaux, avec une connotation tectonique de rupture, de divergence par référence à une situation antérieure moins inégale – voir le succès médiatique de la « fracture sociale ». L’expression « fracture numérique » – en anglais digital divide (Compaine 2001) – est apparue au milieu des années 1990 pour décrire le risque d’exclusion lié à la diffusion inégale de l’informatique, de l’Internet et des technologies associées au sein de la convergence numérique1. Comme dans tout processus de diffusion d’une innovation – par exemple l’automobile – l’exclusion apparaît avec la massification de la technologie et l’adaptation de la société et de son environnement à l’usage de cette technologie. L’homme numérique de N. Negroponte (1995), moqué comme une utopie, devient une réalité. La diffusion massive de l’ordinateur individuel et de l’Internet comme « technologie à tout faire » (Helpman 1998) a permis la commercialisation d’applications dans les domaines les plus divers de la vie économique et sociale. Les réseaux de télécommunication sont devenus le vecteur indispensable de la croissance de l’économie numérique (Malecki et Moriset 2008). Comme l’indique le plan France Numérique 2012, « l’accès à Internet haut débit est devenu une condition essentielle d’accès à l’information, à l’éducation, à la formation, aux loisirs, aux services administratifs » (Besson 2008, p. 4).

4Mais la fracture numérique « est une notion à géométrie variable » (Rallet et Rochelandet 2004, p. 22). G. Dupuy (2007) en propose une classification en fonction des différents plans de clivage, selon les catégories de genre, d’âge, de diplôme, de revenu, de situation socioprofessionnelle (CSP), de localisation géographique. C’est cette dernière catégorie qui intéresse au premier chef les géographes (Grasland et Houzet 2004, Poncet et Ripert 2007, Warf 2001).

  • 2  Hors accès sur téléphone mobile, même si les applications sur mobiles sont en plein développement, (...)

5Le document le plus détaillé dont on dispose pour approcher le concept de fracture numérique au sens large dans le contexte français est l’enquête du CREDOC de juin 2008. Parmi les possibles indicateurs, nous avons choisi l’accès à Internet.2 En juin 2008, 61 % des Français de 18 ans et plus possédaient une connexion Internet à leur domicile (4 % en janvier 1998). Mais les écarts entre les catégories sont importants. Le revenu, l’âge, le diplôme, la CSP, sont très discriminants (tableau 1).

cadres supérieurs

88

ouvriers

57

professions intermédiaires

82

60-69 ans

37

étudiants

86

revenu du foyer < 900 € / mois

34

revenu du foyer > 3100 € / mois

91

non-diplômés

27

employés

69

retraités

26

Tableau 1. Proportion au sein des catégories, de personnes disposant d’Internet au domicile en juin 2008, en %.

Source : CREDOC 2008.

La fracture numérique territoriale : une affaire de boucle locale

6La fracture numérique territoriale est l’impossibilité d’accéder dans des conditions économiques et techniques satisfaisantes à des services numériques portés par les réseaux de télécommunications, à cause de la localisation géographique.

7Le réseau de télécommunications est hiérarchisé. On distingue usuellement :

  • les réseaux longue distance nationaux et internationaux – essentiellement en fibre optique – qui constituent les « autoroutes de l’information » popularisées à partir de 1993 (projet américain de National Information Infrastructure) ;

  • les réseaux de collecte régionaux et métropolitains – également en fibre optique ;

  • la boucle locale (dernier kilomètre ou last mile) qui dessert l’utilisateur final.

8Depuis 2000, la capacité des réseaux longue distance a explosé, du fait de la pose de nouveaux câbles et de la mise en oeuvre du multiplexage des longueurs d’onde (WDM : wavelength-division multiplexing) qui permet de multiplier par 50 et plus le débit potentiel d’une fibre optique. Par exemple, le câble transatlantique TAT 14, lancé en 2001, a une capacité maximale de 3,2 Térabits/sec (3200 Gbps). Aussi les questions d’accès au réseau se sont-elles focalisées sur les niveaux inférieurs de la hiérarchie : réseaux de collecte régionaux et métropolitains, boucle locale : quels sont les « chemins départementaux et communaux » qui permettent aux utilisateurs d’accéder aux « autoroutes de l’information » de l’Internet mondial ? Actuellement, le seul réseau fixe qui relie la totalité des logements, bureaux… est le fil de cuivre du réseau téléphonique commuté (RTC), ou boucle locale, qui appartient aux opérateurs historiques (France Télécom, British Telecom…).

  • 3  Anciennement ART.

9En France, la boucle locale de France Télécom (FT) représente 30 millions de lignes, 450 000 km de tranchées de génie civil, 18 millions de poteaux, 110 millions de kilomètres de câble, 13 000 répartiteurs (ou nœuds de raccordement aux abonnés, NRA). Ces répartiteurs sont reliés entre eux par 2,3 millions de km de fibre optique qui constituent le réseau national de FT (ART 2005). La valeur de la boucle locale est estimée par l’ARCEP (Autorité de régulation des communications électroniques et des postes3) à 27 milliards d’euros.

10Avec l’entrée en vigueur du service universel, le téléphone commuté était devenu une quasi « ubiquité weberienne » (Weber 1909), au même titre que l’eau courante ou l’électricité. L’émergence de l’Internet, et le développement de services en ligne qui requièrent des débits plus importants ont mis fin à cette égalité géographique.

  • 4  La technologie est dite « asymétrique » parce que la plus grande partie de la bande passante dispo (...)

11Les 64 Kbps du réseau téléphonique commuté étant insuffisants pour la plupart des services liés à Internet (ce qu’on appelle le « bas débit »), FT a progressivement équipé ses NRA d’un multiplexeur permettant d’offrir aux utilisateurs la technologie dite ADSL (asymetric digital subscriber line).4 D’abord dans la fourchette des 125 à 500 Kbps, l’ADSL offre aujourd’hui jusqu’à 20 Mbps en voie descendante sur le fil de cuivre du téléphone. Mais le signal se dégrade avec la distance : pour bénéficier du débit maximum, il faut que l’abonné soit situé à quelques centaines de mètres du répartiteur. Au-delà de 3 km environ, la ligne n’est plus éligible à l’ADSL.

12À partir de la fin des années 1990, une logique économique élémentaire a conduit FT, puis les opérateurs alternatifs à équiper les NRA situés dans les zones à la fois denses et favorisées économiquement, le centre des grandes villes. C’est ainsi qu’est apparue la fracture numérique territoriale : les habitants et les entreprises des banlieues défavorisées, des petites villes, des territoires ruraux, ont du attendre des années avant de bénéficier du haut débit.

  • 5  C’est toujours vrai en 2009, les technologies DSL et Satellites ayant toutes deux progressé.

13En 2001, le cabinet TACTIS évaluait à 25 % de la population et 80 % de la surface du territoire, sur 30 000 des 36 559 communes françaises, « les zones en jachère du haut débit » qui ne pourraient pas bénéficier de l’ADSL. L’étude soulignait que les technologies alternatives, comme le satellite, ne peuvent pas rivaliser avec l’ADSL en terme de rapport prix / qualité de service.5 « A terme, FT envisage de couvrir 70 à 75 % de la population. Le reste du territoire est jugé non rentable, sauf cas exceptionnels » (Tactis 2001, vol. 4, p. 9). Ces prévisions alarmantes ne se sont pas réalisées.

Une fracture en partie résorbée

14L’étude du CREDOC précitée (2008) permet une analyse de la fracture numérique en fonction du lieu de résidence des abonnés, distribué en cinq catégories : communes de moins de 2 000 habitants, agglomérations de 2 000 à 20 000 habitants, de 20 000 à 100 000 habitants, de plus de 100 000 habitants, agglomération parisienne . Mais pour parler de fracture numérique territoriale il faut que la localisation soit un facteur causal de l’inégalité des usages. Les structures démographiques et socio-économiques des territoires n’étant pas identiques, les variables ne sont pas indépendantes, et le facteur causal ne peut donc pas être établi : les haut revenus, les jeunes, les étudiants, les CSP supérieures, dont les taux d’accès à Internet sont élevés (tableau 1 op.cit.), sont surreprésentés dans les grandes villes.

15Ce rôle prédominant des indicateurs démographiques, économiques et socioprofessionnels, par rapport à la localisation géographique, est confirmé par les calculs du CREDOC qui mesurent les inégalités par le coefficient de Gini (CG). Pour le taux d’abonnement à Internet à domicile, il est remarquable que l’inégalité géographique est de loin la moins marquée : CG de 7 en 2008, en baisse de deux points par rapport à 2004, alors que les CG pour les catégories âge, revenu, diplôme, CSP, s’échelonnent entre 18 et 21 (tableau 2).

  

2005

2008

Moyenne

20,8

16,9

Age

17,8

18,9

Revenu

22,9

18,4

Diplôme

26

19,1

CSP

27,8

21,1

Lieu de résidence

9,4

7

Tableau 2. Inégalités d’accès à Internet à domicile en fonction de plusieurs indicateurs : coefficients de Gini.

Source : CREDOC 2008, p. 86.

16Si on étudie l’accès à haut débit des abonnés à Internet (tableau 3), on observe que la disparité spatiale, très forte en 2004 (27 points d’écart entre les communes rurales et Paris), est bien moindre en 2008 : 93 % dans les communes rurales, 97 % à Paris. L’enquête montre que l’accès au haut débit est presque insensible aux différences de revenus et de CSP, ce qui est logique, puisqu’une connexion à haut débit ne coûte pas plus cher qu’une connexion bas débit si la technologie est géographiquement disponible. Pour le haut débit, il existait donc effectivement une fracture de nature territoriale, qui s’est toutefois fortement résorbée depuis le début de la décennie 2000.

Agglomération

2004

2008

< 2000 hab.

60

93

2000 à 20 000 hab.

74

95

20 000 à 100 000 hab.

73

94

> 100 000 hab.

80

97

Agglomération parisienne

87

98

Ensemble

75

96

Tableau 3. Pourcentage de personnes disposant du haut débit parmi les personnes disposant d’un accès à Internet à domicile, en fonction du lieu de résidence, juin 2008.

Source : CREDOC 2008.

17La figure 1 montre que la fracture entre les bénéficiaires du haut débit et les autres se résorbe à partir de 2002, avec le déclin de l’accès à bas débit et la montée en puissance de l’ADSL (16,8 millions d’abonnés fin 2008 – les autres technologies, principalement le câble, plafonnent autour de 1 million d’abonnés). Fin 2008, environ un million de personnes continuent d’utiliser une connexion bas débit. Cette fracture est largement territoriale, dans la mesure où, comme nous l’avons dit, c’est la densité de population et la proximité des répartiteurs de FT qui conditionne l’éligibilité à l’ADSL.

Figure 1. Evolution des abonnements à Internet en France (en milliers, graphique de l’auteur d’après les données de l’ARCEP).

La géographie actuelle de la fracture numérique territoriale

  • 6  Le WiMAX (pour Worldwide Interoperability Microwave Access) permet des débits allant de 22 Mbps à (...)

18Selon les données publiées par France Télécom, fin juin 2009, les 13 000 nœuds de raccordement d’abonnés (NRA ou répartiteurs) du territoire sont presque tous équipés pour recevoir l’ADSL à 512 Kbps minimum, désormais accessible à 98,3 % de la population (28,2 millions de lignes). Environ 100 000 personnes vivent dans les « zones blanches de l’ADSL », territoires ruraux ou montagneux où les NRA sont peu nombreux et éloignés des utilisateurs, ce qui allonge la boucle locale au-delà des possibilités techniques de l’ADSL. Pour ces 1,7 % de la population française, la seule possibilité d’accéder au haut débit, dans des conditions moins performantes, est offerte par le satellite ou les réseaux sans fil de type WiMAX.6

19Les cartes par départements et communes de l’éligibilité à l’ADSL (février 2009) sont publiées sur le site de France Télécom.7 Elles montrent que neuf départements ont un taux d’éligibilité inférieur à 95 % (Ariège, Aveyron Corrèze Creuse, Gers, Haute Saône Lot, Meuse, Nièvre), et un département un taux inférieur à 90 % (Lozère). Dans environ un millier de communes, le taux d’éligibilité à l’ADSL est inférieur à 50 % (57 communes sur 370 dans la Drôme, 28 sur 200 dans les Alpes-de-Haute-Provence, 45 sur 185 en Lozère, département le moins bien connecté de France). Mais la fracture numérique ne se limite pas à ces 1,7 %. Hors des centres urbains, un nombre difficile à évaluer de clients (plusieurs millions ?) situés à une grande distance du répartiteur, bien qu’éligibles, ne bénéficient que d’un service ADSL dégradé (inférieur à 5 Mbps descendant) qui ne permet pas l’accès aux services dits « triple play » : Internet, téléphonie, télévision.

20La croissance du haut débit a été fortement stimulée par la politique du dégroupage, qui, à partir de 2001, a offert la possibilité aux opérateurs alternatifs d’accéder aux 13 000 NRA de FT pour connecter leur réseau et proposer leurs propres services. Ces opérateurs, imitant France Télécom à ses débuts, suivent une logique d’écrémage géographique du marché. Les 4265 NRA dégroupés au 30 juin 2009 – 30 % du parc – couvrent 75 % de la population, au profit de SFR (2935 NRA), Free (2270), Bouygues (625), Completel (696).8

21Cela signifie que 25 % de la population française environ, bien qu’ayant accès à l’ADSL, n’ont pas le choix de l’opérateur, et une forte probabilité d’avoir un ADSL a minima. Les NRA concernés (8700 sur 13 000), situés dans des zones peu denses, desservent une population insuffisante pour que les opérateurs alternatifs puissent rentabiliser les équipements qu’ils installent ou louent dans les installations de FT. Et ils sont en général situés à l’écart des réseaux optiques de collecte des opérateurs alternatifs comme SFR ou Free, réseaux qui sont loin de posséder la finesse de celui de FT (6500 km pour SFR, 2,5 millions de km pour FT). A titre d’exemple, chaque répartiteur dessert en moyenne 960 habitants dans le Cantal, 1186 en Lozère, 1515 en Haute Loire, 1410 dans les Alpes de Haute Provence, 1534 dans l’Aveyron… (tableau 4) alors que les NRA du département du Rhône raccordent en moyenne 16 500 habitants.

  

  

  

  

NRA dégroupés par les opérateurs alternatifs

  

Population 1999

Nombre de NRA

Ratio / pop.

SFR

Free

Bouygues

Complétel

Ariège

137 205

70

1960

41

0

0

0

Charente-Maritime

557 024

199

2799

130

16

3

4

Loiret

678 146

149

4551

147

40

7

7

Manche

479 712

147

3263

134

16

3

6

Moselle

1 023 447

142

7207

121

28

16

16

Pyrénées-Atlantiques

600 267

171

3510

165

34

8

7

Alpes de Haute-Provence

139 561

99

1410

6

7

0

0

Gers

172335

114

1510

0

3

0

0

Cantal

150 778

157

960

0

0

0

0

Corse-du-Sud

118 608

82

1446

3

0

0

0

Haute-Corse

131 563

93

1414

2

0

0

0

Haute-Loire

209 113

138

1515

5

4

0

0

Lozère

73 509

62

1186

0

0

0

0

Tableau 4. Les statistiques du dégroupage dans quelques départements français.

Source : http://www.ariase.com, d’après les données fournies par les opérateurs, septembre 2009.

22La carte des NRA équipés et du dégroupage publiée par l’ARCEP (figure 2) montre les deux niveaux de la fracture numérique territoriale. Les « zones blanches » sans accès ADSL se trouvent surtout parmi les communes du « rural isolé ». On identifie aisément la « diagonale du vide » : Ardennes, Champagne, Plateau de Langres, Massif Central, Landes et Pyrénées-Orientales, plus Alpes du Sud. La localisation des NRA équipés pour l’ADSL, mais non dégroupés (zones grises) reproduit assez fidèlement l’espace rural polarisé, ou sous faible influence urbaine. Les territoires les plus ruraux sont peu dégroupés : aucun opérateur alternatif présent dans le Cantal et en Lozère, une présence marginale dans l’Aveyron (17 NRA sur 172), la Haute-Loire (9 sur 138), les deux départements de la Corse (5 sur 175) (tableau 4).

23Enfin, les « zones noires » des NRA dégroupés (en bleu sur la carte) représentent les territoires à dominante urbaine. Les grands pôles et axes métropolitains sont bien visibles. Mais certains territoires, qui comportent des espaces ruraux importants, montrent une grande densité de NRA dégroupés, sans qu’une polarisation particulière sur les axes ou les villes soit visible, comme les départements du Loiret, de la Manche, des Pyrénées Atlantique. Si on analyse de plus près les statistiques de ces départements, on voit que SFR y occupe une place prépondérante, avec une large majorité, voire la presque totalité des NRA : 147 sur 149 dans le Loiret, 134 sur 147 dans la Manche, 165 sur 171 dans les Pyrénées Atlantique. Cette présence massive de SFR (anciennement LD Com puis Neuf Télécom) dans certains départements s’explique par l’existence de réseaux d’initiative publique (RIP) pour lesquels SFR, par sa filiale LD Collectivités, est délégataire de service public. Ces RIP constituent la cheville ouvrière des politiques locales d’aménagement numérique du territoire.

Source : ARCEP – en gris : NRA équipés pour l’ADSL, en bleu NRA dégroupés.

Figure 2. La carte de l’ADSL et du dégroupage en Août 2009.

L’émergence d’une politique d’aménagement numérique du territoire et le développement des réseaux d’initiative publique (RIP)

24Au tournant des années 2000, le retard français dans l’adoption de l’Internet et la lenteur du déploiement de l’ADSL par France Télécom ont incité les élus locaux à se mobiliser et à saisir le gouvernement du dossier de « l’aménagement numérique du territoire » (Coester et Ducass 2007). Deux dossiers se sont distingués : le comblement des brèches dans la couverture du territoire en téléphonie mobile, et l’accès des territoires à dominante rurale aux réseaux à haut débit, objet du présent article.

25La nécessité d’une politique volontariste de réduction des inégalités d’accès aux réseaux de télécommunications à haut débit procède d’une logique apparemment sans faille :

  • dans une économie et une société de l’information, l’accès au haut débit conditionne l’insertion sociale et la compétitivité des entreprises ;

  • sur la base du libre marché, les opérateurs et fournisseurs de services ne desservent pas les territoires les plus difficiles d’accès, les moins denses, ou les plus pauvres ;

  • c’est donc aux collectivités publiques de se substituer au marché.

26Dès 1993, le Débat national pour l’aménagement du territoire envisageait les TIC comme « la base d’un désenclavement des espaces les plus reculés », autorisant une « mise en réseau de la matière grise » (Ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire 1993, p. 58). En 1998, le délégué J.L. Guigou écrit : « avec le développement rapide des NTIC, la France entre dans la société de l’information… cette mutation bouleverse les pratiques de l’aménagement du territoire » (DATAR, 1998). Les gouvernements accusent tour à tour leurs prédécesseurs d’avoir fait de la France « un désert numérique ».

En 1997 nous étions dans un désert numérique (C. Pierret, secrétaire d’État à l’industrie, Assemblée nationale, séance des questions au gouvernement, 13 février 2002).

La France était, avant 2002, un véritable désert numérique (C. Estrosi, ministre délégué à l’aménagement du territoire, Assemblée nationale, séance des questions au gouvernement, 15 novembre 2005).

27À l’échelon national, l’aménagement numérique du territoire s’est concrétisé, essentiellement, par la création d’un cadre législatif susceptible de stimuler la concurrence et de donner des armes aux collectivités locales. En 1996, France Télécom devient une société anonyme. En 2000, la boucle locale est ouverte par décret à la concurrence (dégroupage) en application d’une recommandation de la Commission Européenne. Mais le dégroupage ne pouvait à lui seul corriger la fracture numérique territoriale. Les opérateurs alternatifs ne peuvent proposer d’offre commerciale sur la boucle locale que s’ils possèdent leurs propres infrastructures de réseaux de collectes, régionales ou métropolitaines, qu’ils peuvent ensuite brancher à la boucle locale dans les répartiteurs de FT. Or ces réseaux sont coûteux à établir, ce qui exclut la desserte des zones peu denses. Aussi l’État a-t-il légiféré pour que les collectivités locales puissent prendre le relais des opérateurs privés.

L’intervention des collectivités locales : l’article L. 1425.1

28La plupart des pays comparables à la France ont instauré depuis plusieurs années un droit d’intervention des collectivités locales en matière de réseaux numériques. En Suède, les communes exploitent des réseaux qui leur appartiennent et sont concédés à des exploitants privés par l’intermédiaire de contrats de délégations de service public (DSP). En Espagne, aucune limite ne restreint l’action des collectivités locales. En Allemagne, comme aux États-Unis, les collectivités offrent des services d’opérateurs par l’intermédiaire des entreprises municipalesd’électricité. En France, les restrictions à l’intervention des collectivités locales ont été levées en 2004 par l’adoption de l’article 1425-1 du code général des collectivités territoriales.

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent établir et exploiter sur leur territoire des infrastructures et des réseaux de télécommunications, acquérir des droits d’usage à cette fin ou acheter des infrastructures ou réseaux existants, … peuvent mettre de telles infrastructures ou réseaux à disposition d’opérateurs ou d’utilisateurs de réseaux indépendants.

29Cet article permet même aux collectivités d’offrir directement des services de télécommunications, en cas de carence de l’offre privée, constatée par « appel d’offre infructueux ». Cette loi facilite également l’application de la décision de l’ART du 31 octobre 2002 qui permet à des collectivités ou associations d’obtenir des licences expérimentales gratuites pour exploiter des réseaux locaux de type WiFi ou WiMAX.

  • 9  Comme E-Tera, créée en mai 2000 par les conseils généraux du Tarn, du Gers, de Tarn-et-Garonne et (...)

30Le maître d’ouvrage de l’infrastructure est la collectivité ou le groupement de collectivités (communauté d’agglomération, syndicat mixte d’aménagement). La maîtrise d’œuvre est confiée, soit à une structure dédiée (régie, établissement public, société d’économie mixte9), soit le plus souvent à un délégataire de service public (DSP affermée ou concessive), qui peut être une seule entreprise ou un groupement, responsable de l’exploitation directe du réseau ou de sa location aux opérateurs de télécommunication et de services. La collectivité prend à sa charge une part des investissements (de 20 % à 50 % et plus) en compensation des engagements liés à la DSP : le délégataire s’engage à exploiter l’infrastructure pour une durée déterminée, vingt à vingt-cinq ans en général, et à donner accès sur ce réseau à tous les opérateurs de service qui le désirent (réseau ouvert), afin de ne pas reconstituer un monopole local.

31Dans le département de la Manche, par exemple, le réseau est mis en œuvre par le syndicat mixte « Manche Numérique » qui rassemble 500 collectivités et établissements publics. La DSP a été confiée en 2005 à « Manche Télécom », groupement des sociétés LD Collectivités, Vinci Networks, Axia France. L’épine dorsale du réseau est constituée d’une boucle optique principale de 1200 km. Ce réseau a considérablement accéléré le dégroupage, puisque SFR est présent en septembre 2009 dans 134 répartiteurs sur 147 (cf. tableau 4 et figure 2). Le système de la DSP permet aux collectivités de bénéficier d’un effet de levier : dans la Manche, les investisseurs privés ont financé les trois quarts de l’investissement total, 23 millions d’euros restant à la charge du public (source : http://www.manchenumerique.fr).

32Le projet le plus ambitieux du moment est conduit par les conseils généraux de l’Ardèche et de la Drôme, avec le soutien de la région Rhône-Alpes et du FEDER. Le groupement Axione-Eiffage-ETDE, doit réaliser pour la fin de 2010 une dorsale optique de 2000 km qui reliera 213 NRA, 212 zones d’activités, 2000 entreprises, 500 sites publics et 11000 logements sociaux. L’investissement prévu est de 123 millions d’euros, dont 50 millions de financement public (http://www.ariase.com/​fr/​news/​ardeche-drome-numerique-article-2101.html, et Syndicat Mixte « Ardèche Drôme Numérique », 11 août 2009).

  • 10  Completel opère sur le marché des entreprises et des collectivités.

33L’objectif de ces projets d’aménagement est de créer des réseaux de collecte suffisamment fins pour faciliter l’accès de la majorité de la population et des entreprises à des connexions ADSL voire optiques. Cela consiste à créer, le long d’un tracé soigneusement étudié, des points de présence qui approchent au plus près des répartiteurs de FT et desservent les grands équipements (hôpitaux, établissements scolaires, bibliothèques…), les quartiers, les bourgs-centres ruraux, les zones d’activité. Dès lors, les opérateurs alternatifs peuvent louer ces boucles, là ou ils n’en disposent pas déjà, pour accéder aux répartiteurs de FT, ou pour desservir directement les clients (zones d’activité). Si l’accès à l’Internet des particuliers via ces réseaux d’initiative publique (RIP) reste l’affaire du « groupe des quatre » (FT, SFR, Free, Bouygues Télécom)10, le développement des RIP a permis l’éclosion d’un grand nombre de petites sociétés spécialisées dans la fourniture de services aux entreprises et aux collectivités.

  • 11  Aveyron, Calvados, Eure, Haute-Garonne, Jura, Meuse, Orne, Pyrénées-Atlantique, Bas-Rhin, Seine-et (...)

34En zone rurale, il est difficile d’apporter la fibre optique à tous les villages. Aussi, des collectivités ont entrepris de faciliter l’accès des communes rurales aux réseaux hertziens, par satellite, ou par réseaux à ondes ultra courtes. La société Altitude Télécom, par exemple, a été choisie par 12 conseils généraux11 pour assurer une couverture partielle de leur territoire en WiMAX. Dans la Manche, la boucle optique est complétée par 214 stations Wifi à longue portée (dites « WifiMAX »), qui couvrent la quasi totalité du territoire.

Une éclosion de projets

35Au 1er décembre 2008, l’ARCEP avait identifié 119 projets engagés au titre de l’article L.1425-1, à divers stades d’avancement. Ces projets représentent un investissement de 1,4 milliard d’euros, dont la moitié sur fonds privés. 40 % des centraux téléphoniques dégroupés et 2165 zones d’activités sont connectées à un RIP (ARCEP 2008b).

  • 12  Syndicat Intercommunal de la Périphérie de Paris pour l’Électricité et les Réseaux de Communicatio

36Pour des raisons d’économie d’échelle, les RIP sont le plus souvent à l’échelle supra-communale : EPCI, départements, régions (tableau 5). Quelques communes étendues (Nîmes : 162 km2, Saint-Etienne : 80 km2, Besançon : 65 km2…) ont déployé leur propre réseau. Mais ce n’est pas une règle absolue : Toulouse, 118 km2, a implanté un réseau à l’échelle de la communauté d’agglomération. Les EPCI de loin les plus nombreux sont les communautés urbaines et d’agglomération, mais on trouve aussi des « syndicats intercommunaux à la carte » (SIPPEREC12), des syndicats mixtes (Manche Numérique, Syndicat Mixte pour l’Aménagement du Pays d’Albret-Porte de Gascogne).

  

Études /
Appel d’offre

DSP
désigné

Commercialisé
ou exploité

Régions

2

4

5

Départements

7

10

27

EPCI et SEM

1

9

32

Communes

  

  

12

Tableau 5. Les réseaux d’initiative publique, bilan fin juin 2009.

Source : ARCEP 2008b et, http://www.ariase.com, complétés et mis à jour par l’auteur.

37Le tableau 5 montre que les départements sont en première ligne dans la création des RIP. Fin juin 2009, 27 conseils généraux possédaient un RIP au stade de la commercialisation, 10 avaient choisi le délégataire de service public, et 7 avaient lancé des études. La pose de fibre optique consiste surtout en travaux de génie civil le long des routes (90 % du coût). Or les départements ont la responsabilité de l’entretien d’un réseau de 361 200 km de voirie (40 % du réseau routier français) auquel s’ajoutent 15 000 km de routes nationales qui leur ont été dévolus par la loi du 13 août 2004. A cela s’ajoutent des variations dues à des facteurs géographiques ou géopolitiques (les départements sont moins étendus et les grands électeurs ruraux ou des petites villes sont surreprésentées dans les conseils généraux). Les régions qui se sont substituées aux départements sont des régions de petite taille, comprenant un petit nombre de départements : Alsace, Limousin. Les grandes régions proposent un schéma territorial plus complexe, qui rend périlleux le dessin d’un réseau. Travailler à l’échelle régionale multiplie les parties prenantes et le risque de blocages, dans un domaine où la rapidité est un facteur clé, du fait de l’évolution rapide des technologies. L’objectif des régions est souvent de favoriser l’interconnexion des réseaux départementaux et intercommunaux existants ou de cibler l’action sur les zones rurales (Languedoc-Roussillon, Poitou-Charentes).

38Fin 2009, on peut dire qu’une grosse moitié des collectivités locales importantes (régions, départements, communautés urbaines et d’agglomération) reste attentiste. Cette hésitation s’explique peut-être par l’émergence du très haut débit sur fibre optique, qui bouleverse la donne de l’accès aux services numériques, et menace de créer une fracture numérique territoriale de nouvelle génération.

L’émergence des réseaux optiques à très haut débit : vers une fracture territoriale 2.0 ?

Un premier cycle s’achève pour l’aménagement numérique des territoires... Aujourd’hui, un nouveau cycle d’action publique en faveur du développement d’une société numérique s’ouvre avec le déploiement des réseaux en fibre optique, l’accélération de la convergence des technologies (fixe, mobile, internet, TV, téléphonie...) et l’émergence de nouveaux services et de nouvelles pratiques numériques...
DIACT, ACIDD 2009, p. 3.

39Alors que, en 2010, la fracture numérique territoriale n’est pas encore complètement résorbée pour le haut débit dit « classique », voici que débute l’ère du « très haut débit » (THD), qui utilise une boucle locale en fibre optique jusqu’au logement (FTTH pour fiber to the home) ou jusqu’au pied de l’immeuble (FTTB pour fiber to the building) – d’autres variantes existent. Le développement de cette technologie, associé à l’émergence de nouveaux services, pose la question de la création d’une nouvelle fracture numérique territoriale. Les responsables politiques se sont emparés du dossier, et l’aménagement numérique des territoires est entré, de fait, dans une ère nouvelle, malgré un paysage technologique, économique et réglementaire encore incertain.

Une rupture technologique et économique

  • 13  La TV HD demande entre 6 et 12 Mbps descendants.

40La boucle locale en fibre optique constitue une rupture technologique par rapport au fil de cuivre. Le haut débit de type ADSL offre des débits maximum de 1 Mbps en voie montante (émission) et 20 Mbps en voie descendante (réception, téléchargement). Pour les abonnés situés à l’écart des NRA, les débits réels sont plus faibles : quelques centaines de Kbps en émission, quelques Mbps en réception. C’est à peine suffisant pour les applications « triple play » classique : téléphonie sur IP, accès à Internet, télévision basse définition, mais c’est insuffisant pour les services numériques émergents : sites Web interactifs, vidéo et TV haute définition13, TV « à la demande », jeux en ligne, échanges de fichiers sons, images et vidéo de haute qualité. Et la diffusion du numérique au sein de la société impose de plus en plus une simultanéité des usages au sein d’un même foyer, et donc un partage de la bande passante : pendant qu’une partie de la famille regarde la télévision, d’autres personnes utilisent des applications Internet : utilisation de plateformes éducatives, achats en lignes, téléchargement et échanges de vidéos, jeux en ligne.

41Dans le domaine professionnel, les applications émergentes requièrent le THD : informatique à la demande, travail partagé sur maquette virtuelle, visioconférence, voire téléprésence. Les experts partisans de la fibre optique mettent en avant la nécessité d’anticiper les besoins futurs en matière de débit (Davies 2007, FTTH Council Europe 2009), notamment dans les domaines du télé-enseignement et de la télémédecine. Dans ce contexte, les possibilités du fil de cuivre risquent d’être dépassées.

42Le potentiel de la fibre optique est d’un autre ordre de grandeur : plusieurs Gbps symétriques, avec une grande fiabilité. La fibre ignore la plupart des problèmes inhérents au fil de cuivre : pas de dégradation du signal avec la distance au central téléphonique, pas de parasitage, insensibilité à l’humidité et aux variations thermiques, pas de flux électrique et d’émission de chaleur, et pas d’émission d’ondes électromagnétiques à très haute fréquence, dont on redoute les effets sur la santé, ondes qui caractérisent les technologies sans fil comme le WiMAX ou la téléphonie mobile (FTTH Council Europe 2009). Au 1er septembre 2009, Orange et Free proposent une offre à 100 Mbps en réception, 10 et 50 Mbps en émission. Verizon, de loin le principal opérateur de FTTH aux États-Unis, propose 25 Mbps descendants et 15 Mbps montant uniquement dédiés à l’accès à Internet, alors que l’accès à la TV HD dispose de sa propre longueur d’onde. Mais ces opérateurs sont loin d’exploiter toutes les possibilités de la fibre. Depuis 2006, Hong Kong Broadband Network propose une offre FTTH à 1 Gbps symétrique.

43La rupture est aussi industrielle et économique, par l’ampleur des investissements nécessaires, et par ses conséquences potentielles sur de nombreux secteurs de l’économie numérique. Il ne s’agit pas simplement d’installer des multiplexeurs DSL dans les centraux téléphoniques, mais bien de créer un nouveau réseau. Le FTTH pour tous, ce serait 36 millions de lignes à poser, plusieurs millions de km de fibre à enterrer le long de la voirie, à tirer dans les fourreaux existants, à faire courir le long des lignes électriques, à tirer dans les gaines des immeubles. D’après Neelie Kroes, Commissaire européen à la concurrence, 300 milliards d’euros seraient nécessaires pour faire migrer vers la fibre la majeure partie des 250 millions de lignes téléphoniques que compte l’Union Européenne (ARCEP 2008a). Pour le fibrage de la majorité des ménages et des entreprises français, on évoque un chantier d’environ 25 milliards d’euros sur la prochaine décennie, comparable à celui de la création du réseau téléphonique français (ARCEP 2006).

Une diffusion très inégale à l’échelle mondiale

44Le fait marquant de la diffusion géographique de la fibre optique dans le monde est l’énorme avance des pays développés d’Asie de l’Est : Japon, Corée du Sud, Hong Kong. Le Japon représente à lui seul près de la moitié des raccordements en fibre optique du monde : plus de 14,5 millions fin 2008. Mais c’est la Corée qui possède le plus fort ratio d’abonnés par rapport à la population (48 %, 6,7 millions d’abonnés). Les États-Unis suivent de loin (en proportion), avec quatre millions d’abonnés environ, selon l’IDATE (2009). En février 2009, le gouvernement coréen a annoncé un plan de 5 ans de 25 milliards de dollars, à financement principalement privé, qui doit permettre à 95 % de la population de bénéficier de débits de un Gbps (JoongAng Daily, 2 février 2009). Le retard européen est grand : 1,7 million d’abonnés fin 2008 (tableau 6).

45Plusieurs facteurs expliquent cette nouvelle fracture numérique Asie vs reste du monde (Lau, Kim et Atkin 2005). L’explication la plus simple est dictée par la géographie. Le coût du raccordement est d’autant plus faible que la population est dense : taux d’urbanisation élevés, villes peu étalées, domination de l’habitat collectif. Le coût du raccordement est environ de 90 € par prise à Hong Kong. Par comparaison, le coût unitaire du raccordement par Verizon, leader du FTTH aux États-Unis, est estimé à 1400 dollars (ARCEP 2008a). L’explication est aussi politique et stratégique. Après les crises de la fin des années 1990, le Japon et les « dragons » d’Asie orientale, pauvres en ressources naturelles, ont massivement investi dans l’économie du savoir et dans le numérique. Le gouvernement japonais a lancé des plans successifs pour une société de l’information et du savoir : « e-Japan Strategy » (2001), « New IT Reform Strategy » (2006). Cette politique a conduit le gouvernement à subventionner à 33 % la mise en œuvre de la fibre optique.

Japon

14 457 000

  

Taïwan

589 000

Corée du Sud

6 758 000

  

Suède

401 000

États-Unis

3 992 000

  

Italie

306 500

Hong-Kong

645 000

  

Chine

229 500

Russie

630 000

  

France

180 550*

Tableau 6. Nombre d’abonnés FTTH/B au 31 décembre 2008.

* : 230 000 fin juin 2009.

Source : IDATE 2009.

Le déploiement de la fibre en France : les mécanismes d’émergence d’une nouvelle fracture numérique territoriale par les infrastructures

46Même si la croissance est rapide – + 35 % de janvier à juin 2009 selon l’ARCEP (2009), la fibre optique est encore balbutiante : 230 000 abonnés fin juin 2009, dont 50 000 en FTTH, et 180 000 par la solution mixte « fibre au pied de l’immeuble et câble coaxial », ou FTTB. Cette solution moins performante et moins évolutive est proposée par Numéricable qui possède de loin le plus gros parc de logements éligibles au THD : 3,4 millions, contre 500 000 pour FT, 300 000 pour Free-Iliad, 250 000 pour SFR (IDATE 2009).

  • 14  Paris et les Hauts-de-Seine, Lyon, Marseille, Lille, Nice, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Grenoble, M (...)

47Les mécanismes de mise en place d’une fracture numérique territoriale d’accès au THD sont les mêmes que pour le haut débit classique. Les opérateurs suivent une logique d’écrémage géographique du marché en ciblant les territoires qui offrent la meilleure équation densité-pouvoir d’achat, c’est à dire les centres des grandes villes (zones 1). Début 2010, l’offre fibre d’Orange (FT) était disponible dans les centres de 11 grandes agglomérations.14 Free et SFR déploient également dans ces centres, en commençant par Paris.

48En dehors de ces zones centrales des grandes agglomérations (zones 2), les collectivités essaient de favoriser l’émergence d’offres THD en s’appuyant sur les RIP. La Communauté d’agglomération de Pau-Pyrénées avait lancé dès 2003 le projet pionnier du « Pau Broadband Country », à partir d’une boucle optique de 44 km. La délégation de service public appartient à Axione Infrastructures (groupe Bouygues), via sa filiale la Société Paloise pour le Très Haut Débit (SPTHD). Pour les particuliers, les services sur fibre optique sont offerts par SFR – 8500 abonnements environ au 31 décembre 2009, selon la direction de la SPTHD. Les entreprises ont le choix entre plusieurs fournisseurs d’accès, locaux ou nationaux.

  • 15  Selon la direction de Go Télecom à Gonfreville l’Orcher, interrogée par téléphone le 04-01/2010.

49Axione Infrastructures opère 11 autres RIP en France (http://www.axione.fr/​nosdsp.php). Via sa filiale locale Go Télécom, Axione est délégataire à Gonfreville l’Orcher (Seine Maritime, 10 000 hab.), où la municipalité a décidé en 2006 de fibrer son territoire pour assurer un système d’alerte « Seveso » auprès de la population. Au début de 2010, 700 foyers avaient effectivement souscrit à l’offre FTTH proposée par SFR sur ce réseau, qui doit desservir 3500 logements à la mi-201015. Dans la Manche, le fibrage de 25 000 logements à Cherbourg et Saint-Lô par le syndicat Manche Numérique doit être terminé à la mi-2010. A Saint-Lô, 4000 foyers peuvent souscrire à l’offre fibre optique de SFR depuis décembre 2009 (source : SFR et http://www.ariase.com).

50Cet exemple montre qu’une politique volontariste peut accélérer le déploiement de la fibre dans des villes petites et moyennes. Mais la desserte des territoires ruraux est une toute autre affaire sur le plan des investissements. Selon G. Quinquenel, président du syndicat mixte Manche Numérique interviewé par Ouest France en décembre 2007, si le câblage de 25 000 foyers à Cherbourg et Saint-Lô devait coûter environ 12 millions d’euros, celui de la totalité du département coûterait 250 millions d’euros. Dans les territoires à dominante rurale (zones 3), le fibrage de la majorité des foyers, et l’abonnement effectif de ces foyers à un service sur fibre optique, restent donc des hypothèses lointaines. Selon B. Retailleau, rapporteur de la proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique, « il n’y aura pas de grand réseau de fibre optique en France, en zone rurale, sans une intervention financière de l’État » (Sénat, séance du 20 juillet 2009).

Vers un nouveau cycle de l’aménagement numérique du territoire

51Compte tenu de ses performances, la fibre optique apparaît aux yeux de nombreux experts comme l’infrastructure support par excellence de la croissance future de l’économie numérique. Elle figure dans les propositions du Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française (Attali 2008) : « Le déploiement d’une nouvelle génération d’infrastructures fondée sur la fibre optique sera l’un des plus grands chantiers des années à venir » (Chapitre 3. Les révolutions à ne pas manquer. Décision 50. Réaliser l’accès pour tous au très haut débit en 2016). Le THD figure également dans le rapport de la commission Juppé-Rocard sur le grand emprunt (19 novembre 2009).

52Les années 2008 et 2009 ont été riches en mesures gouvernementales et législatives visant à stimuler le développement de l’économie numérique, et à accélérer le déploiement de la fibre optique. Le 18 mars 2008 a été créé un « secrétariat d’État chargé de la prospective, de l’évaluation des politiques publiques et du développement de l’économie numérique », qui a produit le plan de développement de l’économie numérique « France Numérique 2012 » (Besson 2008). L’objectif du plan est de quatre millions d’abonnés à la fibre pour 2012, soit moins de 15 % des ménages (rappel : la Corée est à 48 % de la population abonnée à la fibre, et vise les 95 % pour 2015). En application de ce programme a été voté le volet 9 consacré au très haut débit de la « loi de modernisation de l’économie » du 4 août 2008, qui prévoit :

  • le pré-câblage obligatoire en fibre de tous les immeubles neufs à partir de 2010 ;

  • l’obligation de mutualisation des réseaux, pour éviter de créer dans les immeubles et les zones d’activité des monopoles au profit d’un seul opérateur ; les opérateurs qui fibrent un immeuble doivent laisser aux autres opérateurs l’accès à cette fibre « dans des conditions raisonnables » (dégroupage optique) ;

  • l’instauration d’un droit d’accès au très haut débit : le propriétaire d’un immeuble ne peut pas s’opposer à ce qu’un occupant soit raccordé à un réseau THD, sauf pour motif « sérieux et légitime ».

La mise en place de « schémas directeurs d’aménagement numérique »

53Pour éviter les redondances et le gaspillage d’argent public, la mise en œuvre de la fibre optique implique une connaissance approfondie des réseaux existants et des infrastructures susceptibles d’abriter des fibres optiques, notamment les fourreaux des opérateurs. Le gouvernement a demandé aux opérateurs (décret n° 2009-166 du 12 février 2009) de donner aux collectivités territoriales qui en feront la demande l’accès à la cartographie détaillée de leurs réseaux, ou aux données permettant d’établir une telle cartographie.

Les opérateurs … rendent publiques les informations relatives à la couverture du territoire par leurs services de communications électroniques... Ces informations sont rendues publiques sous forme de cartes numériques permettant d’apprécier les zones de disponibilité de leurs services sur le territoire et mises à jour au 1er juillet de chaque année.

54Ce texte devrait permettre aux collectivités de mettre en œuvre la « proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique » adoptée par le Sénat le 20 juillet 2009 qui prévoit dans son article 1er, titre II, la création de « schémas directeurs territoriaux d’aménagement ». Ces schémas, à l’échelle d’une région, d’un département, ou d’une communauté de communes, doivent identifier et cartographier les réseaux existants, afin « de favoriser la cohérence des initiatives publiques et leur bonne articulation avec l’investissement privé » (Pintat 2009, p. 10).

55Ces mesures créent un contexte réglementaire plus favorable, mais ne résolvent pas la question du financement. Un service universel de la fibre optique impliquerait d’énormes investissements (cf. supra). La Finlande, pays avancé en matière de TIC, a créé fin 2009 une obligation de service universel de « seulement » un Mbps descendant, renvoyant à 2015 l’objectif de 100 Mbps pour tous (décret du 15 octobre 2009, n° 732/2009). Le sénateur X. Pintat (op. cit.) propose la mise en œuvre d’un dispositif de péréquation financière comparable au Fonds d’amortissement des charges d’électrification (FACÉ) qui avait permis dans les années 1930 l’électrification de la totalité du territoire (Sénat, 20 juillet 2009). Au nom de la solidarité et de la cohésion territoriale nationale, les habitants et les entreprises des zones denses – la majorité – doivent-ils financer l’accès au THD de la minorité localisée dans les zones peu denses ? C’est le débat politique classique de tout problème d’aménagement du territoire. Encore faut-il, pour répondre à cette question, évaluer les enjeux, dans un contexte technologique, économique et réglementaire très mouvant.

Infrastructures versus usages : enjeux et scénarios

Personne ne conteste qu’il existe de fortes inégalités dans la diffusion de ces technologies... Le débat porte sur la manière de réduire cette fracture et de combattre ainsi le risque de marginalisation d’activités, d’individus ou de zones géographiques (Rallet et Rochelandet 2004, p. 29).

56L’absence de desserte des territoires peu denses par la fibre optique va créer de facto à court et moyen terme une fracture numérique « nouvelle génération ». Mais la fracture numérique est une réalité complexe. Ben Youssef (2004) suggère l’existence de plusieurs niveaux d’analyse. La fracture qui se dessine sera de premier niveau, infrastructurelle. Mais rien n’est sûr pour les niveaux 2 (usages) et 3 (efficacité des usages).

57Le problème est qu’il existe un lien circulaire de causalité entre ces différents niveaux. Les « premiers adoptants » des nouvelles technologies – dans ce cas la fibre optique et les services avancés portés par la fibre – sont responsables de fait des inégalités récurrentes liées à ces technologies (Ben Youssef 2004, p. 202), Il est difficile de prédire, par exemple, quelle sera la vitesse de diffusion de la TV haute définition. L’État et les collectivités, comme prescripteurs d’usages de service numériques, joueront également un rôle. La promotion du développement des TIC à usage éducatif, de la télémédecine, peuvent être générateurs de diverses formes de fracture numérique.

58On assiste ainsi à un paradoxe : une politique de développement de l’économie numérique peut renforcer la fracture numérique si les interventions sur les usages ne sont pas complétées par des interventions compensatrices sur les infrastructures dans les zones peu denses. C’est l’esprit des mesures proposées par la Commission Juppé-Rocard pour le grand emprunt. Le rapport publié en novembre 2009 prévoit un soutien de deux milliards d’euros aux secteurs du numérique, et la création d’un fonds dédié doté de deux milliards d’euros qui aurait pour objectif « de soutenir le développement des solutions les plus pertinentes techniquement et économiquement (fibre optique, solutions satellitaires, très haut débit mobile...), en complément de l’action des collectivités territoriales pour les zones les moins denses (zones 2 et 3), afin de favoriser l’accès au très haut débit sur l’ensemble du territoire à terme » (Juppé et Rocard 2009, p. 124).

59Compte tenu des incertitudes sur le développement des usages, le modèle économique du développement de la fibre optique, et donc l’ampleur des politiques d’aménagement qui seront nécessaires, sont encore mal définis, comme l’affirme P. Seabright, professeur à l’Ecole d’économie de Toulouse (in ARCEP 2008a, pp. 67-68) :

La rentabilité des investissements dans le très haut débit va dépendre de la présence et de la nature des investissements et des services complémentaires – c’est-à-dire tout ce qui va créer de la valeur ajoutée pour des consommateurs et des utilisateurs, que ce soit le consommateur final ou les entreprises ... je voudrais évoquer l’incertitude considérable sur la grandeur de ces bénéfices qui vont être créés et de la capacité de ces opérateurs d’en percevoir des rentes. Nous ne savons pas encore à ce jour si le consommateur va se ruer sur la TV sur Internet...

60Cette incertitude explique le débat qui fait rage en France, aujourd’hui, dans la communauté des acteurs concernés par ce débat : usagers, opérateurs, experts, élus (voir les magazines, portails et blogs spécialisés : zdnet.com, ariase.com, fibre-optique-france.com, toutsurlafibre.com, freebre.org etc., et le dossier « fibre » de l’ARCEP). Deux camps s’opposent, qu’on pourrait schématiquement appeler les « réalistes-attentistes » et les « visionnaires-audacieux ».

61Les premiers fondent leur argumentation sur les réalités financières et les besoins d’usage d’aujourd’hui. Ils refusent de se focaliser sur les infrastructures et de risquer de gaspiller de l’argent public en spéculant sur des usages futurs incertains : les couvertures territoriales mixtes « fibre + xDSL + satellite + WiMAX » doivent s’imposer, sans chercher à apporter le THD partout.

62Les seconds assoient leur argumentaire sur une vision du futur. Ils préconisent une stratégie de rupture, à la mesure du potentiel de la fibre. La croissance des besoins en bande passante serait inéluctable : les territoires qui auront favorisé des solutions hybrides vont se retrouver à moyen terme bloqués par des technologies qui ne peuvent pas évoluer vers le THD, avec à la clé retard de développement et finalement, gaspillage d’argent public puisqu’il faudra de toute façon, in fine, fibrer les territoires. Cette rhétorique « infrastructurelle » (Rallet et Rochelandet 2004) présente toutefois une faiblesse théorique de nature paradoxale, car elle constitue une prophétie « auto-réalisatrice » : l’offre supplémentaire de bande passante a toujours pour effet, l’expérience l’a montré, de provoquer en retour l’augmentation de la demande de débit (mécanisme bien connu dans les transports).

63Le département de la Lozère (le moins peuplé de France et le moins bien connecté, cf. section 1) et la région Languedoc-Roussillon illustrent bien ce débat (Le Monde, 8 octobre 2009, p. 3). Le 11 décembre 2010, la région Languedoc-Roussillon a contracté avec France Télécom pour une couverture totale de la région avec un débit minimum de 2 Mbps, basé dans les territoires peu denses sur une technologie cuivre dite « NRA ZO ». Mais les partisans de la fibre optique sont montés au créneau pour critiquer ce choix a minima (« La Lozère rêve de réduire sa fracture numérique », France Info, 7 janvier 2010).

64À l’incertitude sur les besoins futurs s’ajoute l’incertitude réglementaire et concurrentielle. Le déploiement de la fibre optique est souvent comparé aux grands chantiers d’infrastructures du passé, comme l’électrification ou la généralisation du RTC. Mais le contexte des années 2010 est très différent. Les marges de manoeuvre financière de l’État sont réduites, et il n’y a plus d’opérateur public en situation de monopole. France Télécom est une société anonyme, confrontée à un double risque concurrentiel et réglementaire (ARCEP 2008, p. 75), comme le montre sa décision de geler ses investissements dans la fibre, après que l’ARCEP ait décidé le 22 juin 2009 que les opérateurs qui équipent un immeuble devront poser plusieurs fibres optiques dans les fourreaux d’accès aux logements, afin de garantir aux utilisateurs la liberté de choix de leur opérateur. Cette mesure s’applique à 146 communes de zones denses, dans 20 grandes agglomérations françaises (liste consultable sur le site de l’ARCEP).

65Deux scénarios extrêmes semblent à écarter. La création d’un service universel du THD, avec fibrage complet du territoire, apparaît comme coûteuse et risquée en l’état actuel du développement des services qui requièrent le THD. Inversement, il semble déraisonnable de laisser le développement de la fibre optique entre les mains de la seule initiative privée, ce qui pourrait entraîner non seulement une fracture durable entre les centres des grandes agglomérations et les zones peu denses, mais aussi pourrait pénaliser globalement le développement du THD et de l’économie numérique à l’échelle nationale.

66Le scénario médian, le plus probable, est celui de la complexité. Il a déjà débuté. Au vu des exemples présentés dans cet article, le développement du THD devrait être multi-technologique, multi-scalaire, multi-acteurs, et non hiérarchique :

    • 16  Cousin de l’ADSL, le VDSL2 est implanté massivement en Belgique par Belgacom (69 % des foyers). Il (...)

    multi-technologique : à côté de la fibre optique, vont coexister dans les zones les moins denses des technologies de type VDSL216, satellite ou WiMAX ;

  • multiscalaire : de la commune à la région, toutes les échelles de territoires présentent des projets ;

  • multi-acteurs : les conditions sont en place pour une généralisation des partenariats public-privés, comme ceux qui prévalent dans la constitution des RIP. En dehors des grands centres urbains (zones 1), le rôle des collectivités locales, appuyées par le fonds dédié du « grand emprunt » pourrait être déterminant ;

  • non hiérarchique : en faisant le choix de l’audace, certaines collectivités ont bousculé la hiérarchie urbaine. Début 2010, Pau a un taux d’abonnement à la fibre optique supérieur à ceux des agglomérations parisienne ou lyonnaise.

Conclusion et orientations de recherche

67En 2004 (p. 39-40) Rallet etRochelandet proposaient trois objectifs pour la recherche sur la fracture numérique.

La recherche sur la fracture numérique a, selon, nous, trois grands enjeux. Le premier est d’intervenir dans le débat controversé sur les rôles respectifs du marché et de l’intervention publique pour réduire la fracture. Le second est de développer une représentation plus complexe de cette fracture généralement limitée aux questions d’accès... Le troisième est d’abandonner la problématique du retard et d’un modèle de diffusion universel pour faire droit à l’existence de trajectoires de diffusion différenciées selon les contextes.

68Dans cet article, nous avons essayé d’adopter cette posture de la complexité et de la différenciation. La fracture numérique territoriale n’est pas un fait donné de l’instant t, mais un processus systémique dans lequel se combinent les logiques de marché et les politiques publiques. Après le cycle du haut débit, dominé par l’ADSL (développement puis réduction de la fracture 1.0), on assiste au début d’un cycle du très haut débit, dominé par la fibre optique. L’incertitude domine. La diversité des solutions adoptées dans les pays et les régions montre qu’il n’y a pas de réponse indiscutable face aux choix technologiques, commerciaux, et politiques. Les territoires conservent une part d’initiative dans la détermination de leur futur numérique. Les positions respectives des « attentistes » et des « audacieux » dépendent des conditions locales, des stratégies individuelles et collectives des acteurs, du degré de familiarité ou d’intérêt pour les nouvelles technologies, du degré de compréhension ou d’acceptation de l’émergence d’une société numérique.

Il y a aujourd’hui des générations qui sont nées dans le numérique et qui sont nées au fond spontanément dans la convergence, avec une très forte demande de personnalisation de la consommation de l’audiovisuel, une très forte demande de mobilité, une très forte demande de consommation à la demande, totalement délinéarisée, extra territoriale et extra temporelle.
C. Paul, député de la Nièvre, 12e entretiens de l’ARCEP (2008a, p. 104).

69Le développement des réseaux de télécommunications à haut et très haut débit illustre le fonctionnement du processus Schumpeterien de « destruction créatrice » (1942) qui caractérise la diffusion des innovations. Les cycles d’innovation se diffusent dans le temps et l’espace à des intervalles de plus en plus rapprochés (Hägerstrand 1953, Saint-Julien 1985), chaque vague technologique conduisant à l’obsolescence de la technologie précédente. Conformément à des logiques économiques élémentaires, les territoires de faible densité sont invariablement touchés en dernier par ces processus – c’est presque une constante depuis la révolution industrielle. Dans le cas des télécommunications, on observe une forme de déception, puisque des espoirs avaient été conçus autour de la théorie du désenclavement par les TIC. Pour X. Niel (PDG de Iliad-Free), il n’y a pas de miracle.

Il n’y a pas de bonne solution. Tout cela renvoie aussi à un choix de vie. Choisir d’habiter dans une zone non dense, c’est choisir d’avoir un accès inférieur à la modernité au profit d’un air plus sain, d’un environnement plus agréable, de moins de stress, etc.
X. Niel, in ARCEP 2008b, p. 9.

70De la même manière qu’il existe une « fracture autoroutière » ou une « fracture TGV », il faut admettre que tous les logements, dans tous les territoires ne peuvent pas avoir accès aux infrastructures les plus modernes. Ceci ne devrait pas empêcher que les zones d’activité et les centres des chefs-lieux ruraux bénéficient à moyen terme de la fibre optique à usage des entreprises et des services publics.

71Dans le contexte d’une économie mondiale aux soubresauts violents, et d’une évolution technologique rapide, la marche vers le THD pourrait apparaître comme désordonnée. Il s’agit en fait d’un processus d’adaptation collectif à la complexité, qui procède par une somme collective d’ajustements – ce qu’on appelle familièrement la « navigation à vue ». Le développement du très haut débit dans les territoires relève d’un processus d’apprentissage collectif de type « learning by doing » (Boschma 1999) dans lequel les « suiveurs » capitalisent sur l’expérience, les difficultés et les éventuelles bévues des premiers entrants, mais ne peuvent pas risquer d’attendre trop longtemps, faute d’entrer dans un processus de marginalisation durable.

72Le dossier « fracture numérique et THD » ouvre à la recherche en géographie un chantier de recherche important, qui doit combiner les trois axes proposés par Rallet et Rochelandet (2004 op. cit.). Du point de vue des infrastructures, la surveillance de l’évolution de la couverture des territoires par le THD et l’analyse des politiques publiques d’aménagement constituent un dossier en soi. Mais cette recherche doit être complétée par l’étude des usages. Les applications et services émergents en matière d’éducation, de télémédecine, de « technologies vertes » comme les réseaux électriques intelligents (smart grids), constituent autant de domaines dont la croissance pourrait avoir des effets induits sur la fracture numérique. Depuis plus de dix ans, les difficultés de connexion des entreprises font l’objet d’une rhétorique abondante chez les militants de la réduction de la fracture numérique territoriale. Mais la connaissance scientifique de ce sujet reste bien pauvre. Les besoins et les usages des entreprises et des télétravailleurs situés dans les zones peu denses sont encore mal connus. Comment, dans ces conditions, discuter des conséquences de la numérisation de l’économie sur l’organisation spatiale des activités ? En 1996, P. Veltz écrivait déjà que les « effets structurants des télécommunications sur la localisation des activités sont proprement insaisissables sauf en négatif, par leur absence » (p. 219). La fracture numérique territoriale n’est donc pas un mythe, mais une réalité complexe et dynamique, qui requiert un effort accru de recherche.

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Bibliographie

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Annexe

Liste des acronymes

ADSL : asymmetric digital subscriber line

ARCEP : Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

ART : Autorité de régulation des télécommunications

CSP : catégorie socio-professionnelle

DSP : délégation de service public

EPCI : établissement public de coopération intercommunal

FT : France Télécom

FTTB : fiber to the building

FTTH : fiber to the home

NRA : nœud de raccordement abonné

RIP : réseau d’initiative publique

RTC : réseau téléphonique commuté

THD : très haut débit

TIC : technologies de l’information et de la communication

TV HD : télévision à haute définition

WDM : wavelength-division multiplexing

WiMAX : worldwide interoperability microwave access

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Notes

1  La convergence numérique est le rapprochement de technologies et de secteurs d’activité autrefois séparés (téléphonie, informatique, médias), sous l’effet de normes communes (notamment l’Internet), avec l’usage de terminaux communs (ex. : téléphone mobile, PC portable).

2  Hors accès sur téléphone mobile, même si les applications sur mobiles sont en plein développement, notamment chez les 15-25 ans.

3  Anciennement ART.

4  La technologie est dite « asymétrique » parce que la plus grande partie de la bande passante disponible est affectée au trafic descendant, pour lequel les besoins sont plus grands (téléchargements, réception TV)

5  C’est toujours vrai en 2009, les technologies DSL et Satellites ayant toutes deux progressé.

6  Le WiMAX (pour Worldwide Interoperability Microwave Access) permet des débits allant de 22 Mbps à un km, à 4,5 Mbps à 15 km. Le WiMAX permet à la fois l’accès à l’Internet, et l’accès à la téléphonie mobile 3G.

7  http://www.francetelecom.com/FTH_ev/eligibilite_ADSL/couvhd01.htm

8  Source : http://www.ariase.com, d’après les données fournies par les opérateurs.

9  Comme E-Tera, créée en mai 2000 par les conseils généraux du Tarn, du Gers, de Tarn-et-Garonne et du Lot, la Caisse des Dépôts, Banque Populaire, Sorepar, Dexia).

10  Completel opère sur le marché des entreprises et des collectivités.

11  Aveyron, Calvados, Eure, Haute-Garonne, Jura, Meuse, Orne, Pyrénées-Atlantique, Bas-Rhin, Seine-et-Marne, Deux-Sèvres, Vendée. Source : Altitude Télécom.

12  Syndicat Intercommunal de la Périphérie de Paris pour l’Électricité et les Réseaux de Communication

13  La TV HD demande entre 6 et 12 Mbps descendants.

14  Paris et les Hauts-de-Seine, Lyon, Marseille, Lille, Nice, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Grenoble, Metz, Poitiers (source : http://abonnez-vous.orange.fr/Fibre/avoirlafibre/Zones-raccordees.aspx, 4 janvier 2010)

15  Selon la direction de Go Télecom à Gonfreville l’Orcher, interrogée par téléphone le 04-01/2010.

16  Cousin de l’ADSL, le VDSL2 est implanté massivement en Belgique par Belgacom (69 % des foyers). Il est très rapide jusqu’à 500 mètres (jusqu’à 100 Mbps descendant), et donc bien adapté à la desserte des zones pavillonnaires, en s’appuyant sur une desserte optique des quartiers et lotissements (FTTN ou fiber to the node).

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Table des illustrations

URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/22930/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 84k
Crédits Source : ARCEP – en gris : NRA équipés pour l’ADSL, en bleu NRA dégroupés.
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/22930/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 236k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Bruno Moriset, « Réseaux de télécommunications et aménagement des territoires », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Science et Toile, document 489, mis en ligne le 16 février 2010, consulté le 25 juillet 2014. URL : http://cybergeo.revues.org/22930 ; DOI : 10.4000/cybergeo.22930

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Auteur

Bruno Moriset

UMR 5600 Environnement-Ville-Société, Département de Géographie et Aménagement, Université Jean Moulin - Lyon 3, 18 rue Chevreul 69 007 LYON, moriset@univ-lyon3.fr

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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