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2011
522

De la gouvernance à la gouvernance territoriale : enjeu de l’européanisation de l’aménagement du territoire. Réflexions à partir d’une recherche dans le cadre de l’Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE)

Governance in the field of European spatial planning: europeanization at stake. Proposals for an analysis in the framework of the European Spatial Observatory Network (ESPON).
Emmanuelle Bonerandi et Frédéric Santamaria

Résumés

Cet article se fonde sur une expérience de participation à l'une des recherches du programme de l’Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE) relative à la gouvernance des politiques territoriales et urbaines du niveau européen au niveau local. Les auteurs entendent démontrer le caractère normatif de l’utilisation de la notion de gouvernance dans le cadre du programme de recherche. Ils en déduisent que l’enjeu de la mobilisation de cette notion, déclinée en gouvernance territoriale, se situe au niveau de la volonté politique d’européanisation de l’aménagement du territoire. Ainsi, les résultats du travail de recherche de l’ORATE sur la gouvernance territoriale s’inscrivent plus volontiers dans une perspective de validation d’un concept utilisé de manière normative que dans celle d’une production de résultats sur l’état de la gouvernance en Europe. En conséquence, les auteurs proposent une réflexion sur ce que pourrait être une utilisation de la gouvernance comme outil conceptuel ménageant objectivité scientifique et objectif politique d’européanisation de l’aménagement du territoire européen via le recours à la gouvernance dans sa déclinaison territoriale.

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Notes de la rédaction

Notre collègue Emmanuelle Bonerandi est décédée avant la parution de cet article. Que cette publication lui rende un hommage mérité et soit un réconfort pour ses proches à qui nous adressons toutes nos condoléances.

Texte intégral

Introduction

  • 1 En anglais : European Spatial Programme Observatory Network (ESPON)

1Cet article se fonde sur une expérience de participation à l'un des projets de recherche du programme de l’Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE)1. Ce programme se fixe deux objectifs : mieux connaître les tendances, en matière d’aménagement du territoire, qui ont une influence sur le développement de l’Union et fournir aux décideurs européens des conseils à partir de l’observation et de l’analyse de ces tendances.

  • 2 L’ensemble des documents du projet ESPON 2.3.2. (le cahier des charges, la réponse à l’appel d’offr (...)

2Le projet considéré dans cet article a porté sur la gouvernance des politiques territoriales et urbaines du niveau européen au niveau local. Il s’est déroulé sur la période 2004-20062. Il est encadré par un cahier des charges qui fait référence aux conclusions dégagées dans le cadre des deuxième (janvier 2001) et troisième rapports (février 2004) européens sur la cohésion économique et sociale, notamment celles qui préconisent une meilleure coordination des politiques territoriales, tant en termes de niveaux institutionnels que d’échelles d’action. Dans ce cadre, les auteurs de cet article ont été amenés à fournir au chef de file du consortium de chercheurs européens réunis sur ce sujet, une étude générale concernant la France et deux études de cas portant sur la mise en œuvre de la politique des pays à l’échelle nationale d’une part, et sur les nouveaux instruments de planification urbaine et de concertation publique à Lyon, d’autre part.

  • 3 Cette definition, traduite de l’anglais, est extraite de l’ouvrage cité en référence : Process of ( (...)

3L’objet de cet article est de présenter une analyse de la méthode de travail utilisée dans le cadre du projet de recherche européen commun aux 24 institutions mobilisées dans 24 pays et d’expliquer le type de résultats produits. Il s’appuie sur l’expérience de participation des auteurs, en tant qu’experts nationaux, au projet de recherche et sur l’étude du rapport final du projet. Il entend démontrer que la recherche effectuée dans le cadre du programme de l’ORATE, en mobilisant une conception normative de la notion de gouvernance, s’inscrit dans une perspective d’européanisation de l’aménagement du territoire, considéré comme "un processus visant, dans le champ concerné, à définir, au niveau européen, des règles formelles et informelles, des procédures, des paradigmes, des styles, des ‘manières de faire’, des croyances partagées et des normes susceptibles d’être incorporés dans la logique des discours, des structures et des politiques aux niveaux nationaux ou infranationaux" (Featherstone, Radaelli, 2003)3.

4Dans un premier temps, nous montrerons que l’utilisation par l’Union européenne de la notion de gouvernance renvoie à une conception normative et que sa déclinaison dans le domaine de la politique régionale, à travers la notion de gouvernance territoriale, répond à un objectif de contrôle de l’action par l’Union européenne aux échelles infra-européennes. C’est à la lumière de cet enjeu que sera exposé le cadre de recherche de l’ORATE qui implique un encadrement politique fort de l’exercice de recherche (1). Ensuite, à travers l’analyse de la méthodologie employée dans le cadre de la recherche, nous montrerons, qu’en dépit de son utilisation normative, la prise en compte des diverses réalités nationales au sein de l’Union conduit à introduire une certaine souplesse dans l’interprétation possible de la notion de gouvernance. Nous verrons qu’il s’agit en fait de préserver la référence à la notion tout en l’adaptant à une réalité européenne forcément variée (2) ; l’exposé synthétique des résultats de la recherche et de leurs modalités de production venant conforter cette analyse (3). Afin d’expliquer cette situation, nous verrons pourquoi la gouvernance, initialement considérée comme objet d’étude, devient un but à atteindre (4). Enfin, faisant le constat que cette situation de recherche ne peut être considérée comme satisfaisante, nous ferons des propositions méthodologiques visant, d’une part, à positionner la gouvernance comme outil conceptuel dans sa déclinaison territoriale (gouvernance territoriale) et, d’autre part, à réorienter la recherche vers l’examen des situations concrètes focalisées sur les questions d’organisation de l’action publique permettant de ménager l’objectif scientifique de connaissance du territoire européen et l’objectif politique d’européanisation de l’aménagement du territoire (5).

Cadre conceptuel et opérationnel de l’expérience de recherche

De la gouvernance à la gouvernance territoriale

  • 4 Pour une généalogie de la notion, voir, notamment, l’ouvrage de Jean-Pierre Gaudin, celui dirigé pa (...)

5Il ne s’agit pas ici de faire une généalogie de la gouvernance ni d’en présenter les différentes acceptions4, mais de s’en tenir à la définition de la gouvernance mobilisée dans le cadre du programme de recherche étudié.

  • 5 Kooiman Jan, 2003, Governing as governance, Londres, Sage, 264 p.
  • 6 Le développement des actions et des pouvoirs de l’Union européenne à partir du milieu des années 19 (...)
  • 7 Voir également la partie de l’ouvrage de Jean-Pierre Gaudin cité en référence, "Un magnifique tremp (...)

6La définition de la notion de gouvernance mobilisée dans le cadre du programme de recherche ORATE correspond à celle qui vise à palier aux défaillances du gouvernement. Les principaux tenants de cette approche se réfèrent aux travaux de Jan Kooiman5. L’accent est mis sur les formes d’interactions horizontales entre les acteurs dans une perspective d’autonomie par rapport à l’État. Cette approche est liée au mode de fonctionnement de l’Union européenne : interpénétration de différents niveaux de gouvernement, présence de nombreux acteurs non étatiques, absence de gouvernement élu. Sans que le rapport à l’État soit directement mis en cause, la gouvernance est ici considérée comme l’expression de "…la capacité qu’ont les sociétés de se doter de systèmes de représentations, d’institutions, de processus et corps sociaux, considérés comme outils de contrôle démocratique, de participation aux décisions et de responsabilité collectives" (Farinos, 2009, p. 92). C’est à cette définition générale que le Livre Blanc6 de la gouvernance européenne de 2001 se réfère explicitement en indiquant les principes sur lesquels doivent s’appuyer la gouvernance : l’ "ouverture" doit correspondre à un souci de transparence du fonctionnement des institutions tant vis-à-vis des États-membres que des citoyens ; la "participation", celle des citoyens, doit permettre leur implication dans la conception et la mise en œuvre des politiques ; la "responsabilité" correspond à un souci de clarification du rôle de chacun dans les processus législatifs et exécutifs ; l’"efficacité" implique l’évaluation des politiques mises en œuvre ; la "cohérence" doit faciliter la coordination des actions entre les différents niveaux de prise de décisions, notamment entre l’Union européenne et les collectivités territoriales7.

7Par conséquent, même si "Comme toujours en sciences sociales, les dimensions contradictoires et normatives du concept – ici la gouvernance - sont étroitement mêlées aux tentatives de conceptualisation proposées par les chercheurs" (Le Gales, 2006b, p. 5), la gouvernance européenne, même si elle ne renvoie pas de manière univoque à la définition de la "bonne gouvernance" telle que proposée par l’approche en termes de management public, comporte une forte dimension normative.

  • 8 "Les actions de gouvernance territoriale sont des actions qui, à différent niveaux géographiques, : (...)
  • 9 Dans le cadre du projet de recherche, la notion de capital territorial est constituée par l’additio (...)

8Dans le domaine de l’aménagement du territoire européen, l’enjeu du recours à la gouvernance s’exprime dans le cadre de la mise en œuvre de la politique régionale de l’Union. En effet, alors qu’elle ne dispose pas d’une compétence spécifique en matière d’aménagement du territoire, compétence qui relève des États-membres, la version territorialisée de la gouvernance – la gouvernance territoriale – exprime, du point de vue européen, l’importance d’une bonne coordination des différents acteurs aux différentes échelles (coordination verticale) et au sein des territoires de mêmes échelles, notamment entre différentes politiques sectorielles (coordination horizontale). La question de la gouvernance articulée à différents niveaux d’échelles, au sein de laquelle les acteurs européens auraient une place prépondérante, semble se poser avec une acuité particulière dans le domaine de la politique régionale. C’est à la lumière de cet enjeu qu’il faut considérer le projet de recherche de l’ORATE intitulé "la gouvernance des politiques territoriales et urbaines du niveau européen au niveau local". La définition de la gouvernance territoriale telle qu’elle apparaît dans le projet en tant qu’outil conceptuel insiste d’ailleurs sur cette question d’articulations des échelles européennes8. La gouvernance territoriale est définie comme un processus d'organisation et de coordination d'acteurs vertueux visant à développer le capital territorial9 pour améliorer la cohésion territoriale aux différentes échelles européennes.

Du programme de l’ORATE au projet d’étude sur la gouvernance des politiques territoriales et urbaines du niveau européen au niveau local.

  • 10 Le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) est un document d’orientation en matièr (...)
  • 11 Le site de l’Unité mixte de services Réseau interdisciplinaire pour l’aménagement du territoire eur (...)
  • 12 Dans le cas qui nous intéresse ici, le consortium était composé de 24 institutions mobilisées dans (...)

9Le programme de l’ORATE a été lancé en 2002. Il s’inscrit dans un mouvement de coopération en matière d’aménagement du territoire qui procède de la réflexion engagée dans le cadre du Schéma de développement de l’espace communautaire (1999)10 ; les objectifs étant d’assurer un suivi des orientations consignées dans le document, des évolutions du territoire européen et de l’impact des politiques européennes déclinées sur le territoire de l’Union. L’expertise demandée est mise en œuvre par des consortiums de chercheurs européens. Le premier programme a couvert la période 2002-2006 et était structuré selon deux axes principaux (Thematic scientific projects et Policy impact projects) déclinés en plusieurs projets de recherche11. Le projet qui nous intéresse ici relevait de l’axe Policy impact projects qui correspond aux questions d’évaluation de l’impact des actions et des orientations européennes en rapport avec l’intervention de l’Union européenne sur les territoires (impacts du SDEC, des fonds structurels, des aides de pré-accession …). Les travaux sont financés au titre de la politique régionale et leurs grandes orientations définies par une instance politique, le comité de pilotage (Monitoring Committee), composé de représentants des États-membres et de la Commission qui prend des décisions par consensus national et en accord avec la Commission. Les différents projets de recherche sont soumis à appels d’offres et font l’objet d’une sélection par le comité de pilotage. Les consortiums s’organisent librement pour répondre aux appels d’offres12.

10Le travail de recherche est donc soumis aux contraintes du programme de l’ORATE qui, bien que mobilisant sur chaque projet des intervenants extérieurs aux institutions de l’Union européenne, voit ses orientations soumises à l’approbation de la Commission européenne et ses projets financés dans le cadre de la politique régionale.

11Le projet sur la gouvernance des politiques territoriales et urbaines du niveau européen au niveau local, surplombé par un cadre conceptuel normatif, découlant d’un enjeu politique, est donc également encadré par un dispositif politique explicite qui ne manque pas d’avoir des conséquences sur l’exercice même de recherche au titre de la méthodologie employée.

De la méthodologie employée : préserver la référence à la gouvernance comme norme commune

12La méthodologie mobilisée par le projet de recherche transforme par touches successives ce qui ne devrait être qu’un outil conceptuel en un outil normatif. Cependant, afin de préserver le recours à la notion de gouvernance, elle introduit certaines souplesses d’interprétation qui permettent de préserver la référence à la gouvernance dans un contexte spatial fort varié. Loin d’affaiblir le recours normatif à la notion de gouvernance, cette souplesse permet, au contraire, de faciliter (et de consolider) son application à des contextes nationaux différents.

La gouvernance comme outil normatif

13Dans un premier temps, l’objectif a consisté à fournir une synthèse sur le cas national français à partir des directives élaborées par l’équipe de pilotage du programme. Dans un second temps, toujours à partir de directives, deux études de cas ont été réalisées : l’une sur la mise en œuvre de la politique des pays à l’échelle nationale et l’autre sur les nouveaux instruments de planification urbaine et de concertation publique dans l’agglomération lyonnaise. Le recours aux directives émanant de l’équipe de pilotage du projet a pour avantage de permettre un traitement systématique et harmonisé des réponses venant de contributeurs nombreux et de faciliter le travail de synthèse des rapports intermédiaires, dont la rédaction est confiée à l’équipe de pilotage.

  • 13 « Changes in formal government / administration aiming to make them more open, transparent etc. to (...)
  • 14 Pour rappel : ouverture, participation, responsabilité, efficacité, et cohérence

14Les directives relatives aux cas nationaux sont présentées en deux parties, l’une devant permettre l’analyse des contextes institutionnels nationaux et l’autre traitant plus spécifiquement de la gouvernance territoriale. Si les deux premiers thèmes de la première partie (intitulée « contexte institutionnel ») appellent des réponses factuelles sur le profil du pays (principaux indicateurs démographiques et socio-économiques, organisation spatiale et système urbain, principaux enjeux et conflits) et sur l’organisation de l’administration territoriale (type de gouvernement, répartition des compétences, finances publiques), le troisième thème engage ex abrupto les réponses sur le système de gouvernance. La gouvernance considérée comme un outil conceptuel devient, du fait même de son énoncé, un système préexistant dont il s’agit d’identifier les éléments, ainsi que la nature et l’intensité de leurs relations. Cependant, à ce stade, cette formulation ménage l’idée qu’il pourrait y avoir plusieurs systèmes de gouvernance sans anticiper sur leur qualité respective. Or, juste après, il est demandé de statuer sur les changements intervenus dans le mode de gouvernement ou d’administration du pays qui pourraient conduire à plus d’ouverture, de transparence, etc13. afin de permettre des modifications allant dans le sens des principes de la gouvernance tels que définis par la Commission européenne dans son Livre blanc de la gouvernance européenne14. On voit ici que le caractère normatif de la commande prend le pas sur la simple description.

  • 15 La France a connu, depuis la fin des années 1970, la mise en place d’un certain nombre d’AAI (exemp (...)

15Plus loin, on demande d’identifier des agencies mettant en œuvre des pratiques innovantes en matière de gouvernance. La simple identification de ces agencies ne dit rien sur le fait que la science administrative anglo-saxonne, qui assimile la gouvernance au management public, préconise le recours aux "agences" ou à des autorités administratives indépendantes (AAI). Or, même si ces "agences" existent ailleurs que dans les pays anglo-saxons (Pays scandinaves, France15), cette pratique renvoie à un corpus spécifique qui prend son origine dans une tradition politique particulière. La normativité semble ici se doubler d’une recherche de conformité.

16Il est également demandé de faire état des débats et des comportements nationaux concernant la question de la gouvernance, notamment en relatant la manière dont le Livre blanc de la gouvernance européenne a été reçu nationalement (acceptation, critique, rejet). À nouveau, en renvoyant au Livre blanc, on fait référence à une conception normative de la gouvernance, cette fois construite au niveau du consensus politique européen.

17Un autre paragraphe devait être consacré aux formes de coopération montrant des exemples pour lesquels des formes de régulation sociale en rapport avec l’idée de gouvernance étaient en jeu : des contrats mais aussi des accords plus ou moins formels entre organisations de différentes natures permettant d’améliorer la coordination des actions et leur efficacité. À nouveau, à travers la formulation retenue, on voit bien que les formes souples de coopérations censées découler d’une approche en termes de gouvernance doivent, a priori, favoriser la mise en œuvre des actions à visée territoriale.

18La deuxième partie des directives des études nationales est consacrée à un état des systèmes nationaux d’aménagement du territoire. Dans un premier temps, il relève là-aussi d’une simple description, notamment de la législation en termes d’aménagement du territoire, des rôles, responsabilités et compétences des différents niveaux de gouvernement, de la répartition des ressources, du caractère centralisé ou décentralisé de l’État voire des formes de transferts de pouvoirs. Cependant, comme le titre général de cette partie est "gouvernance territoriale", ce qui semble n’être que la présentation d’une série de faits est référée, au moins implicitement, au concept de gouvernance décliné dans sa dimension territoriale. Ainsi, le registre descriptif est en quelque sorte dévié, ce qui s’avère un peu plus loin, dans la même partie, quand on demande de décrire, comme une évidence, les coopérations existantes entre les institutions officielles et celles qui se situent en dehors des systèmes formels de gouvernement (organisations non gouvernementales, par exemple).

  • 16 Ainsi, alors même que les associations françaises des représentants élus des collectivités régional (...)

19Quand il s’agit d’identifier des forums de professionnels ou de citoyens permettant dialogues et débats, l’aspect normatif de la notion obère toute interrogation sur la pertinence démocratique et institutionnelle de la participation d’acteurs non élus aux prises de décisions en matière d’aménagement. Il est ainsi demandé de fournir des exemples de mécanismes de participation permettant la contestation et l’arbitrage, et de relever l’implication d’organisations en dehors du système formel de gouvernement comme, par exemple, les organisations non gouvernementales. Par référence à la gouvernance, ces mécanismes sont jugés positivement alors même qu’ils introduisent une série de questionnements sur les modalités de la prise de décisions publiques. Dans tous les cas, la participation des acteurs non élus mériterait d’être interrogée, ce que le cadre normatif de la gouvernance rend difficile16.

20Certaines questions abordées de manière générale dans la première partie des directives sont à nouveau visées comme, par exemple, la question de la coordination des actions, notamment dans le cadre de la coopération intersectorielle. Si l’on peut considérer que cette question relève d’une approche descriptive de la gouvernance, l’idée même de "coordination" n’est pas ici questionnée mais est considérée positivement car susceptible d’encourager des "synergies", sans évaluer plus avant les effets produits par les "synergies" évoquées, puisqu’on s’intéresse ici plus à un processus qu’aux résultats que ce processus produit, le processus devant lui-même déboucher sur des effets réputés vertueux.

21Enfin, un commentaire de synthèse était demandé, lui-même orienté quant à son contenu puisqu’il s’agissait d’établir non seulement le "style" d’aménagement du pays concerné mais également les conditions qui conduisent à des changements dans le sens de la gouvernance…

  • 17 Les experts nationaux devaient indiquer, a priori, en quoi les exemples choisis étaient susceptible (...)

22Les études de cas ont été choisies, a priori, à l’issue de l’étude nationale afin d’illustrer le thème de la gouvernance, ce qui semble signifier que, quels que soient les résultats enregistrés dans l’étude nationale, chaque pays européen est en mesure de fournir au moins un cas d’étude dans le domaine de l’aménagement où la gouvernance serait significativement en jeu…17 Il n’est alors pas surprenant de constater que les directives spécifiques relatives aux études de cas consacrent des orientations qui relèvent directement ou indirectement du domaine de la gouvernance : après avoir donné des éléments de contexte reprenant en partie certains aspects de l’étude nationale, il était demandé de relever les aspects clés de la gouvernance pouvant être identifiés au titre des études de cas et de statuer sur les "succès et [les] échecs de la gouvernance".

23Organisée sous forme de questions, l’évaluation balance entre une approche plus critique et le maintien du cadre conceptuel normatif initial. En effet, les auteurs des directives oscillent ici entre des éléments de simple constat, relevant cependant des attendus normatifs de la gouvernance, comme la prise de décision par consensus ("si aucune décision consensuelle n’a pu être atteinte, quelle solution fut le cas échéant trouvée ?"), et l’identification évidente d’un "nouveau mode de gouvernance territoriale" ("quels sont les principaux aspects du nouveau mode de gouvernance territoriale ?"). Ainsi, alors même que l’on semble reconnaître que la gouvernance peut connaître des échecs, cette intention semble immédiatement invalidée par l’invitation à identifier de nouveaux modes de gouvernance.

24Au final, la méthodologie transforme ce qui ne devrait être qu’un outil conceptuel en but à atteindre via un processus normatif. Cependant, elle introduit également certaines souplesses qui autorisent des interprétations ajustées aux contextes nationaux.

La gouvernance comme référence ajustable

25Le recours à la notion de gouvernance revêt, pour le travail de recherche considéré, un caractère fortement normatif. Cependant, dès la formulation du cahier des charges, on ménage la possibilité de repérer différentes formes de gouvernance en introduisant l’idée que des circonstances particulières ("modalités") permettent d’identifier des "types" de gouvernance sans pour autant compromettre la valeur générale de la notion. Ce libellé autorise la prise en compte des différences qui pourraient s’exprimer au sein de l’Union européenne tout en préservant la référence commune à la gouvernance, précaution qui ouvre également le champ à une souplesse d’interprétation pour les participants au projet. Cette souplesse conduit à englober dans le champ de la gouvernance des phénomènes ou processus qui justifient généralement d’une référence à d’autres outils conceptuels.

26Ainsi, pour la France, le passage d’un mode de gouvernement centralisé à un mode décentralisé, qui renvoie au concept de décentralisation, peut être référé à une évolution vers des mécanismes de gouvernance. En effet, si le terme de gouvernance n’est pas repris, directement ou indirectement, dans les principaux cadres législatifs relatifs à la planification spatiale, on peut cependant identifier les composantes de la gouvernance, comme définies par le Livre blanc dans certaines politiques d’aménagement du territoire et de planification urbaine. Les conseils de développement des agglomérations et des pays peuvent être considérés comme des instances permettant la participation de la société civile. Il est également assez facile de dégager des outils de coordination horizontale, comme les Schémas de cohérence territoriale, ou verticale, comme les Contrats de projets État-région (CPER). Cependant, ces exemples, formellement satisfaisants du point de vue de la conception de la gouvernance mobilisée par le projet de recherche, ne disent rien de la réalité des fonctionnements à l’œuvre. Par exemple, si l’on parle bien de contrat pour les CPER, si celui-ci implique effectivement un partenariat et une négociation, voire des processus d’évaluation, on peut également dire qu’il est déséquilibré entre "contractants" de niveaux différents (l’État déterminant de grands objectifs en amont des procédures contractuelles) et entre "contractants" de même niveau (entre Conseils régionaux aux capacités d’investissement et donc à capacité d’action territorialisée variables).

27Le caractère normatif de la notion de gouvernance devient alors relatif au contexte auquel on l’applique tout en se conformant formellement à un modèle d’analyse générale qui vaut pour l’ensemble des pays étudiés. Le caractère normatif donne un cadre vis-à-vis duquel, selon les circonstances nationales, on peut trouver un certain nombre d’éléments, de tendances ou d’évolutions s’inscrivant dans le cadre de la gouvernance. On peut donc dire, qu’à des degrés divers, les experts nationaux ont une marge de manœuvre suffisante pour interpréter leur réalité nationale, renseigner les rubriques des directives élaborées par l’équipe de pilotage et, finalement, la faire correspondre aux attendus européens de la gouvernance.

28Ainsi, la méthodologie employée permet le recours à une conception normative de la gouvernance et autorise chaque expert national à mobiliser des réalités nationales qui lui semblent pertinentes eu égard à cette notion. Dès lors, comment s’expriment ces choix méthodologiques du point de vue des résultats de la recherche ?

Des résultats de la recherche européenne : entre conformité et normativité.

  • 18 Comme les autres cartes du projet, elle a été réalisée par l’Instituto inter-universitario de dessa (...)

29Le rapport final propose un certain nombre de cartes de synthèse réalisées à partir d’une sélection d’indicateurs construits par l’équipe de pilotage à l’aide des travaux fournis par les experts nationaux. À côté de cartes relatives à des éléments de contexte et d’évolution (changement dans la structuration de l’État, changement en matière d’aménagement du territoire…), la carte des performances des pays en termes de structures multi-niveaux et de relations multi-niveaux18 mérite une analyse particulière tant elle donne à voir un souci de convergence européenne   (document 1).

30La carte est censée rendre compte des prédispositions nationales en matière de "gouvernance territoriale", celles-ci étant renvoyées à l’étude de la structure et des relations multi-niveaux définies dans leurs grandes lignes de la manière suivante : la structure multi-niveaux prend en compte la forme de l’Etat (unitaire ou fédéral), le niveau de régionalisation/décentralisation, les cadres de coopération impliquant les niveaux infranationaux dans la prise de décision en matière d’aménagement du territoire ; les relations multi-niveaux désignent les relations de coopération entre les institutions, les administrations et les organismes dans la perspective de l’intégration (sectorielle et territoriale) des politiques et des procédures d’aménagement du territoire.

  • 19 Les 27 pays de l’Union européen, ainsi que la Suisse et la Norvège.

31La carte de synthèse accompagnée d’une légende sous forme d’un diagramme de dispersion présente les seize types de croisement possibles entre les deux entrées "structure" (axe vertical) et "relations" (axe horizontal). Les vingt-neuf pays19 étudiés ont été distribués sur cette matrice. Comme précisé sous le diagramme, les échelles des axes sont divisées en quatre niveaux selon le calcul des résultats de performance obtenus par chaque pays, sur une fourchette de 0 à 2, mais sans indication de valeur numérique sur l’axe. Seules les indications qualitatives maximales sont figurées : low (faible) et high (élevé). Afin de placer les différents pays sur ce diagramme, les variables qui qualifient, dans le détail, la structure multi-niveaux et les relations multi-niveaux ont été doublement pondérées pour chaque pays selon les valeurs indiquées dans le tableau des indicateurs (document 2) : d’une part, selon l’importance que l’équipe de pilotage donne à chaque indicateur en tant qu’élément constitutif de la "gouvernance territoriale" (colonne value) ; d’autre part, selon une hiérarchie qui concerne des types d’organisations territoriales ou d’autres catégories pour lesquelles l’équipe propose des degrés assez vagues d’appréciation (weak/strong ; fairly/very).

  • 20 Aux pages 1021 à 1139.
  • 21 Louis Wassenhoven du National Technical University of Athens.
  • 22 Hooghe L., Marks G., 2001, « Types of Multi-level Governance », European Integration online Papers, (...)

32Le choix des variables et de leur pondération fait l’objet d’une explicitation dans l’annexe D du rapport final rédigée par le pilote espagnol du projet20. Il est précisé que les indicateurs ont été sélectionnés en s’appuyant sur deux travaux préalables, l’un réalisé en interne par le responsable de la synthèse des études nationales21, sur la typologie des formes de délégation de la planification spatiale, et l’autre par deux chercheurs ayant construit une classification de la gouvernance régionale dans l’Union européenne entre 1950 et 2000 à partir des niveaux de décentralisation22, auxquels ont été adjoints de nouveaux indicateurs. On peut cependant noter qu’à aucun moment il n’est fait état des considérations qui ont prévalu au choix du poids respectif des variables puisque chaque variable est présentée de façon analytique, sans appréciation générale de la ventilation des pondérations. Pour exemple, les variables concernant la délégation des pouvoirs de planification spatiale ("allocations of spatial planning powers") ont été pondérées à partir des synthèses nationales rédigées par chacune des équipes et compilées dans un tableau synthétique par l’équipe de pilotage. Après avoir défini quatre niveaux de délégation (local, sous-régional / supra-local, régional et national), la pondération est présentée dans un tableau qui donne le même poids à chaque niveau selon une graduation binaire entre "pouvoir fort" (0,5) et "pouvoir faible" (0,25). Cela permet de donner une indication qualitative pour chacun des niveaux et de pondérer un indicateur synthétique. Ainsi, pour la France, caractérisée par un niveau local fort (0,5), un niveau sous-régional / supra-local faible (0,25), un niveau régional faible (0,25) et un niveau national fort (0,5), on atteint un poids global de 1,5 pour l’indicateur synthétique "allocation of spatial planning powers". Pour comparaison, le poids de l’indicateur est de 2 pour l’Allemagne qui ne se distingue de la France que par un fort pouvoir régional. Pour l’Italie, l’indicateur synthétique n’atteint que 1,5, comme la France, alors que les appréciations par niveaux sont les mêmes que pour l’Allemagne, ce qui montre la part de subjectivité laissée à l’équipe de pilotage dans l’évaluation des informations contenues dans les synthèses nationales.

Document n° 1-Performance des pays en termes de structures multi-niveaux et de relations multi-niveaux

Document n° 1-Performance des pays en termes de structures multi-niveaux et de relations multi-niveaux

Document 2 - Liste des indicateurs sélectionnés pour réaliser la carte « Performances des pays en termes de structurations multi-niveaux et de relations multi-niveaux ».

Document 2 - Liste des indicateurs sélectionnés pour réaliser la carte « Performances des pays en termes de structurations multi-niveaux et de relations multi-niveaux ».

33Les quatre types de nuances de rouge sur la carte regroupent les pays qui ont obtenu un résultat élevé tant en termes de structure que de relations. Le groupe en nuances de marron rassemble les pays avec un bon niveau en termes de structure mais des mécanismes relationnels multi-niveaux de médiocre qualité. À l’opposé, le groupe en nuances de vert regroupe les pays à bon niveau de relations mais à médiocre niveau de structure multi-niveaux. Enfin, le groupe en nuances de bleu concerne des pays aux structures et relations multi-niveaux encore peu développées.

  • 23 "…there are no big disparities in countries´ performances…" (ESPON, 2007, p. 28).
  • 24 "Another important issue is that there is no country located in the red quadrant of the best perfor (...)

34Au final, les auteurs du rapport de recherche concluent qu’il n'y a pas de disparités importantes entre les pays quel que soit l’aspect considéré (structuration et/ou relations multi-niveaux)23. En outre, les mêmes auteurs soulignent qu’aucun pays ne peut se prévaloir de performances maximales au titre des deux dimensions prises en compte et qu’à ce titre aucun ne peut être considéré comme un exemple à suivre24. Par conséquent, la présentation des résultats laisse penser que chaque pays européen doit s’orienter vers un modèle européen optimal de gouvernance qualifié ici par les critères retenus pour les réalisations graphiques. Ainsi, en dépit de réalités nationales somme toute variées, le caractère normatif du recours à la notion de gouvernance s’exprime également dans la présentation des résultats du travail de recherche.

De la gouvernance comme but à atteindre : l’enjeu de l’européanisation de l’aménagement du territoire.

35D’un outil normatif à une référence ajustable, les résultats du programme de recherche font évoluer la gouvernance vers un but à atteindre. Cette situation prend son origine dans la formulation du cahier des charges du programme.

  • 25 "…political authority and powers are become increasingly dispersed and fragmented in the EU over re (...)
  • 26 "…complex division of powers and competences between different levels of decision-making, at transn (...)
  • 27 " In view of this identified shift to a more space-based paradigm and integrated approach, it is pr (...)
  • 28 "By improving coordination, communication and cooperation between the relevant institutions at diff (...)

36En effet, mettant en avant le contexte de complexité territoriale25 et de multiplication des niveaux de décision26, le cahier des charges défend, a priori, l’idée que la gouvernance constitue la solution pour la coordination des acteurs et des niveaux de décision27, et donc pour un meilleur développement de l’Union européenne et pour le renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale. Il inscrit également l’obligation de développer de nouveaux modes de gouvernement, en prenant notamment appui sur la démocratie participative par la consultation et la participation de la société civile28. En cela, le document fixe une ligne d’orientation générale, instituant la gouvernance comme un mode de compréhension de la complexité des politiques territoriales et comme un mode de résolution opératoire pour le développement global des territoires.

  • 29 "Conclusions should be drawn towards the identification of success conditions, actor constellations (...)

37D’un point de vue méthodologique, le cahier des charges fait référence à une approche visant à identifier les outils et les mécanismes de coopération et de coordination formels et informels pertinents pour la gestion territoriale et urbaine des politiques de développement de l’échelle européenne à l’échelle locale29. In fine, les travaux doivent déboucher sur des recommandations stratégiques afin d’améliorer la gouvernance en vue d’une cohésion territoriale renforcée. Le travail proposé institue alors la gouvernance comme un objectif à atteindre, celui d’une « gouvernance réussie ». On passe donc insensiblement d’une proposition de démarche descriptive et analytique à la formulation de ce qui est souhaitable via une proposition apparemment objective de mesure d’un phénomène.

  • 30 L’utilisation de la notion de gouvernance obéit, selon Guy Hermet dans l’article cité en référence, (...)
  • 31 On pourrait citer le terme de "quasi-concept" employé par Paul Bernard pour la cohésion sociale, mê (...)
  • 32 Par exemple, on peut citer la notion de polycentrisme (sur cette notion on pourra consulter : Allai (...)

38La position défendue dans le cahier des charges s’éclaire en référence aux travaux d’Andreas Faludi selon lequel les possibilités d’action en matière d’aménagement du territoire de l’Union européenne passent par la diffusion, par les instances européennes, d’idées censées influencer les acteurs de l’aménagement du territoire à différentes échelles territoriales (Faludi, 2001). Pour ce faire, la Commission européenne mobilise des concepts politiques qui peuvent jouer le rôle de référentiel pour l’action (Eising, Kholer-Koch, 1999), la gouvernance étant ici considérée comme un de ces référentiels30. Si la notion de gouvernance correspond à cette stratégie générale de mise en œuvre des politiques de l’Union, elle revêt un caractère particulier quand on l’applique au domaine de l’aménagement du territoire. Ainsi, la gouvernance déclinée en gouvernance territoriale dans le cadre du projet de recherche peut être définie, en référence à la littérature anglophone, comme un spatial concept. Selon Gabrielle Tatzberger, Spatial concepts are good in getting messages across, because they simplify complex reality by capturing the preferred spatial development in just one word… The literature on European integration shows that such concepts are often broad, vague and accommodate different objectives, also with the aim of avoiding deadlocks (Tatzberger, 2007, p. 285)31. Cette dénomination fait référence à une série de termes dont la dimension théorique est plus ou moins constituée et qui connaissent une application dans le domaine de l’aménagement du territoire32.

39La notion de gouvernance telle qu’elle est utilisée dans le cadre de la recherche présentée dans cet article peut être considérée comme un de ces spatial concepts produit par la Commission européenne. En effet, sur la base d’une orientation générale de l’Union visant à promouvoir la gouvernance selon les critères du Livre blanc, le projet de recherche s’oriente vers la déclinaison de la notion de gouvernance dans le domaine de l’aménagement du territoire. Il contribue, en territorialisant la notion – de la gouvernance à la gouvernance territoriale -, à européaniser l’aménagement du territoire. Ainsi considérée, l’européanisation est recherche de convergence et d’harmonisation par le haut.

40Cependant, la situation exposée interroge sur la nature de la connaissance produite. En effet, si l’on entend rendre compte des réalités européennes du point de vue de la conception, de la mise en œuvre et de la gestion des politiques d’aménagement du territoire, c’est à une conception analytique et non normative de la gouvernance que l’on devrait se référer. L’utilisation de la notion de gouvernance comme outil conceptuel permettrait alors plus sûrement d’évaluer les mutations de l’action publique en Europe et d’établir des préconisations prenant en compte la diversité européenne. Du point de vue de l’européanisation, une telle posture permettrait de s’affranchir d’une conception recherchant l’harmonisation et la convergence des pratiques, pour mettre l’accent sur des processus qui peuvent correspondre, ou non, aux attendus de la « bonne gouvernance » européenne.

Retour sur la gouvernance comme outil conceptuel et approche de l’européanisation comme un processus non-orienté

41Des approches très critiques du recours à la gouvernance pourraient conduire à l’éliminer purement et simplement du champ scientifique. Or, il semble que l’outil conserve sa pertinence pour autant que l’on se livre à un examen sérieux de sa position possible dans une entreprise de recherche, ici considérée dans un contexte institutionnel contraint, celui de l’ORATE, en évitant le double écueil de la naïveté et d’un certain nihilisme et en s’engageant vers des propositions alternatives où le recours à la gouvernance s’inscrit dans une perspective d’européanisation considérée comme un processus et non comme une injonction.

Perspective de recherche sur la gouvernance territoriale en Europe.

42La gouvernance semble mal se prêter à une utilisation comme outil conceptuel et ce pour plusieurs raisons. Alors même qu’elle ne découle pas d’une théorie (Le Galès, 2006a), sa signification est très variable.

  • 33 Guy Hermet cite S. S. Andersen, et T. Burns ("The European Union and the Erosion of Parliamentary D (...)

43Selon Jean-Marie Miossec (Miossec, 2008), elle est une notion floue et passe-partout qui rassure dans le sens où elle fait apparemment référence à un certain ordre dans un monde qui en manquerait. Selon Guy Hermet (Hermet in Hermet, Kazancigil, Prud'homme, 2005), l’utilisation de ce mot viendrait aujourd’hui recouvrir les orientations défendues par les tenants d’une perspective néolibérale de privatisation des services publics où l’État n’intervient plus que comme coordinateur d’actions publiques réalisées dans un cadre privé. L’auteur souligne les attributs négatifs de la gouvernance : le "… ‘dépaysement’ par brouillage ou décloisonnement des niveaux spatiaux de l’autorité, de la promotion de la norme comme valeur en devenir déjà presque supérieure à l’ancienne loi, de la logique d’auto-ajustement réputée proche de celle du marché économique, ou encore de la nature souvent temporaire – ad hoc – des dispositifs de mise en œuvre de la gouvernance." (op. cit., p. 35). Pour lui, comme pour d’autres33, cette situation correspond à un affaiblissement de la démocratie parlementaire au profit des organisations non gouvernementales et privées, notamment dans le contexte européen qui assure une certaine promotion de la gouvernance en articulant logique administrative et marchande. Il affirme que "… non contente de se ramifier entre des spécialités diverses selon ses domaines d’application ou de se différencier profondément selon qu’elle s’inscrit dans une perspective normative, moralisatrice, prescriptive, répressive, gestionnaire ou encore d’analyse et de modélisation scientifiques, elle se caractérise comme une idéologie, ou plutôt, comme une esquisse de proposition idéologique visant sans le reconnaître à offrir une alternative à la démocratie." (op. cit., p. 36) ; et, dans le cas de l’Union européenne, à fournir, avec cela, un moyen d’améliorer "…le rendement de l’appareil de direction d’un pays ou d’une entité quelconque" (op. cit., p. 44).

  • 34 Rediscovering Institutions, Free Press, New-York, 227 p.
  • 35 Modern Governance, Londres, Sage, 288 p.
  • 36 Ce sont les auteurs qui soulignent.

44Cependant, alors même que la gouvernance suscite de très profondes critiques, sa mobilisation comme outil d’analyse semble moins prêter à caution. Ainsi, Guy Hermet propose "…de comprendre la gouvernance autrement, comme un cadre analytique suggérant d’excellentes questions sur le "management" d’affaires plus tout à fait publiques" (op. cit., p. 47). Comme en témoignent les recherches menées depuis une vingtaine d’années dans le domaine qui nous intéresse ici, celui de l’action publique, la gouvernance peut alors être un outil construit et précieux pour le chercheur. En effet, en dehors des travaux relevant du management public, c’est dans le champ de la science politique que s’est développée la réflexion contemporaine sur cette notion. Dans un ouvrage paru en 198934, James March et Johan Olsen entendent étudier la gouvernance en s’interrogeant sur la modernisation des organisations et leurs stratégies d’adaptation. Selon eux, la notion de gouvernance définit une adaptation aux évolutions actuelles des contextes politiques, au renouvellement des valeurs de l’action collective et des modes de décisions. En 1993, un ouvrage35 dirigé par Jan Kooiman présente la gouvernance contemporaine comme le produit des interactions entre acteurs publics et privés, entre administrations et entreprises. Au milieu des années 1990, Rod Rhodes, professeur britannique de science politique, développe l’idée que la gouvernance serait finalement de l’action publique en réseaux caractérisée par des relations non prédéfinies distinctes des organisations hiérarchiques et des procédures du passé (Gaudin, 2002). Selon Patrick Le Galès, "La gouvernance est d’abord un chantier de recherche qui concerne les formes de coordination, de pilotage et de direction des secteurs, des groupes, de la société, au-delà des organes classiques du gouvernement" (Le Galès, 2006b, p. 5). Pour cet auteur, "Il s’agit d’une piste à explorer pour expliquer notamment les formes contemporaines et les transformations (mais aussi les permanences) de l’État et de l’action publique" (Le Galès, 2006a, p. 245-246). Qualifiée de "concept de second ordre", la gouvernance peut être définie comme "un processus36 de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions, en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement. La gouvernance renvoie alors à l’ensemble d’institutions, de réseaux, de directives, de réglementations, de normes, d’usages politiques et sociaux ainsi que d’acteurs publics et privés qui contribuent à la stabilité d’une société et d’un régime politique, à son orientation, à la capacité de diriger et à celle de fournir des services et à assurer sa légitimité" (op. cit., p. 245). Retenir cette définition permet de déplacer l’angle d’analyse de la recherche d’une évaluation de la conformité à un modèle, vers l’identification d’un processus non orienté relevant de mécanismes variés, pour lequel les résistances font autant sens que les adaptations. Partant, c’est dans ce sens que la question d’une approche scientifique de l’européanisation de la gouvernance devrait être entendue. La gouvernance est alors à considérer comme un véritable outil conceptuel permettant de lire une réalité européenne forcément variée.

De la gouvernance territoriale européenne à une approche européenne de la gouvernance : une proposition méthodologique

  • 37 Massardier G., 1996, Expertise et aménagement du territoire. L’État savant, L’Harmattan, Paris, 285 (...)
  • 38 Voir Jensen O. B., Richardson T., 2004, Making European Space. Mobility, Power and Territorial Iden (...)

45Le recours à la gouvernance comme outil conceptuel doit être confronté à la question de l’européanisation de l’action publique en matière d’aménagement du territoire comme objectif politique. Il ne s’agit donc pas de découvrir ex post l’orientation politique des travaux de l’ORATE, ce qui constituerait une forme de naïveté, mais plutôt de la considérer comme une donnée du problème qui pose, ipso facto, la question de la position de recherche à adopter. A contrario, on pourrait choisir une posture empreinte d’un certain nihilisme en faisant le constat que les travaux de l’ORATE ne peuvent, dans tous les cas, produire de résultats scientifiques satisfaisants. Ainsi, pour certains auteurs, l’expertise en matière d’aménagement du territoire se limite à des effets discursifs. Dans un ouvrage de 1996 portant spécifiquement sur le cas français, Gilles Massardier considère que l’activité essentielle des experts savants est la production de discours qui permet de légitimer a posteriori la politique d’aménagement du territoire37. Des chercheurs européens parviennent à un constat similaire concernant l’aménagement du territoire européen : pour eux, l’ensemble des discours produits sur le territoire européen, qu’ils soient politiques ou s’appuyant sur des démarches de nature scientifique renvoie à une volonté politique et économique de créer un espace homogène38. Si ces analyses sont à considérer avec intérêt d’un point de vue de la déconstruction des relations entre une approche qui se veut scientifique et le domaine politique, notre position est différente dans le sens où elle ambitionne d’échapper à la détermination politique tout en ménageant les objectifs opérationnels. En effet, seule une telle posture nous semble pouvoir être tenable du fait de la nature du champ dans lequel nous nous situons, celui de l’aménagement du territoire qui articule, par nature, aspects scientifiques, opérationnels et politiques.

46En effet, nous pensons qu’il est possible de ménager l’objectif politique d’européanisation avec celui d’une recherche sur la gouvernance européenne dans le cadre de programmes de recherche menés à l’échelle européenne. Cependant, il faut accepter qu’un travail mettant en rapport gouvernance et territoire européen ne puisse être décliné que sur un registre pluriel des interrelations entre gouvernance et territoires : "…la gouvernance concerne des terrains concrets, des territoires pétris d’identité et peuplés d’hommes-habitants, non seulement producteurs mais également citoyens" (Miossec, 2008, p. 26). "Si l’on accepte que la gouvernance se définisse comme étant les modalités de l’exercice de l’autorité publique et de ses effets sur le nombre, la pertinence et les interactions de ces échelons territoriaux, encore convient-il d’apprécier, au cœur du mécano de la gouvernance territoriale, le rôle des différents acteurs et la modification de la place de l’État dans ce nouveau concept » (op. cit., p. 26). Dans cette perspective, l’intérêt des décideurs européens peut porter sur une connaissance réelle des fonctionnements territoriaux du point de vue de l’action publique : en quelque sorte, un tableau comparé des situations nationales, régionales voire locales permettant un ajustement de l’action de l’Europe en fonction d’objectifs politiques généraux d’une part, et de contextes nationaux, régionaux et locaux variés, d’autre part.

  • 39 À ce sujet voir l’article de Pasquier R., Weisbein J., 2007, "La ‘gouvernance territoriale’ : une p (...)
  • 40 cf. l’ouvrage cité en référence de Pasquier R., Simoulin V., Weisbein J. (dir.), 2007.

47Concrètement, du point de vue de la recherche, il s’agirait tout d’abord de renoncer à une définition a priori de la gouvernance en privilégiant l’analyse des modalités concrètes selon lesquelles des acteurs territoriaux s’approprient ce registre d’action, ce spatial concept, et entendent lui donner corps, dans des discours et des pratiques39. Cela passe par une étude de la position de la question de la gouvernance en général et de la gouvernance territoriale en particulier dans chaque contexte national : est-elle présente dans le débat public ? sous quelles formes se manifeste-t-elle ? Comment est-elle définie (aussi bien d’un point de vue général que dans les modalités d’action) ? Quels sont les acteurs qui la portent ? au sein de quelles configurations institutionnelles et territoriales ? En somme, il s’agirait d’évaluer comment certains discours autour de la gouvernance territoriale s’incarnent, ou non, dans des actions et des pratiques et selon quelles modalités. Cet objectif nécessite d’élaborer des critères généraux permettant d’identifier les formes d’action qui relèvent de la gouvernance. Partant, on pourrait identifier la manière dont la gouvernance est définie par ceux qui utilisent ce terme. Dans un premier temps, on pourrait relever des situations où les décisions émanant des pouvoirs publics en matière d’aménagement et de développement des territoires ont conduit à la mise en place de dispositifs d’élaboration et de prise de décisions en dehors des institutions classiques de gouvernement afin de repérer des démarches qui sont renvoyées à la notion de gouvernance. Dans un deuxième temps, ces dispositifs seraient étudiés du point de vue de l’analyse des parties prenantes - modes de désignation, intérêts, rapports des individus et/ou des groupes - et des modalités de prise de décisions. Une telle démarche permettrait de repérer des décisions institutionnelles souvent prévues d’avance et/ou marquées par le résultat d’un rapport de force (« ouverture », « transparences, etc. ne sont alors que des leurres…), d’une part, et, d’autre part, des mécanismes de prise de décisions ménageant efficacité (résolution de problème, délais et coûts raisonnables, satisfaction des destinataires…) et garantie démocratique (modalités de désignations démocratiques, variété des intérêts représentés, faible hiérarchie entre ces derniers, modalités démocratiques de prise de décisions…). Il s’agirait de faire la part entre des décisions institutionnelles de nature technocratique qui peuvent mobiliser la gouvernance comme un outil rhétorique justifiant l’action, d’un côté, et, de l'autre, d’autres modes de décisions et d’actions se réclamant de la gouvernance. L’objectif ne serait donc pas de nier l’intérêt du recours à la notion de gouvernance pour l’analyse mais d’en établir la part contingente au-delà de sa dimension normative. De manière générale, une telle approche permettrait de rendre compte des modalités de prise de décisions et d’actions sur les territoires, en centrant la recherche sur les invocations, les usages et les déclinaisons de la gouvernance et d’opérer un renversement de perspective, par lequel la gouvernance, d’outil conceptuel potentiel se mue en objet de recherches empiriques afin d’analyser certaines transformations dans le domaine de l’action sur les territoires40.

48À partir de ces orientations méthodologiques, des comparaisons pourraient être menées afin de dresser un tableau des éléments de convergence et de différenciation relatifs à la conduite de l’action publique dans le domaine de la mise en œuvre des politiques d’aménagement et de développement des territoires à l’échelle européenne en dehors d’une référence normative à la gouvernance. Une telle démarche serait plus sûrement de nature à fournir aux décideurs européens une vision pragmatique de la situation de la gouvernance territoriale à l’échelle européenne en ménageant la diversité des situations. On passerait ainsi d’une tentative d’identifier un modèle de gouvernance territoriale européenne à une approche européenne de la gouvernance qui permettrait d’ajuster l’action de l’Europe et d’œuvrer dans le sens de l’européanisation.

Conclusion

49Cet article s’inscrit finalement dans une double perspective : d’une part, celle, critique, d’un retour d’expérience à partir de la participation à un travail de recherche européen en rapport avec la mise en œuvre des stratégies européennes en matière d’aménagement du territoire ; d’autre part, celle, opérationnelle, visant à proposer des pistes de réflexion conformément à l’objectif explicite de l’ORATE, celui de fournir aux décideurs européens une connaissance du territoire européen utile pour la prise de décision. Partant, nous avons souhaité repositionner la question de l’européanisation via l’analyse du travail de recherche sur la gouvernance territoriale, d’une approche top-down qui implique que l’Union européenne doive créer une certaine pression sur les systèmes nationaux, vers une approche bottom-up pour laquelle il s’agit de s’intéresser aux situations concrètes impliquant des acteurs, des ressources, des styles, des cultures, des enjeux et des discours potentiellement variés aux différents niveaux infra-européens (Radaelli, 2006).

50La question de la position du chercheur par rapport à la commande politique se pose également à l’issue de cet article. Elle pourrait constituer l’objet d’un article spécifique reprenant l’expérience présentée ici. Cependant, le champ qui est le nôtre, celui de l’aménagement du territoire fortement articulé à la commande publique, nous a conduit à adopter une position qui, tout en ne contestant pas l’intérêt d’une commande européenne à visée opérationnelle en matière de recherche dans ce domaine, interroge l’orientation donnée au travail de recherche tout en proposant une approche différente sans remettre en cause des objectifs politiques plus ou moins explicites. Sans précaution excessive de notre part, il s’agit donc de faire œuvre utile en faveur de la construction européenne…

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Bibliographie

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Faludi A., 2001, "The application of the European Spatial Planning Perspective : Evidence from the North-West Metropolitan Area", European Planning Studies, 9 (5), p. 663-675.

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Miossec J.-M., 2008, "Le développement local, entre mondialisation et promotion des territoires. De la gouvernance à l’articulation des pouvoirs et des territoires", Développement local, gouvernance territoriale. Enjeux et perspectives, DIOP A. dir., Karthala, Paris, pp. 23-67.

Pasquier R., Simoulin V., Weisbein J. (dir.), 2007, La gouvernance territoriale. Pratiques, discours et théories, Paris, L.G.D.J., 235 p.

Radaelli C. M., 2006, "Européanisation" Dictionnaire des politiques publiques, Boussaguet L., Jacquot S., Ravinet P. dir., Les Presses de Sciences Po, Paris, pp. 193-202.

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Notes

1 En anglais : European Spatial Programme Observatory Network (ESPON)

2 L’ensemble des documents du projet ESPON 2.3.2. (le cahier des charges, la réponse à l’appel d’offre, les rapports intermédiaires et le rapport final) est disponible sur le site Internet ESPON à l’adresse électronique : http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_ESPON2006Projects/Menu_PolicyImpactProjects/governance.html.

3 Cette definition, traduite de l’anglais, est extraite de l’ouvrage cité en référence : Process of (a) contruction, (b) diffusion, (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ‘ways of doing’ and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the EU Policy process and then incorporated in the logic of domestic (national and subnational) discourse, political structures, and public policies (p. 17). L’européanisation est ici considérée comme un processus initié au niveau européen avec des conséquences identifiables aux échelles nationales et infranationales.

4 Pour une généalogie de la notion, voir, notamment, l’ouvrage de Jean-Pierre Gaudin, celui dirigé par  Guy Hermet, Ali Kazancigil et Jean-François Prud’Homme et l’article de Jean-Marie Miossec tous cités en référence. Pour un point sur les différentes acceptions de la notion, voir, notamment, l’article de Patrick Le Galès cité en référence (2006a).

5 Kooiman Jan, 2003, Governing as governance, Londres, Sage, 264 p.

6 Le développement des actions et des pouvoirs de l’Union européenne à partir du milieu des années 1980 a posé le problème de la légitimité de l’intervention européenne dans des champs relevant jusqu’alors de la souveraineté nationale. Cette situation a porté la question sur le terrain du contrôle démocratique de décisions prises en dehors de ce cadre et fait apparaître un débat sur la "gouvernance". C’est dans ce contexte qu’en 1999, la Commission retient comme l’une de ses priorités d’action à partir de 2000, la réforme du processus décisionnel européen et du fonctionnement des institutions européennes. Cette orientation s’est traduite, en juillet 2001, par la publication par la Commission du Livre blanc de la gouvernance européenne. Sur la base de ces constats, le Livre blanc fait des préconisations qui renvoient aux critères de la "bonne gouvernance" (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, 2001, European Governance. A white paper, Commission of the European Communities, Bruxelles, 35 p.).

7 Voir également la partie de l’ouvrage de Jean-Pierre Gaudin cité en référence, "Un magnifique tremplin international" qui traite des motivations des responsables de la Commission européenne pour mobiliser la notion de gouvernance en tant que référence générale pour l’action de l’Union européenne.

8 "Les actions de gouvernance territoriale sont des actions qui, à différent niveaux géographiques, : a) garantissent la coordination et la coopération verticale (multi-niveaux) et horizontale (entre les territoires, les acteurs et les politiques, b) permettent la participation et, comme résultat, c) promeuvent un développement spatial durable" (ESPON, 2007, p.19, traduction des auteurs).

9 Dans le cadre du projet de recherche, la notion de capital territorial est constituée par l’addition de six formes de capital : le capital intellectuel (les ressources en termes de connaissances socialement construites au sein d’un territoire) ; le capital social (la nature des relations entre les acteurs d’un territoire) ; le capital politique (capacité à faire fonctionner les relations entre acteurs du territoire et capacité à mobiliser des ressources pour l’action) ; le capital matériel (des ressources financières ou autres – immobilisations, infrastructures…), le capital culturel (les héritages matériels et immatériels du territoire), le capital géographique (des caractéristiques naturelles, des situations géographiques) (ESPON, 2007, p.18, traduction des auteurs).

10 Le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) est un document d’orientation en matière d’aménagement du territoire européen adopté par les États-membres en 1999. Il présente les principaux objectifs que s’assignent les pays membres afin d’assurer un développement équilibré et durable du territoire européen (voir à ce sujet : Santamaria Frédéric, "Le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) : application défaillante ou élaboration problématique ?", Cybergeo, Espace, Société, Territoire, article 458, mis en ligne le 20 mai 2009, modifié le 27 mai 2009. URL : http://cybergeo.revues.org/index22354.html. Consulté le 26 février 2010).

11 Le site de l’Unité mixte de services Réseau interdisciplinaire pour l’aménagement du territoire européen fournit un accès aux rapports finaux en anglais ainsi qu’un résumé en français des projets ESPON 2002-2006 (http://www.ums-riate.fr/tir.php).

12 Dans le cas qui nous intéresse ici, le consortium était composé de 24 institutions mobilisées dans 24 pays européens. Les travaux réalisés par les différentes équipes ont été coordonnés par l’Instituto inter-universitario de dessarollo local de l’Université de Valence (Espagne) assisté par une équipe de pilotage du projet composée de chercheurs relevant de huit institutions universitaires à travers l’Europe. Les membres de cette équipe de pilotage ont élaboré conjointement les documents de travail (directives pour la réalisation des études nationales et des études de cas) à destination des experts nationaux dont font partie les auteurs du présent article. Le rapport final s’appuie principalement sur les travaux des équipes nationales dont il propose une synthèse écrite et graphique.

13 « Changes in formal government / administration aiming to make them more open, transparent etc. to allow a modification in the direction of the principles of governance. » (dans la version originale de la directive générale pour les cas nationaux)

14 Pour rappel : ouverture, participation, responsabilité, efficacité, et cohérence

15 La France a connu, depuis la fin des années 1970, la mise en place d’un certain nombre d’AAI (exemples : Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, Commission nationale de l'équipement commercial, Autorité de contrôle des nuisances sonores et aéroportuaires).

16 Ainsi, alors même que les associations françaises des représentants élus des collectivités régionales et locales ont accueilli plutôt favorablement le Livre blanc de la gouvernance européenne (« Dialogue permanent et systématique avec les associations de collectivités territoriales sur l’élaboration des politiques », mai 2003, www.grandesvilles.org/IMG/Avis.pdf), il apparaît également, dans un rapport soumis à la Commission européenne, qu’elles entendent affirmer leur place centrale au sein du système de gouvernement et qu’elles n’entendent pas être considérées, dans le cadre défini par le Livre blanc, comme des représentants de la société civile.

17 Les experts nationaux devaient indiquer, a priori, en quoi les exemples choisis étaient susceptibles d’illustrer des phénomènes de coopération horizontale et verticale, de conduite de politique intégrée, de participation des ONG et de mise en œuvre de méthodes innovantes du type Méthode ouverte de coordination.

18 Comme les autres cartes du projet, elle a été réalisée par l’Instituto inter-universitario de dessarollo local de l’Université de Valenceet le département de géographie de cette même université (pilote du projet). Elle est ici présentée dans une version colorisée retravaillée et traduite en française pour une bonne lecture. La carte originale est disponible dans le rapport final (ESPON, 2007, p. 85).

19 Les 27 pays de l’Union européen, ainsi que la Suisse et la Norvège.

20 Aux pages 1021 à 1139.

21 Louis Wassenhoven du National Technical University of Athens.

22 Hooghe L., Marks G., 2001, « Types of Multi-level Governance », European Integration online Papers, nº5, disponible sur : http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011t.htm

23 "…there are no big disparities in countries´ performances…" (ESPON, 2007, p. 28).

24 "Another important issue is that there is no country located in the red quadrant of the best performance for both dimensions. This means that there is not even one country which is achieves the perfect score and thus could have been an example to follow." (ESPON, 2007, p. 28)

25 "…political authority and powers are become increasingly dispersed and fragmented in the EU over recent decades…" (Terms of references, p. 3)

26 "…complex division of powers and competences between different levels of decision-making, at transnational, national and sub-nationals levels…" (Terms of references, p. 3)

27 " In view of this identified shift to a more space-based paradigm and integrated approach, it is probably nowadays the only governance solution capable to adequately face this paradigm", (Terms of references, p. 9). L’expression « the only governance solution » est soulignée dans le texte original).

28 "By improving coordination, communication and cooperation between the relevant institutions at different territorial levels (vertical partnerships, multi-level governance), and between a wide range of actors coming both from public and private sector, as well as civil society (horizontal partnerships)." (Terms of references, p. 4)

29 "Conclusions should be drawn towards the identification of success conditions, actor constellations, and best practice examples (cooperation mechanisms) on the governance in urban and territorial related decision-making and implementation processes."(Terms of references, p. 6)

30 L’utilisation de la notion de gouvernance obéit, selon Guy Hermet dans l’article cité en référence, à un objectif "de promotion de l’autorité de la Commission européenne vis-à-vis des États-membres de l’Union" (p. 25) ; "…dans les mains des technocrates de l’UE, la gouvernance permet à la Commission de se positionner en acteur égal aux États-membres. C’est dans ce sens, croyons-nous, que doit être interprété le Livre blanc sur la gouvernance qui ne constitue ni plus, ni moins, qu’un coup d’État conceptuel." (Saint Martin Denis, 2005, « La gouvernance comme conception de l’État de la « troisième voie » dans les pays anglo-saxons », 2005, in Hermet Guy, Kazancigil Ali, Prud’Homme Jean-François, op. cit., p. 89).

31 On pourrait citer le terme de "quasi-concept" employé par Paul Bernard pour la cohésion sociale, même si sa définition ne renvoie pas explicitement à la dimension spatiale : "La notion de cohésion sociale présente les signes caractéristiques d’un quasi-concept, c’est-à-dire d’une de ces constructions mentales hybrides que le jeu politique nous propose de plus en plus souvent, à la fois pour détecter des consensus possibles sur une lecture de la réalité et pour les forger. Je dis hybrides parce que ces constructions ont deux faces : elles sont d’une part fondées, en partie et sélectivement, sur une analyse des données de la situation, ce qui leur permet à la fois d’être relativement réalistes et de bénéficier de l’aura légitimante de la méthode scientifique ; et elles conservent d’autre part une indétermination qui les rend adaptables aux différentes situations, assez flexibles pour suivre les méandres et les nécessités de l’action politique au jour le jour." (Bernard P., 1999, p. 2, "La cohésion sociale: critique dialectique d’un quasi concept", Lien social et politique–RIAC: Les mots pour le dire, les mots pour le faire: le nouveau vocabulaire du social, numéro 41, printemps, pp. 47-59).

32 Par exemple, on peut citer la notion de polycentrisme (sur cette notion on pourra consulter : Allain R., Baudelle G., Guy C., (dir.), 2003, Le polycentrisme, un projet pour l’Europe, Rennes, PUR) ou encore celle de cohésion territoriale (sur cette notion on pourra consulter : Faludi A., 2005, "Territorial cohesion: an unidentified political objective", Town Planning Review, vol.76, n°1, pp. 1-13 ; Faludi A., 2005, "Polycentric territorial cohesion policy", Town Planning Review, vol.76, n°1, pp. 107-118).

33 Guy Hermet cite S. S. Andersen, et T. Burns ("The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy. A study of Post-Parliamentary Governance in the European Union" in  ANDERSEN S. S., ELIASSEW K. A. (eds), 1996, How Democratic is it ?, London, Sage, p. 229) pour qui la gouvernance est "un gouvernement des organisations, par les organisations et pour les organisations" (op. cit. p. 35).

34 Rediscovering Institutions, Free Press, New-York, 227 p.

35 Modern Governance, Londres, Sage, 288 p.

36 Ce sont les auteurs qui soulignent.

37 Massardier G., 1996, Expertise et aménagement du territoire. L’État savant, L’Harmattan, Paris, 285 p. ; voir également la note de lecture critique de Romain PASQUIER in Politix, Vol. 10, n° 38, deuxième trimestre 1997. pp. 151-155.

38 Voir Jensen O. B., Richardson T., 2004, Making European Space. Mobility, Power and Territorial Identity, Routledge, Londres, 287 p.

39 À ce sujet voir l’article de Pasquier R., Weisbein J., 2007, "La ‘gouvernance territoriale’ : une perspective pragmatique" dans l’ouvrage cité en référence de Pasquier R., Simoulin V., Weisbein J. (dir.), 2007, p. 211-222.

40 cf. l’ouvrage cité en référence de Pasquier R., Simoulin V., Weisbein J. (dir.), 2007.

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Table des illustrations

Titre Document n° 1-Performance des pays en termes de structures multi-niveaux et de relations multi-niveaux
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/23530/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 252k
Titre Document 2 - Liste des indicateurs sélectionnés pour réaliser la carte « Performances des pays en termes de structurations multi-niveaux et de relations multi-niveaux ».
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/23530/img-2.png
Fichier image/png, 157k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Emmanuelle Bonerandi et Frédéric Santamaria, « De la gouvernance à la gouvernance territoriale : enjeu de l’européanisation de l’aménagement du territoire. Réflexions à partir d’une recherche dans le cadre de l’Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE) », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, document 522, mis en ligne le 18 mars 2011, consulté le 21 novembre 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/23530 ; DOI : 10.4000/cybergeo.23530

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Auteurs

Emmanuelle Bonerandi

Maître de conférences en géographie, École normale supérieure Lettres et sciences humaines de Lyon, UMR 5600 Environnement, ville et société.

Frédéric Santamaria

Maître de conférences en aménagement de l’espace et urbanisme, Université Paris Diderot-Paris 7, UMR 8504 Géographie-Cités (Équipe CRIA), santamaria.f@free.fr

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