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2010
504

La planification des trames vertes, du global au local : réalités et limites

The greenways planning, from global to local: realities and limits
Laure Cormier, Arnaud Bernard De Lajartre et Nathalie Carcaud

Résumés

La trame verte est devenue l’une des “stars” des lois Grenelle. Pourtant, la notion n’est pas nouvelle comme en témoigne la multiplicité des outils juridiques, parfois anciens, susceptibles de réglementer et de planifier les composantes d’une trame verte sur un espace donné (I). Cela étant, l’exemple local étudié, le territoire de l’agglomération Angers Loire métropole, témoigne de la difficulté à articuler cette diversité internationale et nationale d’outils à une réalité de terrain, entre autres formalisée par le PLU (Plan Local d’Urbanisme) (II). Ce passage du global au local permet de dégager quelques enseignements pour une meilleure prise en compte des trames vertes, mais aussi certaines interrogations, auxquelles seront probablement confrontés les futurs schémas régionaux de corridors écologiques du Grenelle (III).

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Texte intégral

Introduction

1L’expression “trame verte” s’impose aujourd’hui en France dans le monde de l’aménagement du territoire. Rarement une notion fut autant relayée à toutes les échelles décisionnelles que ce soit par l’Etat avec le Grenelle de l’environnement en 2007, par les régions (à l’image des régions Rhône-Alpes, Alsace, Bretagne), les départements (l’Isère par exemple) ou les agglomérations (Montbéliard, Flandre-Dunkerque, Lorient, Rennes, Angers…). Même si la notion de trame verte apparaît comme novatrice avec une pensée urbaine plus respectueuse de l’environnement, elle s’inscrit dans l’histoire de l’urbanisme depuis plus d’un siècle. En effet, les modèles de continuité verte et de coupure d’urbanisation (à travers les notions de parkway, ceinture verte, coupure verte, etc.) témoignent de la vision hygiéniste du début du 20e siècle puis de la volonté de maîtriser le développement de la ville ces trente dernières années (Banzo et. al., 2009). Au milieu des années 1970, avec la montée des préoccupations environnementales, les avancées scientifiques, notamment liées à l’écologie du paysage, mettent en lumière les avantages des corridors écologiques afin d’enrayer la perte de biodiversité. Cette notion est largement développée par les scientifiques et aménageurs à l’international sous le terme de Greenway, notamment aux Etats-Unis (Fabos, 1995 ; Ahern, 1995 ; Zube, 1995), en Grande-Bretagne (Turner, 2006), Italie (Toccolini et. al., 2006), au Portugal (Andresen et. al., 2004) ou encore au Japon (Asakawa et. al., 2004). La communauté scientifique l’a définie comme “un réseau d’espaces contenant des éléments linéaires qui est conçu, planifié et géré à différentes fins : écologiques, récréatives, culturelles, esthétiques ou tout autre objectif compatible avec la notion d’usage durable du territoire” (Ahern, 1995).

2Les planificateurs français ont récemment commencé à intégrer ces aspects dans la planification urbaine comme un moyen de favoriser un développement durable des villes. Depuis 2009, le terme est officiellement introduit dans la loi du 4 août 2009 dite “Grenelle 1” qui définit les points clés de la politique gouvernementale sur les questions de développement écologique et durable pour les cinq prochaines années. La loi considère que la trame verte est “constituée, sur la base de données scientifiques, d’espaces protégés en application du droit de l’environnement et de territoires assurant leur connexion et le fonctionnement global de la biodiversité”. La réflexion gouvernementale à travers la notion de trame verte porte essentiellement sur un accroissement de la biodiversité. Or la notion de trame verte ne peut être seulement définie par rapport à des objets, mais aussi par rapport à des fonctionnalités qu’on lui prête (Cormier et. al., 2009). Il s’agit donc d’une notion appartenant à un discours politique tout en s’appuyant sur la matérialité du territoire (forêt, bocage, terres agricoles, etc. selon le contexte propre à chaque territoire). Les fonctions attribuées aux trames vertes ne cessent de se multiplier : écologiques (biodiversité végétale ou animale, puits de carbone), barrières (épuration de l’eau, prévention des risques d’inondation), identités paysagères, récréatives et économiques (ressource en bois, tourisme).

3Une certitude s’impose : aujourd’hui, la trame verte est prise en compte par les politiques publiques et par l’un des outils à disposition des pouvoirs publics, le système juridique. De très nombreuses réglementations permettent la protection des trames vertes, du plus haut niveau de la hiérarchie des normes au dispositif communal le plus ciblé. La variété en la matière n’est d’ailleurs pas seulement affaire de niveau territorial d’intervention juridique, elle naît également de la “jurisdiversité” (Martin, 2008) des mécanismes juridiques employés pour cette régulation des trames vertes par le droit : normes internationales, normes législatives, actes administratifs réglementaires, mais aussi outils contractuels et instruments de politique foncière. Cela étant, la relative profusion d’outils normatifs pour gérer et protéger les trames vertes ne garantit pas leur efficacité sur le terrain. L’espace d’étude choisi, l’agglomération angevine, illustre la difficulté à passer de la théorie à la pratique, tant les contraintes de gestion pèsent de tout leur poids sur les acteurs locaux.

4Dans une première partie, nous listerons les outils juridiques principaux pouvant être mobilisés par les aménageurs ; puis nous étudierons dans un second temps la déclinaison de certains de ces outils au sein de l’agglomération angevine. Enfin, un certain nombre d’enseignements et de questionnements seront dégagés en troisième partie concernant le passage du global au local des outils de planification des trames vertes.

Panorama des outils juridiques de protection des trames vertes

5La convergence du droit de l’environnement, du droit de l’urbanisme, du droit européen et international, du droit rural, pour ne citer qu’eux, produit une panoplie d’instruments applicables aux trames vertes. Peu de ces outils sont spécifiques aux trames vertes ; la plupart les concernent au titre d’un élément plus global visé par certaines branches du droit telles qu’elles s’organisent dans le système de droit français. Les spécialités juridiques les plus riches en la matière relèvent des politiques d’aménagement du territoire et d’urbanisme, de celles de protection de l’environnement, ainsi que de certains dispositifs sectoriels.

Outils “trames vertes” issus des droits de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme

Outils “aménagement du territoire”

6a) Le SSCENR – Il y a déjà une dizaine d’années, la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, dite loi Voynet, mentionnait (art. 23) que le SSCENR (Schéma de Services Collectifs des Espaces Naturels et Ruraux) “fixe les orientations permettant leur développement durable en prenant en compte l’ensemble des activités qui s’y déroulent, leurs caractéristiques locales ainsi que leur fonction économique, environnementale et sociale. […] Il décrit les mesures propres à assurer la qualité de l’environnement et des paysages, la préservation des ressources naturelles et de la diversité biologique, la protection des ressources non renouvelables et la prévention des changements climatiques”. Plus précisément, le SSCENR identifie “les territoires selon les mesures de gestion qu’ils requièrent, ainsi que les réseaux écologiques, les continuités et les extensions des espaces protégés qu’il convient d’organiser”. La fonction écologique des trames vertes fait ainsi l’objet d’une planification territoriale nationale depuis l’entrée en vigueur du SSCENR et préfigure à l’échelle nationale les futurs schémas régionaux écologiques prévus par la loi Grenelle I.

  • 1  Le rapport de compatibilité consiste en une obligation négative de non-contrariété : la décision o (...)

7b) Les DTA – Les DTA (Directives Territoriales d’Aménagement) ont été mises en place par la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, dite loi Pasqua. Elles fixent les orientations fondamentales de l’Etat en matière d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. A cette fin, elles déterminent en particulier les principaux objectifs en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages, au regard de la localisation des grandes infrastructures de transports et des grands équipements. Pour cela, elles peuvent préciser les dispositions des lois Littoral et Montagne pour les territoires concernés, comme c’est le cas par exemple pour l’une des six DTA adoptées, celle relative à l’estuaire de la Loire. Les DTA ont alors vocation à identifier les caractéristiques environnementales du territoire visé et en particulier les trames vertes ou corridors écologiques majeurs existants. Leur contenu s’impose aux documents territoriaux locaux comme les SCoT (Schéma de Cohérence Territoriale) mais selon un rapport pyramidal limité classiquement à une simple compatibilité1.

8c) Les directives paysagères – Bien que la formule proposée par la loi Paysage du 8 janvier 1993 ait finalement connu un succès mitigé, en raison par exemple de la complexité du dispositif d’adoption, les directives paysagères offrent un moyen sectoriel de gestion des paysages particulièrement lourd de conséquences. Le document s’impose en effet aux documents d’aménagement du territoire et/ou d’urbanisme locaux, en contraignant leurs autorités d’adoption à respecter les choix stratégiques de prise en compte des paysages retenus par la directive. Dans cette optique, les trames vertes sont précisément identifiées par le document et bénéficient de dispositions protectrices à valeur réglementaire.

9d) Les PNR – Les Parcs Naturels Régionaux ont déjà fêté leurs 40 ans d’existence. Si les objectifs imposés dès le départ aux PNR reposaient finalement sur un développement durable qui ne disait pas encore son nom, la mission de bonne gestion du patrimoine naturel, simultanément au développement économique et social, reste le pilier fondamental de la politique de Parcs régionaux avant tout Naturels. La notion de trame verte a donc logiquement imprégné les chartes de certains PNR, parfois depuis de nombreuses années, en fonction des caractéristiques des espaces concernés.

10e) Les SCoT – Créés par la loi SRU (Solidarité et renouvellement urbains) du 13 décembre 2000, les Schémas de Cohérence Territoriale remplacent progressivement les schémas directeurs locaux en tant qu’instruments intercommunaux de l’aménagement décentralisé du territoire. Le projet de développement territorial qu’ils établissent pour les 15 à 20 ans à venir reflète normalement à la fois les choix politiques des élus locaux et les contraintes légales d’ordre national. A ce titre, il est de plus en plus fréquent, pour ne pas dire ordinaire, que les SCoT établissent la protection de coupures vertes, de ceintures vertes urbaines ou de trames vertes. Néanmoins leur autorité juridique s’impose aux PLU dans un simple rapport de compatibilité, ce qui laisse une relative marge de manœuvre réglementaire aux maires, pour autant que l’élaboration du SCoT et des PLU ne soit, de toute façon, pas assurée par la même structure intercommunale. Quoi qu’il en soit, il serait difficile d’envisager un rapport de conformité entre SCoT et PLU, s’incarnant dans un parfait respect du premier par les seconds, en raison des différences d’échelles entre les deux niveaux de documents et des (im)précisions des zonages et prescriptions retenus par le SCoT.

Outils “droit de l’urbanisme”

11a) PLU – La loi SRU a, comme chacun le sait, substitué les Plans Locaux d’Urbanisme aux anciens POS (Plans d’Occupation des Sols). Mais au delà du changement d’appellation, la loi impose également l’élaboration d’un PADD (Projet d’Aménagement et de Développement Durable) qui vient compléter le rapport de présentation. Dans celui-ci figurait déjà une analyse de l’état initial de l’environnement. Désormais, les deux documents permettent d’établir d’une part le diagnostic du territoire en matière de patrimoine végétal et d’autre part les options à mettre en œuvre pour parvenir à son maintien et/ou à sa restauration. Zonage et règlement (en particulier l’art. 13 relatif aux haies et plantations) traduiront alors l’ensemble en prescriptions juridiques, au service desquelles serviront tout particulièrement les espaces boisés classés ou les éléments de paysage prévus par le code de l’urbanisme (cf. infra). Il faut souligner à cet effet la montée en puissance des “PLU patrimoniaux” comme alternative à la mise en place d’autres outils, telles les ZPPAUP.

12b) ZPPAUP – Initiées en 1983 lors de la première réforme décentralisatrice, les Zones de Protection du Patrimoine Architectural ont d’abord eu une vocation principalement orientée vers le patrimoine bâti. Cependant, la loi précitée du 8 janvier 1993 va leur ouvrir la possibilité d’un volet paysager, les transformant en ZPPAUP. La prise en compte du patrimoine non bâti issu des espaces naturels et agricoles s’en trouve amplement facilitée. Parmi les 600 ZPPAUP déjà approuvées, certaines ont donc une assise très largement paysagère et protègent à ce titre des réseaux de haies ou des éléments de trames vertes.

13c) Espaces boisés classés – L’article L. 130-1 du code de l’urbanisme dispose que “les plans locaux d’urbanisme peuvent classer comme espaces boisés les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu’ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s’appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d’alignements”. L’article L. 130-1 vise ainsi explicitement non seulement les haies et les plantations d’alignement mais aussi les réseaux de haies. Si les trames vertes ne sont pas citées en tant que telles, l’adéquation de cet outil avec cette notion est pourtant parfaite. A ce titre, la protection juridique instituée n’est pas des moindres, car “le classement interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements”. Néanmoins, l’autorité communale conserve un certain pouvoir discrétionnaire dans le classement (ou le déclassement) de ses espaces boisés, à l’exception des zones couvertes par la loi Littoral du 4 janvier 1986 : les communes concernées doivent en effet y protéger “les espaces boisés les plus significatifs”.

14d) Eléments de paysage (123-1-7°) – Le code de l’urbanisme permet aux autorités communales ou intercommunales compétentes en matière d’adoption des PLU de préciser en leur contenu la présence d’éléments de paysage “à protéger, mettre en valeur ou requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, des prescriptions de nature à en assurer leur protection”. Parmi ces éléments de paysage, nombre de PLU retiennent aujourd’hui des linéaires boisés, des arbres remarquables ou des éléments plus globaux de trames vertes. Leur définition comme telle se fait dans une balance avec celle des espaces boisés classés, car les effets juridiques diffèrent quelque peu : la modification des éléments de paysage peut relever d’un simple régime de déclaration de travaux, alors que celle des EBC est théoriquement impossible sauf autorisation spéciale.

Outils “trames vertes” relevant du droit de l’environnement

Biodiversité

15Les outils assurant la protection des espèces naturelles en France ne manquent pas, en raison de la multiplication des sources de protection d’une part et de la typologie des outils d’autre part. Certaines protections naissent à l’échelon international (ex : Convention de Ramsar ou Natura 2000), d’autres émanent du niveau national (ex. : parcs nationaux ou réserves naturelles nationales), alors que les plus proches sont adoptées à l’échelle locale (ex : arrêtés de protection de biotope ou réserves naturelles régionales). Plusieurs de ces dispositifs imposent des protections réglementaires lourdes, souvent à l’initiative de l’Etat, alors que d’autres reposent sur le mécanisme de labellisation (zones Ramsar) ou sur la technique d’un plan de gestion mais à valeur réglementaire (le Docob d’un site Natura 2000). Enfin il faut ajouter à cette notable juridiversité une poignée d’instruments souvent assimilés à de la réglementation alors qu’ils n’induisent aucune protection juridique directe : les inventaires scientifiques, comme les ZNIEFF (Zone Naturelle d’Intérêt Ecologique, Faunistique et Floristique), les ZICO (Zone Importante pour la Conservation des Oiseaux) ou même les inventaires territoriaux de tel ou tel élément naturel (atlas départementaux de zones humides, schémas régionaux de zones naturelles remarquables, etc.).

16Ainsi considéré, il existe donc une pléthore d’outils de gestion de la biodiversité dont l’empilement s’inscrit selon une stratification désormais bien connue : sont tout d’abord protégées les espèces animales et végétales menacées, celles-ci ne pouvant être réellement préservées que si leur milieu de vie l’est simultanément. Habitats naturels, biotopes et écosystèmes méritent alors la protection indissociable des espèces la composant. Enfin, semble aujourd’hui arriver le troisième temps de la protection de la biodiversité : celui de la mise en réseau des espaces naturels pour le moment protégés jusqu’à la limite de leur périmètre de zonage. La circulation des espèces, nécessaire entre autres à leur renouvellement génétique, oriente désormais une nouvelle politique de gestion des espaces naturels : celle des continuités et des maillages. Les trames vertes, qui pouvaient se voir protégées tout d’abord en tant qu’espèces végétales, puis en tant qu’espaces naturels (la haie ou la forêt comme habitat d’une importante biodiversité), bénéficient maintenant de cette sensibilité des pouvoirs publics à la notion de corridor écologique. A ce titre, les futurs schémas régionaux de corridors écologiques, prévus par le Grenelle de l’environnement, ajouteront un nouvel instrument de protection de l’environnement opposable aux documents précités d’aménagement du territoire et d’urbanisme.

Espaces naturels, paysages et patrimoine

17Bien qu’il reste parfois difficile de clairement sérier les outils du droit de l’environnement selon leur objet, certains d’entre eux peuvent être présentés comme protecteurs d’espaces naturels et, au-delà, d’un véritable patrimoine (Guillot, 2006), sans qu’une indiscutable biodiversité puisse être repérée en leur sein ; il n’est pas nécessaire d’y localiser une ou plusieurs espèces protégées pour que leur qualité globale de site naturel, et en particulier de paysage, entraine la mise en œuvre du dispositif. Ainsi en va-t-il, entre autres outils, des sites classés ou inscrits prévus par l’article L. 341-1 (loi de mai 1930) du code de l’environnement ou des ENS (Espaces Naturels Sensibles) gérés par les départements. Cette dualité d’instruments illustre à nouveau la diversité des techniques de protection de l’environnement et, au-delà, des trames vertes, car ils reposent sur des mécanismes diamétralement opposés : les premiers fonctionnent selon le principe classique d’un contrôle étatique des travaux par systèmes de déclaration ou de demande d’autorisation (aucune autorisation de travaux susceptible de modifier le site classé ne pouvant normalement être accordée), alors que la protection des ENS naît de l’acquisition foncière des espaces intéressants, et ce grâce à la TDENS (Taxe Départementale des Espaces Naturels Sensibles) votée par le Conseil général du département concerné. Ces deux types d’outils sont largement appliqués en France et contribuent fortement à la protection des trames vertes pour autant qu’elles soient nettement identifiées par les autorités de contrôle.

Eau

18Le droit de l’eau s’étoffe au fur et à mesure que les menaces s’aggravent sur l’or bleu. Les outils créés cherchent à en préserver à la fois quantité et qualité. Dans cette perspective, quelques instruments bien connus influencent directement la gestion des trames vertes. En effet, il est désormais admis par tous que de la plus petite des haies jusqu’à de grands ensembles boisés ou cultivés, les lanières végétales jouent un rôle majeur dans la filtration des eaux de ruissellement, en favorisant simultanément leur pénétration dans le sol. Il est donc logique que le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux d’un bassin versant comptant de nombreuses trames vertes en prescrive leur maintien, voire leur restauration. Lorsqu’un Plan de Prévention du Risque Inondation existe par ailleurs, il peut également formaliser la protection de ces barrières végétales, obstacles à un trop fort ruissellement des eaux. Enfin, comme le fait désormais le Grenelle de l’environnement, il ne serait être question de trames vertes sans les associer aux trames bleues : aujourd’hui, les pouvoirs publics rassemblent ces deux notions dans une même politique de maillage environnemental du territoire, liaison que permettent certains outils juridiques depuis longtemps mais pas toujours dans le sens d’une convergence. Ainsi, les servitudes d’utilité publique comme celle de halage, de libre passage des pêcheurs ou de navigation intérieure imposent des largeurs réglementaires sans arbres ni plantations le long des rivières domaniales ou navigables. En sens inverse, le droit agricole impose depuis peu la gestion par l’exploitant de bandes enherbées le long des cours d’eau, celles-ci assurant une partie de l’épuration chimique. Les instruments juridiques sectoriels accordent en effet une place croissante aux trames vertes.

Outils des politiques sectorielles

Agriculture et exploitation forestière

19Si le végétal s’impose, par définition, comme la substantifique moelle des trames vertes, il est aussi, évidemment, au cœur de l’agriculture. Qu’il s’agisse de cultures destinées à une consommation immédiate ou à être transformées pour l’alimentation humaine ou animale, certaines d’entre elles forment une partie du maillage national de trames vertes alors que d’autres en conditionnent l’existence. Nul étonnement, de ce fait, à ce que depuis près d’une vingtaine d’années, le droit rural se soit environnementalisé, dans un crescendo largement attisé par le droit européen et par la PAC (Politique Agricole Commune). En effet, on sait le poids de la politique européenne à ce niveau, y compris par le subventionnement de l’arrachage des haies pendant une époque aujourd’hui révolue. Désormais, les exploitants agricoles sont destinataires d’un message inverse, soutenu le plus souvent par un assemblage de mécanismes juridique et financier. Ainsi a-t-on vu apparaître dans les années 1990 OGAF (Opérations Groupées d’Aménagement Foncier) et OLAE (Opérations Locales Agro-Environnementales), ces dernières étant remplacées, l’alternance politique aidant, par les Contrats Territoriaux d’Exploitation puis par les Contrats d’Agriculture Durable. Cette valse terminologique s’est pour l’instant arrêtée aux MAE (Mesures Agro-Environnementales), mais n’a pas fondamentalement changé le dispositif de départ : l’agriculteur présent dans une zone éligible peut contractualiser avec l’Etat, en s’engageant au respect d’un cahier des charges à finalité environnementale en échange de l’aide financière qui lui est versée. Dans nombre de secteurs, ces cahiers des charges imposent par exemple la protection des haies existantes ou la replantation de haies disparues. Il faut ajouter à ce niveau que s’imposent par ailleurs aux agriculteurs les contraintes fixées par les PLU, lorsque ceux-ci identifient et protègent des éléments de trames vertes ; ces contrats environnementaux viennent donc parfois appuyer un volet du document d’urbanisme, en finançant sur accord volontaire de l’exploitant une contrainte réglementaire qui était censée s’imposer... Prenant en compte cette réalité budgétaire de l’usage d’une parcelle, les nouvelles contraintes européennes, dont le 4e programme d’action de la directive Nitrates ou l’arrêté BCAE (Bonnes Conditions Agricoles et Environnementales), soumettent le versement des aides agricoles à la production au respect de “bonnes conditions agricoles et environnementales” : ainsi en va-t-il des bandes enherbées (au moins 5 mètres) que doivent mettre en place ou maintenir les exploitants le long des cours d’eau. La trame verte sert alors à protéger la trame bleue. L’exploitation forestière n’est pas en reste au titre des nombreux statuts de gestion et de protection des espaces forestiers. Il reste en revanche étonnant de constater le peu de mesures directes globales, même au sein des dispositifs du Grenelle, en faveur de la ressource bois-énergie, à l’exception des quelques Plans bocage locaux.

Transports

20Si l’objectif premier d’une infrastructure de transport est bien évidemment l’acheminement, selon les cas, des personnes, des marchandises ou de l’énergie, l’intérêt général ainsi poursuivi n’empêche nullement que les lourds équipements concernés impactent les trames vertes. Le droit conjugué de l’environnement et des politiques sectorielles prend de plus en plus en compte cette interaction, en calibrant autrement certains moyens d’intervention des opérateurs gestionnaires de ces infrastructures. Le premier exemple de cette intégration de l’environnement, et à ce titre des trames vertes, au service d’une meilleure conception de l’équipement est offert par la politique du 1 % paysage Autoroutes inaugurée en 1995. En engageant le maître d’ouvrage à consacrer 1 % du montant du chantier à la réalisation d’aménagements paysagers, sur le tracé de l’infrastructure mais aussi au delà sur le territoire global des communes impactées, le dispositif conduit à des actions positives, et parfois de grande ampleur, en faveur des trames vertes et des corridors écologiques. Sur un autre plan, et dans une logique toute différente, les servitudes d’utilité publique issues de réglementations propres aux équipements de transports soit d’énergies, soit de marchandises et de personnes (SCNF) produisent des effets non négligeables sur l’entretien des haies. En effet, les propriétaires des terrains riverains des lignes de chemins de fer ou des lignes électriques ont l’obligation de procéder à l’entretien des haies, afin de ne pas créer de perturbations dans le fonctionnement des dits équipements. A défaut d’entretien spontané par les riverains, l’opérateur public peut d’ailleurs procéder d’office à cet entretien. Soulignons à cet égard que les techniques employées peuvent parfois s’avérer brutales en raison des équipements utilisés, entre autres par la SNCF. Dans tous les cas de figure, cet entretien de par la loi peut être lu de deux manières : il est peut-être préférable à un enfrichement, mais il se fait parfois sans un grand souci de l’élément naturel que représente ce volumineux linéaire de haies.

21L’inventaire ainsi réalisé, bien que sommaire et non exhaustif, montre une profusion d’instruments juridiques susceptibles de s’appliquer aux différentes composantes et fonctions des trames vertes. Bien entendu, les caractéristiques locales conditionnent l’activation de tel ou tel outil. Ainsi, les coupures vertes obligatoires prévues par la loi Littoral pour les espaces boisés majeurs ne trouveront évidemment à s’appliquer qu’en zone littorale (ou dans les communes ayant un plan d’eau supérieur à 1000 hectares) ! Cependant, l’analyse du terrain semble montrer que s’ajoute aux paramètres géographiques ou paysagers un facteur d’une toute autre nature : l’appropriation (ou non) par les acteurs publics de la notion de trame verte dans leur document de planification.

La prise en compte des trames vertes par les acteurs de l’agglomération angevine

L’agglomération angevine : une agglomération volontariste sur les aspects environnementaux

Un territoire à fortes ressources environnementales

22Le territoire du SCOT (1000 km²) est composé de 66 communes appartenant à quatre EPCI (la communauté d’agglomération Angers Loire Métropole, la communauté de communes du Loir, la communauté de communes Loire-Authion et la communauté de communes Loire-Aubance). Du fait de sa situation géographique originale, il concentre une large variété de paysages. Deux caractéristiques majeures organisent ce territoire. Tout d’abord, compte tenu de sa situation à la rencontre du massif armoricain et du bassin parisien, deux systèmes agricoles distincts contribuent à la diversité de ses paysages d’aujourd’hui. L’ouest du territoire se caractérise par un système de petites cultures dont la résultante directe est l’expression d’un bocage dense. Il est reconnu à travers différents classements du type ZNIEFF 1 et 2 ou d’ENS. Les terres agricoles de l’est de l’agglomération s’organisent autour de parcelles céréalières assez grandes, ponctuées de quelques bois et distinguées en ZNIEFF 1 et 2.

23Par ailleurs, l’agglomération d’Angers est située à la confluence du Loir, de la Sarthe, de la Mayenne et de la Loire. L’eau, le “trait d’union de l’agglomération” (Atlas des paysages du Maine et Loire, 2005), occupe une grande partie du territoire, laissant ainsi la place à de larges zones humides non artificialisées (20 % du territoire). La richesse écologique de ces terres, appelées Basses Vallées Angevines, est reconnue à travers de nombreux zonages environnementaux : ZNIEFF 1 et 2, RAMSAR, Natura 2000, ZICO.

24L’urbanisation de l’agglomération est en partie contenue par ces caractéristiques physiques, invitant donc de larges pénétrantes vertes dans le tissu urbain. Mais l’aire urbaine angevine a connu depuis les années 1970 une périurbanisation en deux temps : forte pendant les décennies 1970 et 1980 et plus diffuse entre 1990 et 1999, entrainant une diminution importante des espaces agricoles (Thareau et. al., 2004).

Fig. 1 : Force réglementaire des espaces inventoriées par des classements environnementaux sur le territoire du SCOT de la région angevine

25La figure 1 indique l’emprise occupée par les classements environnementaux sur le territoire (31 %). Tous ces classements n’ont pas la même action et n’impliquent pas les mêmes conséquences sur la maitrise environnementale du territoire.

  • 2  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

26Certains sont des inventaires (ZNIEFF 1 et 2, ZICO) ou des labels (UNESCO, RAMSAR) pour une reconnaissance écologique ou patrimoniale des espaces (près de 28 % des espaces inventoriés tout confondu). Ce type de classement participe à une reconnaissance touristique et à une sensibilisation des habitants et aménageurs concernant les potentialités environnementales du territoire. Toutefois, il n’a pas d’implications directes sur l’aménagement de l’espace, voire dans certains cas n’est pas délibérément pris en compte : “Il y a plein d’aberrations comme ça sur l’agglomération. Par exemple à Saint-Lambert-la-Potherie. On est quand même dans une ZNIEFF et il y a des entreprises qui viennent y déposer des déchets”2 (technicien de l’agglomération angevine, entretien réalisé le 1/07/2009).

  • 3  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.
  • 4  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

27D’autres, comme les Espaces Naturels Sensibles, agissent sur l’acquisition du foncier. Dans les faits, la politique ENS du département du Maine et Loire, jusqu’à présent, a suscité de nombreuses controverses : “en gros, les E.N.S. sur le département, c’était les parcs des châteaux, je caricature un peu mais, certes, certes…”3 (association patrimoniale angevine, entretien réalisé le 23/06/2009), “et dans ces Espaces Naturels Sensibles, ils avaient sorti plusieurs critères, à la fois les aspects naturels et biodiversité, mais aussi les critères paysagers et architecturaux. Si bien qu’on se retrouvait avec le parc ornemental de Maulévrier, le parc du Lion d’Angers... Il y avait à la fois des Basses vallées angevines et un parc”4 (association environnementale angevine, entretien réalisé le 5/06/2009).

28Enfin, nous observons des dispositions telles que Natura 2000 ou les sites classés avec de fortes contraintes sur la gestion de ces espaces. Par exemple, le dispositif Natura 2000 sur les basses vallées angevines se traduit par des contractualisations pour la mise en place de pratiques culturales en faveur de la biodiversité (par exemple : le retard des fauches à mi-juillet).

Type de zonage

Objectif

 % occupé sur le territoire

Force réglementaire

ZNIEFF 1

écologique

8,0 %

très faible (inventaire)

ZNIEFF 2

écologique

21,5 %

très faible (inventaire)

ZICO

écologique

5,7 %

très faible (inventaire)

RAMSAR

écologique

4,8 %

Faible (label)

UNESCO

patrimoniale

10,4 %

Faible (label)

Sites Inscrits

patrimoniale

1,6 %

Faible (régime de déclaration)

Espaces Naturels Sensibles

patrimoniale

8,4 %

Moyenne (acquisition foncier)

ZPS (Natura 2000)

écologique

8,2 %

Forte

ZSC (Natura 2000)

écologique

5,1 %

Forte

Sites Classés

patrimoniale

0,4 %

Forte (régime d’autorisation)

Parc Naturel Régional

patrimoniale

12,6 %

Moyenne (charte : compatibilité SCoT)

Fig. 2 : Tableau synthétisant les pourcentages occupés par les zonages environnementaux sur le territoire du SCoT d’Angers

29La figure 2 met en lumière le faible pourcentage d’espaces concernés par de fortes dispositions réglementaires, malgré la large part du territoire du SCoT concerné par des zonages environnementaux (31 %). De plus, la cartographie (fig. 1) nous indique que ces espaces bien protégés (Natura 2000) correspondent à des terres inondables (les basses vallées angevines), donc soumises à de faibles enjeux de pressions urbaines. Il importe également de noter que le territoire du SCoT de la région angevine recoupe sur une petite partie le PNR Loire Anjou Touraine. La portée réglementaire de la charte d’un PNR n’est pas négligeable sur son territoire. En effet, comme indiqué dans le premier chapitre, elle oriente le développement économique et social dans le respect des ressources environnementales et paysagères du territoire. Toutefois, même si la charte du parc Loire Anjou Touraine identifie les espaces à enjeux écologiques et paysagers, aucune réflexion sur les notions de corridors écologiques ou de trames vertes n’est à ce jour intégrée dans la pensée globale du parc.

Des élus engagés sur les questions environnementales

30Le projet d’agglomération 2015 (Angers Loire Métropole, 2003) affirme l’agglomération angevine comme la “capitale écologique de l’Ouest” et souhaite “préserver ou reconstituer la continuité biologique des espaces naturels et leur biodiversité, la trame verte de l’agglomération”. Il est également clairement affiché un souci de maitrise des développements urbains “en affirmant même la soumission des décisions en matière d’extensions urbaines à la définition préalable des objectifs d’aménagement et de protection de l’espace naturel et agricole” (Thareau et al, 2004). L’agenda 21 (2005) qui découle de ce projet d’agglomération détaille 40 actions dont 4 peuvent être rattachées à la thématique environnementale au titre de la “préservation et la valorisation les ressources environnementales ». A la lecture des actions concernées, il est important de noter que l’accent est essentiellement mis sur la valorisation (“valoriser les espaces naturels, notamment les basses vallées”, “valoriser les itinéraires de randonnées”, “valoriser les inventaires faunistiques et floristiques”) plus que sur la mise en place de mesures de protection environnementale voire écologique (une seule concernée et non des moindres “surveiller et améliorer la qualité des eaux”).

31Le premier document d’urbanisme faisant référence explicitement à la notion de trame verte est le Schéma Directeur de la Région Angevine de 1996. Il distingue, à travers une cartographie, les espaces concernés par une trame verte, dans une approche paysagère.

32Le SCoT de la région angevine est en cours d’élaboration depuis 2006. Cette notion est reprise dans le PADD du SCoT de la région angevine (SMRA, 2007) qui affirme la volonté de “préserver et valoriser cette armature verte et bleue dans sa diversité d’occupation et d’ambiances pour consolider les valeurs essentielles du cadre de vie local”. Depuis 2007, la réflexion des élus et du SMRA (Syndicat Mixte de la Région Angevine) s’est élargie, en intégrant explicitement la notion de trames vertes, comme en témoigne la concertation mise en place par le SMRA avec les acteurs du territoire ou les réunions de la commission SCOT du conseil de développement. Le DOG n’étant pas à ce jour définitivement rédigé, les dispositions réglementaires concernant la trame verte du pays ne sont pas encore connues.

Zoom sur trois sites à enjeux

33Trois sites d’étude au sein de l’agglomération angevine à enjeux divers sont choisis afin d’évaluer la prise en compte environnementale dans les documents d’urbanisme. Ces sites se situent dans la première couronne de l’agglomération angevine. Du fait de la proximité à la ville centre (Angers), ils sont soumis à une périurbanisation forte depuis les 50 dernières années dans des contextes différents. Ils appartiennent aux territoires définis comme “trame verte” par le SDRA (Schéma Directeur de la Région Angevine) de 1996. Le premier se situe à l’ouest dans la commune de St Lambert-la-Potherie et est caractérisé par un paysage de bocage dense (reconnu en ZNIEFF 2). Un second, à l’est, concerne la commune de Saint-Sylvain d’Anjou où sa situation sur la route de Paris a favorisé un développement économique important.

34Enfin, un dernier site (Cantenay-Epinard et Ecouflant) dans les basses vallées angevines est caractérisé par une forte inondabilité des terres, limitant ainsi l’étalement urbain et pérennisant les pratiques agricoles. Il fait l’objet de nombreuses mesures de protections environnementales (Natura 2000, ZICO, ZNIEFF, RAMSAR).

35Une cartographie de l’occupation des sols est réalisée à partir d’une photo interprétation des orthophotos 2002 de l’IGN. Le recueil des données SIG (Système Information Géographique) des PLU auprès de l’agglomération nous permet de mettre en regard les zonages et classements des PLU à l’occupation du sol de ces trois sites d’études.

Quelle traduction de cette volonté politique dans les plans locaux d’urbanisme ?

36Le droit français permet la prise en compte de la biodiversité et du paysage par le biais des documents d’urbanisme. En effet, le code de l’urbanisme (article L. 121-1) prévoit que les documents d’urbanisme “déterminent les conditions permettant d’assurer […] la protection des espaces naturels, […] la préservation […] des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels […]”. De plus, le code de l’environnement (articles L. 411-1 et L. 411-2) précise que le zonage et le règlement doivent tenir compte de la présence d’espèces protégées, le cas contraire étant susceptible de conduire à l’annulation des documents d’urbanisme.

37Par quelles dispositions le PLU peut-il agir sur la biodiversité et le paysage ? L’élu peut influencer trois éléments : l’élaboration des zonages agricoles et naturels, le classement des bois et haies remarquables et la définition d’éléments de paysage.

38Garat et. al. (2008) affirment que le PLU est “un indicateur de la place du patrimoine dans les politiques d’urbanisme” ; la question mérite d’être posée concernant le paysage et la biodiversité.

Des documents d’urbanismes intercommunaux pour une vision globale du territoire

  • 5  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

39L’agglomération Angers Loire Métropole a partagé son territoire en quatre secteurs (Nord-Ouest, Nord-Est, Sud-Ouest et Centre) afin d’établir des PLU communautaires pour chacun des ces espaces. Comme le souligne le vice-président chargé de l’environnement (entretien réalisé le 30/06/2009), “le territoire a été découpé de façon à avoir une approche plus large avec un règlement unique. Pour six, sept communes, le PLU est unique”5. Un découpage qui est réalisé “selon les entités géographiques du territoire de l’agglomération” (juriste de l’agglomération angevine, entretien réalisé le 30/10/2009), tout en cherchant “une continuité entre les règlements des différents PLU communautaires”. Les différents PLU sont donc élaborés par le service « Aménagement, Planification et Urbanisme » de l’agglomération (la maitrise d’œuvre étant assurée par des bureaux d’études), en concertation avec les élus de chaque commune.

Des qualifications ZA/ZN ne répondant pas systématiquement aux logiques d’occupation des sols

  • 6  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

40La philosophie déclinée par l’agglomération Angers Loire Métropole dans l’élaboration des PLU communautaires est la recherche de cohérence dans la détermination des différents zonages. Pour l’ensemble du territoire, les zones N (naturelles et forestières) concerneraient “les lignes de crêtes et les fonds de vallées”6 (juriste de l’agglomération angevine, entretien réalisé le 30/10/2009), les zones A (agricoles) s’intéressaient ‘aux espaces agricoles nécessitant des évolutions de leurs sièges d’exploitation” (idem).

41Une première hypothèse est donc posée : les définitions des zonages agricoles et naturels dépendent de la nature de l’occupation du sol sur le territoire. Afin de vérifier cette hypothèse, nous avons comparé les zonages des PLU à l’occupation des sols effective dans différentes communes de l’agglomération angevine. Les résultats pour la commune de Saint-Sylvain d’Anjou sont présentés ci-dessous (Fig. 3).

Fig. 3 : Comparaison des occupations du sol classées en zonages N et A dans le PLU de St Sylvain d’Anjou en 2005

42Cet exemple nous indique la corrélation faible entre les zonages effectués sur le territoire communal et l’occupation effective des espaces concernés. L’occupation du sol est relativement comparable pour les deux catégories A et N.

Fig. 4 : proportion occupée par chaque occupation du sol par le zonage naturel et agricole dans le PLU de St Sylvain d’Anjou en 2005

43Le schéma précédent nous renseigne sur les proportions occupées par les différentes occupations du sol (prairie, cultures…) pour chaque zonage (naturel et agricole). Il souligne la faible disparité d’occupation du sol entre ces deux zonages (la plus grande différence entre le zonage N et A de terres considérées en culture, étant de 14 %). En outre, ils ne sont pas discriminants pour la présence d’un couvert bâti ou végétal dans chaque catégorie. En effet, assez intuitivement, nous aurions pu imaginer la non présence de bâtis en zone naturelle alors que ce n’est pas le cas.

  • 7  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

44Pour cet exemple, la raison avancée par l’agglomération était la volonté de définir en N les espaces plus vulnérables à l’urbanisation, afin d’éviter toute nouvelle construction. Par ailleurs, le premier adjoint à l’urbanisme de Saint-Sylvain d’Anjou (entretien réalisé le 1/10/2009) apporte la précision que “les zonages N et A n’ont pas été réalisés en fonction des caractéristiques intrinsèques des terrains, mais ont été en partie négociés avec les agriculteurs et la chambre d’agriculture”7 afin de prévoir l’extension des exploitations.

L’hétérogénéité des classements de haies et d’EBC

45Concernant les boisements et haies, deux classements peuvent être mis en évidence au sein du règlement des PLU. Le premier, au titre L. 130.1 du code de l’urbanisme, concerne des boisements particuliers déclinés comme des Espaces Boisés Classés. Le deuxième, au titre de l’article L. 123.1.7 du code de l’urbanisme, s’intéresse aux haies qui sont identifiées ‘comme des éléments végétaux spécifiques”.

46En comparant les classements EBC et les haies inscrites sur les différentes communes, il est observé une hétérogénéité quant à leur présence sur les PLU étudiés (fig. 5). Cette hétérogénéité pourrait s’expliquer par leur appartenance à différents PLU intercommunaux.

EBC

Haies classées

PLU intercommunautaire

Saint-Lambert-la-Potherie

x

PLU Sud-Ouest

Saint-Sylvain d’Anjou

x

x

PLU Nord-Est

Cantenay-Epinard

x

x

PLU Nord-Ouest

Ecouflant

x

PLU Nord-Est

Fig. 5 : Tableau résumant les classements EBC et les haies classées sur les sites étudiés

47Nous nous sommes également intéressés à deux communes voisines au sein du même PLU communautaire (Nord-Ouest), ayant donc le même règlement. La présence d’un large maillage bocager caractérise ces deux communes. Or, nous observons que la déclinaison communale de Saint-Lambert du PLU Nord-Ouest ne mentionne pas “d’éléments végétaux spécifiques” contrairement à celle de Saint–Léger-des-bois.

  • 8  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

48La définition de ces éléments est le résultat du travail préparatoire au PLU entre les services de l’urbanisme de l’agglomération et ceux de l’équipe municipale. “Elle est la traduction de la sensibilité municipale pour ces questions”8 (juriste de l’agglomération angevine, entretien réalisé le 30/10/2009). Dans le cas présent, l’exemple est flagrant. Le maire de Saint-Léger-des-bois, paysagiste au CAUE, a entrepris la définition d’une démarche paysagère afin de conserver la diversité des paysages agricoles de la commune (Davodeau, 2003). Celle-ci se traduit dans le règlement du POS de 2000 puis dans le PLU de 2005, par la caractérisation en EBC de l’ensemble de la forêt de Bécon et le classement de nombreuses haies (fig. 6).

Fig. 6 : Comparaison des Espaces Boisés Classés et des haies inscrites dans le PLU de St Lambert-la-Potherie et St Léger-des-Bois

  • 9  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

49Malgré la volonté de rédiger un règlement unique à l’échelle d’un ensemble de communes afin d’avoir une homogénéité de traitement sur le territoire, cet exemple nous indique que les logiques communales sont plus fortes. La chambre d’agriculture appuie cet argument en soulignant : “il n’y a pas de cohérence dans le classement des haies à l’échelle du territoire […], le classement se fait de manière un peu arbitraire à partir de photos aériennes sans visite de terrain, je suis un peu dur, mais c’est ça et surtout sans concertation avec les agriculteurs”9 (technicien de la chambre d’agriculture du Maine et Loire, entretien réalisé le 28/08/2009).

Intégration hétérogène des protections environnementales dans les PLU

50Nous nous sommes ensuite intéressés à la prise en compte des zonages environnementaux (ZNIEFF, RAMSAR, Natura 2000, etc.) dans les PLU. Il apparaît des disparités. Trois communes sont concernées par des zonages : Cantenay-Epinard, Ecouflant et Saint-Lambert-la-Potherie. Le dispositif Natura 2000 s’applique à une portion du territoire communal des deux premières. Il est observé une caractérisation de ces espaces en N dans leur PLU. Il s’agit de terres inondables, la problématique du classement en A ne se pose donc pas.

51En revanche, à Saint-Lambert-la-Potherie, comme nous l’indique la figure 7, aucune corrélation n’est relevée entre un zonage N et la ZNIEFF de type 1 située au nord de la commune.

Fig. 7 : Occupation du sol pour les terres concernées par la mention zone naturelle dans le PLU de 2005 de Saint-Lambert-la-Potherie.

52En conclusion, ces résultats sont à mettre en perspective avec les remarques de Thareau et al (2004). Ils soulignent la double logique entre l’échelon communautaire et l’échelon communal : les communes périurbaines de l’agglomération poursuivent les objectifs de “développement de l’habitat et de maintien de leur attractivité à travers la préservation du cadre de vie”, alors que, de son côté, l’agglomération angevine “se place dans une perspective d’économie d’espace, de maintien de l’économie agricole et de préservation de l’environnement”.

Discussion

Difficultés de coordination entre logiques intercommunales et communales

53La notion de trame verte est large ; elle peut prendre une dimension strictement écologique ou intégrer également des aspects sociaux. Nombre d’acteurs se sentent donc concernés par la définition de trames vertes et la mise en place de mode de gestion répondant à ces objectifs. La notion est ainsi partagée différemment selon les sensibilités propres à chacun. Ces acteurs existent à diverses échelles, de l’échelle régionale à l’échelle communale, et peuvent mobiliser de nombreux outils, explicités dans le premier chapitre. Mais les objectifs déclinés à l’échelon régional par les services de l’Etat (DREAL) et la collectivité régionale sont rarement les mêmes que ceux invoqués au plus bas de l’échelle administrative en France, la commune. Aujourd’hui la vision “grenellienne” domine l’échelon régional en s’intéressant à la trame verte à travers l’angle écologique alors qu’à échelon communal l’importance est donnée au caractère paysager des éléments composant une trame verte (bocage, forêt, etc.) (Cormier et. al., 2009). Pour preuve est rarement intégré un état initial de la biodiversité dans le Plan local d’urbanisme, document qui cristallise les diverses prescriptions du droit français (droit de l’urbanisme et droit de l’environnement). Le PLU décline le projet de l’équipe municipale concernant le développement communal tout en devant prendre en compte les caractéristiques propres du territoire, notamment les caractéristiques environnementales. Le SCoT intervient afin de pallier au morcèlement des logiques communales françaises pour établir une cohérence de développement sur un large territoire, les PLU devant se conformer à ce document. Comme nous le démontre l’exemple de l’agglomération angevine, malgré le portage intercommunal, les logiques communales l’emportent aujourd’hui. On ne peut pas nier la volonté de l’intercommunalité à rechercher une cohérence d’ensemble, en définissant des grands principes : par exemple les fonds de vallées et les crêtes classés en N. Mais l’analyse réalisée sur les trois sites d’études prouve qu’il est difficile de garder une homogénéité dans l’ensemble du territoire du SCoT : les zonages N et A, des classements des forêts en EBC ou des haies se font, en partie, en fonction de la remontée de l’information et de la volonté des acteurs locaux. Le Conseil économique, social et désormais environnemental fait le constat “que la somme des initiatives locales, prises dans le cadre actuel de la réglementation, ne fait pas une politique globale et n’est pas compatible avec un développement durable” (Boisson, 2005). Afin de dépasser les logiques communales, ne doit-on pas envisager de mettre en place un “opérateur foncier des espaces naturels et ruraux”, compétent à l’échelon régional, sous contrôle de l’État ? En effet, “les nécessités de protection à long terme des ressources naturelles doivent conduire au fait que les zones de préservation définies pour le long terme ont à s’imposer aux autres documents d’usage des sols que constituent les SCOT, les directives territoriales d’aménagement (DTA), les Chartes de territoires et les PLU qui sont davantage définis dans une optique de projets à court et moyen termes” (Boisson, 2005).

La diversité des outils juridiques applicables aux trames vertes, facteur de brouillage dans la prise en compte réelle des trames vertes ?

54Les outils juridiques applicables aux trames vertes sont, comme on l’a vu en première partie, extrêmement nombreux. Si la plupart ne leur sont pas spécifiques, ils permettent d’intégrer dans les politiques publiques les nombreuses fonctions des trames vertes. Pour autant, la disproportion entre la quantité d’outils utilisables et la quantité de trames vertes réellement protégées à l’échelle la plus locale qui soit, c’est-à-dire à celle du PLU, interroge sur la capacité des autorités territoriales à se saisir de la richesse de ces outils. Il faut rappeler à cet égard que les élus locaux n’ont pas la maîtrise d’une grande partie de ces outils dont l’adoption relève de niveaux géographiques supérieurs (préfets de département, Conseils généraux ou régionaux, Etat central). Cela étant, malgré les procédures d’information entre collectivités, de porter à connaissance par les services de l’Etat ou de mise en compatibilité obligatoire entre certains documents et le SCot, le système semble fonctionner de façon relativement cloisonnée. Il laisse finalement aux maires et responsables d’EPCI une forte latitude pour l’intégration des couches normatives supérieures ou parallèles dans le document final qu’est le PLU. L’exemple comparatif de Saint-Lambert-la-Potherie le prouve et témoigne de l’impact du principe de libre administration des collectivités territoriales inscrit dans la Constitution française. L’accumulation de dispositifs purement normatifs et/ou d’inventaires scientifiques laisse quand même à l’élu une marge de manœuvre importante pour la prise en compte des trames vertes. Il est à parier que les schémas régionaux de corridors écologiques n’échapperont pas à cette redoutable fatalité. Il faut avouer, à la décharge des élus communaux, que la multiplicité des outils s’imbriquant dans une multiplicité des objectifs mais aussi des échelles de protection/gestion, il n’est ni évident d’avoir une parfaite lisibilité des dispositifs supérieurs, ni pratique d’intégrer des outils de contrainte ou d’information ne reposant pas sur une échelle géographique facilement assimilable par le niveau communal.

55Pour améliorer cette lisibilité des inventaires de trames vertes et des empilements juridiques qui les recouvrent, il semblerait logique d’ériger comme responsable de cette politique un niveau de collectivité spécifique. L’organisation constitutionnelle des collectivités territoriales permet déjà de désigner une collectivité “chef de file”, en charge d’un pouvoir d’animation sur une thématique donnée. En l’espèce, le niveau régional paraît tout désigné, du fait de sa mission en matière d’adoption des schémas de cohérence écologique, pour au minimum mettre à disposition des autres niveaux de collectivité les données cartographiques et écologiques les plus précises. Cela étant, l’Etat, à l’origine de cette généralisation de la défense des trames vertes, pourrait également alimenter une base de données consacrée aux trames vertes. Le comité opérationnel (COMOP) Trames vertes et bleues, mis en place au niveau gouvernemental pour accompagner l’adoption des lois Grenelle, pourrait voir son existence pérennisée afin de piloter un véritable plan national d’action pour les TVB. Est-il besoin de rappeler que l’effectivité d’une politique publique et de son appropriation par les acteurs locaux se réalise en particulier par l’existence d’un interlocuteur de référence, doté d’une base de données actualisée et, si possible, de moyens financiers soutenant cette activité. Que ce pilotage incombe au niveau régional ou national, la connaissance des éléments de trames vertes ne peut, en revanche, qu’émaner du plus local qui soit ; elle exige par conséquent une analyse fine de chaque territoire par les associations naturalistes ou par des équipes universitaires contractuellement chargées d’alimenter cette base de données. Malgré une maîtrise d’œuvre de niveau géographique supérieur, l’approche des segments de trames vertes doit donc remonter du niveau communal afin d’éviter un écueil prévisible : comment en effet intégrer dans le PLU d’une petite commune des contraintes d’identification et de gestion des trames vertes établies à une échelle de ressort par exemple régional ? Même le maire le plus souple ne peut facilement faire ce “grand écart” si l’autorité de niveau supérieur ne prend pas en compte ses contraintes d’échelle communale ; l’outil du dessus doit donc positionner son propre curseur d’analyse et de décision à un niveau si fin (inévitablement celui de la parcelle) que la commune peut en faire une traduction immédiate dans le PLU. A défaut, le risque est fort de ne retrouver qu’une prise en compte incomplète des données descendantes. Cela s’avère d’autant plus vrai que la pyramide des outils possibles, puisque non systématiques pour tous les territoires français, repose normalement sur une logique de soumission en cascade (le schéma national s’impose à une DTA ou à une charte de PNR qui s’impose elle-même au SCOT, également soumis à un SAGE, qui prévaut sur le PLU) ; mais le rapport juridique entre document supérieur et document inférieur n’exigeant qu’une simple compatibilité, la “perte” d’informations dans la transmission s’accroît au fil des niveaux. Ainsi, s’ajoutant à l’influence technique des différences d’échelles, se superpose la déperdition d’informations liée à la mécanique approximative de la compatibilité juridique (Drobenko, 2009).

L’effectivité relative des documents d’urbanisme et d’aménagement par rapport aux trames vertes

56Une des questions juridiques majeures de notre société est celle de l’effectivité “sur le terrain” des réglementations adoptées. Si un certain nombre d’acteurs, y compris publics, ne respectent pas du tout ou pas totalement les prescriptions d’intérêt général retenues par les pouvoirs publics, d’autres moyens doivent être recherchés. Or, l’analyse des documents locaux d’aménagement et d’urbanisme dans l’agglomération Angers Loire Métropole montre quelques failles dans leur mise en œuvre. En effet, un certain nombre d’exemples d’atteintes illégales à des éléments de trame verte peuvent être constatés visuellement, tel l’arrachage de haies. Le constat n’est ni nouveau, ni original à l’échelle nationale (Maljean-Dubois, 2008) : de la dégradation de l’environnement au non-respect du droit de l’urbanisme, les entorses à la réglementation constitueraient presque un sport national, d’autant moins acceptable qu’il est pratiqué par les particuliers comme par les professionnels. Ceux-ci subissent bien souvent, il faut le dire, une pression économique qu’ils jugent supérieure à la parfaite conformité juridique de leur exploitation industrielle ou agricole par exemple. Bref, il n’est pas rare de découvrir par photo aérienne ou visite de terrain la disparition sans la moindre demande d’autorisation d’un linéaire de haies ou d’un espace boisé pourtant classé. Il est certain qu’en la matière un PLU n’identifiant, sur un territoire communal concerné, quasiment aucun maillage végétal n’encourt pas le risque d’un non respect de la réglementation induite par sa protection. L’activité de contrôle de la mairie de Saint-Lambert-la-Potherie apparaît donc, sur ce plan, beaucoup plus réduite que celle de Saint-Léger-des-Bois, dont la charge de travail pour le respect du maillage bocager identifié au PLU devrait être considérable. Or, sur le terrain, nombre de communes à l’image de Saint-Léger comptent très peu d’agents communaux : même si la proximité les y aide, ils n’ont pas le temps de se déplacer régulièrement pour vérifier de visu le parfait respect des règles du PLU. Pourtant, il n’est pas rare de constater la disparition souvent brutale, parfois progressive, d’un élément de trame verte voué à perdurer. La méconnaissance d’une règle d’urbanisme et/ou du droit de l’environnement constitue une infraction pénale relevant au minimum de la contravention mais le plus souvent du délit, passible du tribunal correctionnel. En réalité, le déclenchement de poursuites pénales reste exceptionnel. Il n’est pas automatique et le maire, garant territorial du droit de l’urbanisme, confronté à la destruction illégale d’un élément de trame verte, préfère une attitude moins agressive : soit il demande à l’amiable à l’administré concerné de remettre en état l’élément détruit (quand c’est techniquement possible), soit il abandonne toute démarche de réparation et répression, validant ainsi le fait accompli. Il faut souligner que dans nombre de cas, l’acteur local concerné est un professionnel dont les élus communaux souhaitent la présence sur leur territoire, en raison des effets induits de son activité (dynamisme économique, fiscalité locale, entretien des espaces agricoles, etc.). Les personnes rencontrées à la communauté d’agglomération Angers Loire Métropole nous ont ainsi affirmé qu’elles n’avaient pas connaissance de communes ayant déclenché des poursuites ces dernières années contre des destructions illégales de haies par exemple. Il semble qu’il en aille de même avec les associations locales de protection de l’environnement (LPO, Sauvegarde de l’Anjou), dont l’objet social les autorise à porter plainte devant la justice en cas de destruction d’éléments végétaux. Il faut rappeler à cet égard que la nomenclature des infractions utilisée pour le classement des affaires (nomenclature NATAF) comporte une rubrique n° J-31 : “infractions au droit des forêts, réserves, parcs, espaces naturels, végétaux, cultures”. Derrière les infractions générales des droits de l’environnement et de l’urbanisme qui n’apparaissent pas en tant que telles dans le fonctionnement des services du Procureur de la République, cette rubrique de la nomenclature NATAF coïncide parfaitement avec le besoin de protection des trames vertes. Néanmoins, aucune des associations contactées ne nous a signalé avoir engagé des actions pénales pour destruction d’éléments de trames vertes. Dans l’attente des statistiques sur ce sujet demandées au Procureur de la République du TGI d’Angers sur la base de la rubrique précitée, on peut cependant déjà en partie présumer une certaine impunité des fautifs, coupables de destructions non autorisées d’éléments de trames vertes.

57Leur protection repose donc en bonne partie sur le respect volontaire des contraintes d’urbanisme, raison pour laquelle le combat se joue avant tout en amont, c’est-à-dire lors de la définition des règles du PLU. A cet égard, la victoire récente des associations de protection de l’environnement dans l’annulation du PLU Centre d’Angers Loire Métropole montre l’intérêt général de leurs revendications : le TA de Nantes a en effet annulé le PLU10 pour mauvaise protection des éléments de trames vertes. Bien qu’elle n’était pas libellée ainsi, l’argumentation présentée par le requérant associatif portait principalement sur l’insuffisante prise en compte des espaces boisés classés par le PLU. Il lui était en particulier reproché d’avoir déclassé environ 40 % des EBC identifiés par le POS précédent pour les étiqueter seulement en éléments de paysage (L. 123-1-7°). Ceux-ci sont, bien entendu, également protégés par le droit de l’urbanisme, mais selon une intensité moins forte que celle découlant du classement en EBC. Le juge administratif relève notamment que “le régime juridique de protection du patrimoine paysager est d’une intensité variable”, en particulier depuis que l’entrée en vigueur de la réforme du permis de construire au 1er octobre 2007 a substitué, au titre de l’article R. 421-23, un régime de déclaration préalable au régime d’autorisation. Or, le déclassement concernait non seulement des espaces verts hyper-urbains (et finalement peu boisés : Jardin du Mail ou alignements de grands platanes place la Rochefoucaut) mais aussi de vrais “poumons verts” de l’agglomération : le parc de Pignerolles ou les Ardoisières (anciennes carrières d’ardoise colonisées par le végétal en fin d’exploitation). Convaincu du risque de dérive dans la gestion de ces grands éléments de trames vertes sur la seule base de l’article L.°123-1-7, le juge a préféré rappeler aux élus la logique de protection des EBC. Ceux-ci peuvent toujours être déclassés par une révision simplifiée du PLU, mais le régime d’autorisation qui y est attaché offre une meilleure protection théorique tant que le classement existe. L’ensemble de ce dossier souligne ainsi l’importance de la mise en œuvre du PLU, qui se fait avant tout par le biais du régime des autorisations du droit des sols : un arsenal de procédures de déclaration, de permis de construire, de démolir ou d’aménager. Néanmoins, puisque le respect de ces procédures pose régulièrement problème, ne serait-il pas temps d’envisager des moyens alternatifs pour que vive le PLU ?

Le PLU : du projet de territoire au plan de gestion patrimoniale

58Le PLU, document de synthèse des contraintes d’urbanisme mais aussi d’environnement, reste pour le moment le document réglementaire par principe. A ce titre, son autorité juridique le classe parmi les actes dits unilatéraux. La concertation désormais exigée à grande échelle par la loi SRU pour l’élaboration des documents d’urbanisme n’entrave pas cette classification, car celle-ci repose sur les modalités de mise en œuvre du document juridique et non sur celles qui président à son élaboration. Néanmoins, pour une meilleure efficacité de certains volets du PLU, ne pourrait-on pas imaginer que la puissance normative classique du document soit épaulée ou relayée par d’autres outils ? En tout état de cause, la réglementation contenue dans le PLU peut certes permettre d’identifier les zones et éléments à protéger, mais le document territorial reste muet quant aux modalités de gestion à envisager sur les espaces concernés, d’où le manque d’effectivité sur le terrain précédemment évoqué. Evidemment, dans cette optique, personne ne songerait à remettre en cause le besoin d’unilatéralité des prescriptions proprement urbanistiques : un pétitionnaire ne peut obtenir de permis de construire, de démolir ou d’aménager que si son projet s’inscrit dans le cadre juridique défini par le PLU, c’est-à-dire par son règlement, ses documents graphiques et les servitudes d’utilité publique annexées. Aucune négociation, aucune transaction (tout du moins officielle) ne doit être ouverte à ce niveau. En revanche, lorsque les prescriptions du PLU imposent à l’administré des contraintes au nom d’un intérêt général par exemple environnemental, ne doit-on pas considérer comme logique d’aider la personne physique ou morale concernée à assumer cette obligation dont le profit est collectif ?

59La question se pose depuis longtemps en droit de l’urbanisme au titre des demandes d’indemnisation des servitudes ; doctrine et jurisprudence admettent que les servitudes d’utilité publique peuvent faire l’objet d’une indemnisation au contraire des servitudes d’urbanisme normalement non indemnisables (Morand-Deviller, 2009). Des contraintes d’intérêt général imposées au nom de la protection de l’environnement peuvent donc être compensées financièrement, mais seulement si l’administré les subissant en fait la demande. Le système fonctionne alors de manière défensive, l’idée même de servitude impliquant par principe une logique négative pour l’acteur concerné. Ne serait-il pas plus pertinent d’essayer de transformer cette mécanique quasi-conflictuelle en une démarche positive de partenariat ? La mise en place d’une ZPPAUP constitue une première étape en ce sens à partir du moment où son entrée en vigueur ouvre aux administrés compris dans son périmètre des avantages financiers (réductions fiscales ou accès à des aides de la Fondation du patrimoine) leur permettant d’assumer la contrainte d’intérêt général qui leur est imposée. Cependant un autre dispositif relevant du droit de l’environnement dépasse ce premier palier : le Docob de chaque site Natura 2000 constitue un plan de gestion élaboré au terme d’une concertation avec les acteurs principaux du site, au travers du comité de pilotage, concertation n’empêchant nullement que l’approbation finale du document lui confère une valeur réglementaire partielle. Le Docob est donc bien un document administratif normatif, en partie comparable à un document d’urbanisme local. Le Docob sert pourtant ensuite de base à une contractualisation individuelle au travers soit des contrats Natura 2000 soit des chartes Natura 2000, ces dernières ouvrant à leurs signataires l’accès à certaines subventions ou à des réductions d’impôts. Les premiers organisent pour cinq ans un échange classique d’obligations contractuelles, comparable à ceux mis en place dans le domaine agricole, par lequel l’administration rémunère l’opérateur public ou privé pour l’exécution de tâches de protection environnementale. Le “contrat est alors préféré à la contrainte” (Truilhé-Marengo, 2005), au nom d’une meilleure effectivité.

60Le PLU, officiellement calé sur la même durée quinquennale d’exécution, ne pourrait-il pas retenir une approche de même type, en prévoyant que certaines contraintes patrimoniales qu’il impose feraient l’objet de conventions volontaires ? Concrètement, l’obligation de non destruction d’un linéaire de haies, ou le maintien d’un espace boisé classé pourrait être soutenu par un partenariat entre le propriétaire concerné et la collectivité locale, formalisé par un contrat selon lequel l’administré s’engagerait au respect de l’élément de trame verte concerné en échange d’une aide financière ou même d’une aide technique ; l’entretien matériel de l’élément végétal, dans l’état ayant justifié son classement ou son identification, peut créer des contraintes insurmontables pour le propriétaire. La collectivité peut donc aider financièrement ou techniquement à la gestion de cette trame verte par leurs propriétaires. Cela pourrait sembler d’autant plus logique que le PLU ne fait le plus souvent que relayer (et donc parfois a minima) des contraintes issues de politiques publiques de niveau supérieur. Il semblerait alors logique qu’un financement croisé se mette en place pour éviter à la seule collectivité de proximité d’assumer la totalité de la charge budgétaire ; ainsi, lorsque, demain, les communes et structures intercommunales devront prendre en compte dans leur SCoT les schémas de corridors écologiques imposés par l’Etat, au travers du Grenelle de l’environnement, et adoptés par la Région, il ne serait pas absurde de considérer que cette contrainte réglementaire doive être soutenue par des moyens financiers. En effet, ne pas accompagner ces dispositifs de protection de l’environnement d’une béquille budgétaire n’est pas réaliste : les espèces animales et végétales ont besoin des espèces sonnantes et trébuchantes pour survivre dans la société intrinsèquement aménageuse qui est la nôtre. Protéger une trame verte en rémunérant ceux qui y participent et en sont souvent propriétaires, c’est aussi reconnaître la valeur économique de cet élément environnemental au travers par exemple de ses services écologiques, énergétiques ou récréatifs. Evidemment, évoquer l’idée que l’Etat, asphyxié par la dette publique et en plein désengagement de nombreux champs d’intervention, doive abonder pour la protection réelle des trames vertes (dont il clame lui-même la valeur collective) trahit un certain idéalisme. Il en va de même pour les communes et leurs EPCI, dont on sait que nombre d’entre eux vont durement souffrir de la suppression de la taxe professionnelle. Néanmoins, il devient urgent que nos responsables publics nationaux comme locaux mesurent à leur juste valeur les retombées économiques fondamentales offertes gracieusement par la Nature. Notre société aussi schizophrène qu’hypocrite répugne à parler d’argent à propos de cette généreuse Nature (et à lui en consacrer autant qu’il en faudrait pour la préserver de nos agressions), tout en économisant des dizaines de milliards d’euros grâce aux fonctions écologiques qu’elle assure.

61Si les finances et les calculs de court terme mènent le monde (à sa perte ?), la logique économique doit être poussée jusqu’au bout et les trames vertes doivent être préservées, “coûte que coûte”, en tant qu’investissements économiques. A défaut de faire preuve de ce réalisme sociétal et de ce volontarisme budgétaire, il va de soi que les moyens habituels – nettement moins coûteux – de concertation puis d’information de la population et/ou des acteurs socio-professionnels doivent être de toute façon mobilisés au service des trames vertes : ateliers spécifiques, réunions publiques, expositions thématiques, etc. sont à même de faire prendre conscience aux administrés des rôles des trames vertes. Mais, hélas, on connaît les taux et les publics de fréquentation de ces procédures de concertation ou de sensibilisation : une poignée d’avertis, de passionnés ou… de contestataires NIMBY (Not In My Back Yard).

Conclusion

62Comme le souligne la première partie, de nombreux outils juridiques peuvent être utilisés dans une politique de trame verte, qu’ils relèvent du droit de l’urbanisme, du droit de l’environnement ou du droit rural. Leurs objectifs et leurs puissances juridiques différent et nécessitent une intelligente articulation pour pouvoir agir efficacement sur un territoire.

63Le Grenelle de l’environnement met l’accent sur un nouvel outil de zonage écologique afin d’avoir une cohérence à l’échelle régionale. La loi prévoit que les SCoT doivent prendre en compte cet outil lors de leur élaboration, se déclinant ensuite dans la réglementation des PLU. Toute la difficulté réside dans la traduction des échelles pour intégrer à une échelle fine des directives régionales. Quels outils seront alors mobilisés par le PLU ? Les zonages N et A ainsi que le classement en EBC et haies classées seront très certainement des outils mobilisés dans les futures définitions de trames vertes. Mais l’exemple de l’agglomération Angers Loire Métropole nous renseigne sur la difficulté à articuler politiques globale et locale, d’autant plus qu’en matière d’environnement elles restent souvent peu prioritaires pour les élus locaux.

64Par ailleurs, la volonté d’axer la prise en compte des trames vertes à travers le réglementaire n’est pas forcement la garantie de son effectivité sur l’amélioration de la biodiversité. En effet, le réglementaire permet une affirmation des espaces pour leur importance environnementale mais a également ses limites, comme l’absence de police réelle lors d’infractions. Concernant la mise en place d’une politique de trame verte, il est nécessaire, pour que des résultats probants soient atteints, de pouvoir agir sur les modes de gestion des espaces.

65En outre, la généralisation des SCoT pose problème. Selon la Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature du MEEDDM, seulement 44 % du territoire français sont couverts en 2009 par des SCoT, toutes catégories confondues (approuvés, en révision, ou en élaboration). En effet les territoires plus ruraux sont peu enclins à adopter un tel document de planification ou possèdent peu de compétences pour élaborer ces documents du fait de leur lourde procédure. Des inégalités dans la déclinaison de ces schémas régionaux de cohérence écologique sont à prévoir et nécessitent d’être palliées.

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Bibliographie

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Legifrance, http://www.legifrance.gouv.fr/

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Notes

1  Le rapport de compatibilité consiste en une obligation négative de non-contrariété : la décision ou la règle inférieure ne doit pas avoir pour effet ou pour objet d’empêcher l’application de la règle supérieure, ce qui permet une adaptation de la règle inférieure en considération des exigences ou des contraintes locales sans remettre en cause les orientations fondamentales de la règle supérieure.
Le rapport de conformité impose en revanche une obligation positive d’identité de la décision ou de la règle inférieure à la règle supérieure (par exemple, conformité du permis de construire au PLU).

2  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

3  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

4  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

5  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

6  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

7  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

8  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

9  Extrait d’un entretien réalisé dans le cadre du travail de thèse.

10  Jugement TA Nantes 21 avril 2009, consultable : http://www.bdidu.fr/files/Jugement%20PLU%20Angers.pdf.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Laure Cormier, Arnaud Bernard De Lajartre et Nathalie Carcaud, « La planification des trames vertes, du global au local : réalités et limites », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, document 504, mis en ligne le 06 juillet 2010, consulté le 29 août 2016. URL : http://cybergeo.revues.org/23187 ; DOI : 10.4000/cybergeo.23187

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Auteurs

Laure Cormier

Doctorante en géographie, UP paysage, AGROCAMPUS OUEST, centre d’Angers. Institut National d’Horticulture et de Paysage, Laure.cormier@agrocampus-ouest.fr

Arnaud Bernard De Lajartre

Maître de Conférences en droit, Université d’Angers, Faculté de droit, arnaud.bernarddelajartre@univ-angers.fr

Nathalie Carcaud

Professeure de géographie, UP paysage, AGROCAMPUS OUEST, centre d’Angers. Institut National d’Horticulture et de Paysage, Nathalie.carcaud@agrocampus-ouest.fr

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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