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2011
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PPR, urbanisation et risques d’incendie de forêt dans les Pyrénées-Orientales : méthodes, enjeux, débats

PPR, urbanization and forest fire risks in Pyrénées-Orientales department: methods, issues, debates
Christine Bouisset

Résumés

Après les feux de 2003 dans le Var, on a assisté à un regain d’intérêt de l’État pour les risques d’incendie. Cela s’est traduit par une accélération de la mise en œuvre des plans de prévention des risques d’incendie de forêts (PPRIF). Dans les Pyrénées-Orientales a été instaurée une politique particulièrement offensive à l’égard de l’habitat en forêt qui révèle et attise des enjeux complexes : patrimoniaux, fonciers et politiques. Les PPRIF se traduisent pour les habitants par une inflation de contraintes nouvelles qui génèrent des réactions d’autant plus vives que, depuis quarante ans, les pouvoirs publics avaient pris en charge le coût de la protection de la forêt. En matière de politiques publiques, cet exemple confirme la conflictualité de la gestion des risques en France, tout comme la faible prise en compte de la vulnérabilité. Il révèle également un certain nombre de spécificités liées à la nature particulière du risque considéré qui façonne à la fois les pratiques mais aussi les notions utilisées.

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Texte intégral

1Après les feux catastrophiques de 2003 dans le Var, on a assisté dans tous les départements méditerranéens à un regain d’intérêt de l’État pour les risques d’incendie. Cela s’est traduit partout par une accélération de la mise en œuvre des plans de prévention des risques d’incendie de forêts (PPRIF). Ces outils, instaurés par la loi Barnier de 1995, relèvent de la compétence des préfets et visent à maîtriser l’urbanisation dans les zones à risque. Ils se focalisent donc sur les espaces périurbains et les zones d’interfaces forêt-bâti où périurbanisation, mitage et progression des surfaces forestières sous l’effet de la déprise rurale concourent à la multiplication de situations à risque.

2Dans les Pyrénées-Orientales, les autorités départementales ont choisi de mener une politique particulièrement offensive à l’égard de l’habitat en forêt, s’appuyant pour cela sur une méthode originale d’évaluation du risque. Le département se situe dans une position médiane dans l’espace méditerranéen français avec en moyenne une centaine de feux par an pour une superficie brûlée de l’ordre de 1500 hectares. Les premiers PPRIF ont été élaborés dans le massif des Albères qui se caractérise par l’existence de lotissements forestiers très vulnérables. Implantés dans les années 1970 avant que la Loi montagne et diverses dispositions environnementales ne donnent un coup d’arrêt à l’urbanisation, ces lotissements font figure pour les uns, de « verrues » défigurant le massif, et pour les autres, de véritables paradis de nature et de verdure. L’arrivée des PPRIF y a jeté subitement une lumière crue sur un risque largement négligé, voire ignoré, et a entraîné un coup d’arrêt à l’urbanisation des dernières parcelles nues encore constructibles au sein de ces lotissements. Comme souvent pour leurs prédécesseurs consacrés à d’autres risques, ces PPR, qui interviennent dans un contexte de forte pression foncière, font du coup l’objet d’une opposition parfois acharnée.

3Alors que la mesure et l’évaluation du risque incendie font l’objet de beaucoup d’attentions (Galtié et Peyre, 2003 ; Lampin-Maillet, 2009 ; Mangiavillano, 2009 pour ne citer que des travaux récents de géographes), la gestion des incendies comme politique publique et ses conséquences pour les populations concernées restent moins étudiées. L’analyse des documents d’orientation, des documents réglementaires ainsi qu’un travail d’enquête par entretiens semi-directifs auprès des habitants concernés, des collectivités et des services de l’État (cf. encadré n° 1) permettent d’analyser les méthodes, les enjeux et les débats qui entourent la mise en place des PPRIF. Les entretiens auprès de la population ont été menés dans la zone à haut risque définie par le premier PPRIF. Ils se sont étalés sur une période assez longue allant des mois suivant l’entrée en vigueur du document à 2009, fin du délai de cinq ans laissé par les PPR pour mettre aux normes les constructions et équipements existants.

4En matière de politiques publiques, cet exemple confirme la conflictualité de la gestion des risques en France, tout comme la faible prise en compte de la vulnérabilité. Il révèle également un certain nombre de spécificités liées à la nature particulière du risque considéré qui façonne à la fois les pratiques mais aussi les notions (risque, aléa, vulnérabilité…) et les représentations sur lesquelles reposent ces pratiques. Le cas des Pyrénées-Orientales est enfin l’occasion de s’interroger sur les politiques publiques dans leur rapport à l’espace et de montrer comment le risque d’incendie révèle et attise des enjeux complexes : patrimoniaux, fonciers et politiques, à la fois locaux et départementaux.

Encadré 1 : Les enquêtes, regards croisés sur le risque et les PPRIF de l’échelle départementale à l’échelle locale

Les enquêtes par entretiens semi directifs menées dans le cadre de ce travail ont visé trois types d’acteurs :

1) Les acteurs institutionnels à l’échelle départementale (préfecture, DDAF, pompiers, structures forestières, commissaire enquêteur, etc.). Les entretiens ont cherché à comprendre :

- les orientations stratégiques de la politique départementale en matière de protection contre l’incendie ;
- la méthodologie d’élaboration des documents réglementaires ;
- le processus d’instruction et d’adoption des premiers PPRIF ;
- l’accueil fait au premier PPRIF adopté par les élus et la population ;
- la gestion des conflits par l’administration.

2) Le deuxième volet de l’enquête, auprès des maires, a surtout porté sur la réception de cette politique par les élus des huit communes des Albères concernées :

- la perception et le degré de connaissance du risque incendie ;
- le niveau d’information et d’adhésion par rapport aux mesures de lutte contre l’incendie en général et aux PPRIF en particulier ;
- la politique communale en matière d’urbanisation et de gestion du risque.

3) Le dernier volet avait pour but de comprendre les effets d’un PPRIF pour la population. L’enquête s’est donc déroulée en deux temps : une évaluation de la situation foncière et de la perception du risque grâce à quelques entretiens tests dans les divers lotissements du massif des Albères avant la mise en place des PPRIF.

Puis une phase ciblée sur le premier lotissement classé en zone rouge qui a privilégié les propriétaires fonciers et résidents permanents, a priori plus concernés et mieux informés que les vacanciers de passage. Le petit nombre de ménages (une quinzaine, les quelques autres potentiellement concernés étant soit absents lors des périodes d’enquêtes, soit hors d’état de répondre car malades et d’âge très avancé) ne se prête évidemment pas à des enseignements statistiques. Mais ces entretiens fouillés (jusqu’à 3 heures pour les plus longs) permettent néanmoins d’obtenir des témoignages très convergents sur :

- les itinéraires résidentiels et les motifs d’installation ;
- la connaissance et la perception du risque ;
- le niveau d’information et d’adhésion par rapport aux dispositions réglementaires ;
- la prise en compte réelle du risque et de la législation dans les pratiques.

Outre les entretiens, des visites à plusieurs mois d’intervalle ont permis d’évaluer par observation le respect de la réglementation (débroussaillement, stockage de combustible, etc.) sur les parcelles construites ou non, sur les espaces privés et publics.

Entre approche classique du risque et spécificité « incendie »

  • 1 Il s’agit d’un document cadre qui établit un état des lieux et fixe les objectifs des politiques de (...)
  • 2 Depuis 2008 cette carte n’est plus directement accessible en ligne. On peut toutefois la retrouver (...)

5La politique départementale en matière de PPRIF a été définie en 2002 avec la signature d’un arrêté préfectoral prescrivant la réalisation de huit PPRIF dont la conception est confiée à la Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt (DDAF). Cette politique, présentée au public notamment par l’intermédiaire du site Internet de la préfecture, relève d’une stratégie visant à identifier des communes prioritaires. Le choix de ces communes émane d’une carte intitulée « risque sociétal » : elle classe les communes du département en trois niveaux de risque (du risque faible au risque fort) et définit les communes à risque fort comme celles devant faire l’objet d’un PPRIF en première priorité. Mise en ligne après le lancement de la procédure, cette carte a longtemps été diffusée sans explication méthodologique ; et ce n’est qu’à l’occasion de l’adoption en 2006 du plan départemental de défense des forêts contre l’incendie (PDFCI)1 qu’est officiellement détaillé le contenu de la méthode employée pour hiérarchiser le risque2.

6L’analyse de ce document montre que la définition de la politique départementale repose explicitement sur la définition diffusée par le ministère de l’environnement : l’évaluation du risque passe classiquement dans un premier temps par la caractérisation de l’aléa incendie entendu comme un événement naturel susceptible de porter atteinte à des enjeux et qui se caractérise par son intensité et son occurrence prévisible. Mais au-delà des termes communs à tous les types de risques apparaissent des catégories spécifiques à l’incendie qui ne recoupent que partiellement la distinction traditionnelle entre aléa et vulnérabilité. Le caractère diffus tout comme l’importante dimension anthropique de ce risque pourtant dit « naturel » amènent en effet les gestionnaires à caractériser le rapport complexe entre risque et espace : tout point peut en effet se caractériser à la fois par sa propension à subir un incendie venu d’ailleurs, que l’on va appeler risque subi et à l’inverse par sa propension à être l’origine d’un incendie, le risque induit. Ainsi, sachant que l’immense majorité des feux s’avère d’origine anthropique, une zone forestière dépourvue d’habitation et d’accès pourra présenter un risque induit faible mais un risque subi fort, si par exemple elle est bordée par une source de danger (décharge, autoroute, etc.). Intuitivement, on aurait tendance à considérer que le risque induit relève de l’aléa et que le risque subi correspond à la vulnérabilité, une même forêt pouvant tout à la fois être à l’origine du risque et en être victime. Pourtant, dans la littérature officielle, risque subi et risque induit rentrent dans la caractérisation de l’aléa. Pour certains, le risque subi rend en fait compte de l’aspect « naturel », « […] où l’aléa est, comme pour les autres phénomènes naturels, la combinaison entre probabilité d'incendie et intensité de l'incendie », alors que de son côté le risque induit traduirait l'aspect risque technologique, où l'aléa est « comme pour les accidents industriels, la combinaison entre probabilité d’éclosion et surface menacée » (Napoleone et alii, 2002).

7Ces deux dimensions du risque évaluent finalement la propension de l’espace à générer et à diffuser l’incendie que l’on réunit dans l’aléa. Cela confère à celui-ci une dimension dynamique par contraste avec une vulnérabilité, statique, qui elle se trouve ramenée dans le PPRIF aux seuls enjeux « exposés » : constructions et biens matériels, infrastructures, etc., victimes passives de l’incendie. On comprend alors que, pour l’instructeur du PPRIF, l’important réside dans la quantification de cette dynamique qui apparaît essentielle par rapport à des « enjeux » en apparence plus simples à appréhender.

  • 3 Méthodologie élaborée à partir des travaux de Jean-François Galtié, chargé de recherche au Laborato (...)

8La politique départementale repose donc sur une cartographie de l’aléa qui correspond à celle du risque subi évalué en fonction d’une méthodologie complexe croisant quatre facteurs principaux que sont la végétation, le climat, topographie et l’activité humaine3. Cela aboutit à une hiérarchisation du risque subi en cinq classes de valeur allant du risque très faible au risque très élevé (cf. carte n° 1).

Carte 1 : L’évaluation du risque incendie dans les Pyrénées-Orientales : le risque subi

Carte 1 : L’évaluation du risque incendie dans les Pyrénées-Orientales : le risque subi

(Ch. Bouisset – 2009 d’après données Préfecture 66)

  • 4 La méthode employée pour opérer cette “correction» n’est pas exposée.

9L’analyse de la vulnérabilité apparaît, elle, à travers la carte dite du risque sociétal élaborée à l’échelle communale en croisant le niveau d’aléa obtenu précédemment et des paramètres socio-économiques. La méthodologie est d’apparence beaucoup plus simple puisqu’il s’agit d’un inventaire des enjeux humains (population permanente et saisonnière) et des enjeux surfaciques (surfaces boisées, infrastructures, etc.). Ces données sont ensuite « corrigées »4 en fonction du taux d’évolution de la population, de la proportion d’espaces naturels, de la proportion de zones habitées dans les espaces à risque et enfin, à « dire d’expert ».

Carte 2 : L’évaluation du risque d’incendie dans les Pyrénées-Orientales : le risque « sociétal »

Carte 2 : L’évaluation du risque d’incendie dans les Pyrénées-Orientales : le risque « sociétal »

(Ch. Bouisset – 2009 d’après données Préfecture 66)

10Au final, la méthode permet de désigner vingt communes prioritaires. Parmi elles, seules huit communes, toutes localisées dans les Albères, font l’objet de la première vague de PPRIF prescrits en 2002. À aucun moment le passage de 20 à 8 communes n’est explicité. Pourquoi avoir concentré les premiers PPRIF sur le seul massif des Albères alors que ce dernier n’est pas, loin s’en faut, la seule zone à risque ?

Les Albères : massif « pilote »

  • 5 Des publicités ciblées ont ainsi attiré au départ beaucoup de Français de retour d’expatriation, au (...)

11Cet ensemble forestier, qui constitue la toile de fond de la côte Vermeille et de la plaine du Roussillon, comporte, bien que faiblement urbanisé, quelques lotissements forestiers construits dans les années 1970 (cf. carte 3). Jouissant d’un cadre forestier (cf. photos 1 et 2) et d’une vue imprenable sur la mer, la plaine du Roussillon et le massif du Canigou, ils se caractérisent par une population bien spécifique : compte tenu de la convoitise dont est l’objet ce cadre de vie méditerranéen, on ne s’étonnera pas de constater qu’il s’agit le plus souvent d’une population aisée. Elle compte aussi une forte proportion de retraités et de personnes d’origine extérieure à la région dont une proportion non négligeable d’étrangers issus pour l’essentiel d’Europe du Nord. Beaucoup sont des résidents secondaires : la population double ou triple pendant l’été et de nombreuses maisons font l’objet de locations saisonnières. Enfin, ces lotissements tendent à fonctionner comme des enclaves mal intégrées à la vie locale : si les accès y demeurent libres, les limites sont nettement marquées et le visiteur ne peut ignorer qu’il entre dans une entité particulière. L’éloignement des noyaux villageois et une histoire souvent conflictuelle depuis les débuts, avec des projets immobiliers clairement destinés à une clientèle non catalane5, ajoutent encore à leur isolement.

Carte 3 : Les lotissements forestiers des Albères

Carte 3 : Les lotissements forestiers des Albères

(Ch. Bouisset – 2008)

  • 6 Voir l’évaluation du risque d’incendie dans les interfaces forêt-bâti effectuée par Corinne Lampin (...)

12Or, ces constructions se situent dans des zones à haut risque d’incendie. La nature et la densité de la végétation méditerranéenne, le relief accusé et l’exposition directe en versant nord à la tramontane les classent en zone d’aléa fort (cf. carte 2). Leur localisation en partie basse du massif fait également qu’ils sont susceptibles de constituer le point de départ d’un incendie qui pourrait potentiellement menacer l’intégralité des Albères. Ces lotissements sont aussi clairement identifiés, par les pompiers notamment, comme des zones particulièrement vulnérables en raison des difficultés d’accès liées au relief et à la configuration de la voirie qui n’offre pas toujours des possibilités de croisement, de retournement des engins de lutte, voire tout simplement, d’évacuation de la population6.

Photo 1 : Le Domaine des Albères (commune de Laroque) vu depuis le centre village

Photo 1 : Le Domaine des Albères (commune de Laroque) vu depuis le centre village

(Cliché : Ch. Bouisset)

Photo 2 : La plaine du Roussillon et la Méditerranée vues depuis le Domaine des Albères

Photo 2 : La plaine du Roussillon et la Méditerranée vues depuis le Domaine des Albères

A noter au premier plan des maisons enserrées dans la végétation en infraction avec la législation sur le débroussaillement.

(Cliché : Ch. Bouisset)

13Enfin, ces lotissements comportent pour la plupart des « dents creuses », à savoir quelques parcelles non urbanisées qui ne sont pas toujours débroussaillées malgré l’obligation légale et qui s’avèrent au cœur d’un conflit très virulent entre propriétaires désireux de lotir, communes et préfecture. Ces parcelles ont en effet longtemps été constructibles mais depuis 2003, et avant même l’entrée en vigueur des premiers PPRIF, le préfet a suspendu les permis accordés au nom de l’article R111-2 du code de l’urbanisme, en raison du niveau de risque élevé. Des contentieux judiciaires opposent donc propriétaires, qui la plupart du temps ont acheté des terrains réputés constructibles et munis de certificats d’urbanisme positifs, communes et préfecture. Pour les représentants de l’État, toute construction revient à augmenter la population des lotissements et la valeur des biens potentiellement en danger, donc mécaniquement, à accroître la vulnérabilité. En face, l’argumentaire développé par les propriétaires porte au contraire plutôt sur l’aléa : la construction d’habitations permettrait de réduire la masse combustible et inciterait les propriétaires à un meilleur entretien des parcelles, ce qui réduirait le risque. Ce point de vue, repris par certains élus locaux hostiles aux PPRIF, n’est d’ailleurs pas l’apanage des non spécialistes puisqu’on l’a retrouvé dans la bouche d’un ancien pompier professionnel, commissaire enquêteur dans la procédure PPRIF.

Photo 3 : Maisons du Domaine des Albères dans la partie haute du lotissement, zone la plus cossue

Photo 3 : Maisons du Domaine des Albères dans la partie haute du lotissement, zone la plus cossue

(Cliché : Ch. Bouisset)

14Les services de l’État qui fondent donc pour l’essentiel les zonages des PPRIF sur l’évaluation de l’aléa, se retrouvent devant la justice à argumenter, au contraire, sur la question de la vulnérabilité puisque toute nouvelle construction amenant de nouveaux résidents augmente d’autant « les enjeux exposés ». L’hypothèse de la réduction du risque par l’urbanisation, est jugée irrecevable puisque, construction ou pas, les parcelles concernées se situant à proximité d’habitations existantes, la législation en vigueur impose de toute façon leur débroussaillement.

Les enjeux du premier PPRIF

  • 7 Problème du risque d’incendie bien sûr, mais aussi problèmes relationnels puisque la mairie est en (...)

15C’est dans ce contexte conflictuel que le premier PPRIF du département a été adopté à Laroque des Albères. Le choix de cette commune est expliqué officiellement par le niveau de risque très élevé de son lotissement forestier : le Domaine des Albères, dit aussi lotissement des Mas catalans (cf. carte 4 et 5), très exposé sur le versant, se caractérise par une voirie inadaptée, avec plusieurs culs de sac et une absence d'issue de secours satisfaisante pour assurer l’évacuation si par malheur la route d’accès principale se voyait coupée par un incendie. Une autre hypothèse est avancée officieusement : le maire de l’époque aurait vu dans la nouvelle législation le moyen de régler définitivement la question d’un lotissement à problèmes7, d’où une certaine bienveillance ou du moins neutralité de sa part vis-à-vis du PPRIF, contrairement à plusieurs de ses collègues des communes voisines.

Carte 4 : Le PPRIF de Laroque des Albères : zonage réglementaire (extrait du plan de zonage du PPRIF, Préfecture 66).

Carte 4 : Le PPRIF de Laroque des Albères : zonage réglementaire (extrait du plan de zonage du PPRIF, Préfecture 66).
  • 8 La méthodologie a été appliquée à l’identique pour les PPRIF suivants.

16Dans l’esprit de ses concepteurs, le premier PPRIF avait valeur de test avant généralisation aux autres communes car la méthode de caractérisation du risque retenue est originale et diffère de celle employée dans d’autres départements8. En outre, la partie réglementaire édicte des règles particulièrement strictes au regard de ce qui se fait ailleurs. Réussir à faire adopter le premier PPRIF constituait donc un test essentiel qui déterminerait la capacité de l’administration à imposer ses vues dans des contextes a priori plus hostiles. L’ordre de prescription et de réalisation des PPRIF apparaît alors comme tout à fait stratégique et mûrement réfléchi…

17Comme pour tous les PPR, l’objectif premier est bien de limiter la vulnérabilité en rendant inconstructibles les zones où le risque est fort (zone rouge) et en imposant un certain nombre de normes de sécurité aux constructions futures là où l’on estime que le risque existe de façon modérée. La zone rouge ainsi délimitée à Laroque concerne l’ensemble du lotissement du Domaine des Albères, plus quelques constructions isolées (cartes 4 et 5).

Carte 5 : Les aménagements prévus par le PPRIF dans le Domaine des Albères

Carte 5 : Les aménagements prévus par le PPRIF dans le Domaine des Albères

(M. Moralès et Ch. Bouisset – 2009, d’après données Préfecture 66)

18Les services instructeurs ont fait le choix d’imposer de gros efforts à la commune et aux particuliers pour réduire la vulnérabilité des constructions existantes. De lourds travaux, de voirie notamment, se retrouvent ainsi à la charge de la commune pour améliorer les accès et les possibilités d’évacuation du lotissement (carte 5). La municipalité ne savait apparemment pas que de tels travaux pouvaient lui être imposés, ni que les prescriptions visant les particuliers se révèleraient aussi contraignantes. Aussi, la découverte tardive de ces obligations a-t-elle engendré le sentiment d’avoir été confronté à un manque de transparence et à un « simulacre de concertation », pour reprendre un terme entendu à plusieurs reprises dans la bouche tant d’élus locaux que de riverains. Ce fait expliquerait pourquoi, en fin de compte, le Conseil municipal a émis un avis défavorable au PPRIF (ce qui, d’ailleurs, n’a pas suffi à empêcher son approbation).

  • 9 En zone méditerranéenne la loi impose un débroussaillement dans un périmètre de 50 mètres autour de (...)

19Pour les particuliers, le règlement porte le débroussaillement obligatoire autour des habitations à 100 m9, soit sur une surface nettement supérieure à trois hectares. Il prévoit également l’enfouissement des citernes d’hydrocarbures quand cela est techniquement possible, mais surtout, des travaux de mises aux normes de l’habitat dans un délai de cinq ans : façades, ouvertures, cheminées, conduites, gouttières doivent satisfaire aux normes anti-feu. Chaque habitat doit également disposer d’un local permettant un confinement sécurisé des résidents : résistance au feu, dispositif contre la pollution de l’air par les fumées, téléphone et eau potable. Autant dire, le plus souvent, des travaux particulièrement lourds qui s’ajoutent au coût déjà très élevé du débroussaillement : beaucoup d’habitants, âgés ou résidents secondaires, ne peuvent réaliser ces travaux eux-mêmes. La législation fait ainsi le bonheur d’entreprises qui, pour certaines, vont jusqu’à apposer des affichettes publicitaires dans les lotissements. Le prix du débroussaillement peut varier de quelque 1000 à 4000 € HT à l’hectare en fonction de la nature du terrain et de l'ampleur des travaux à réaliser.

20Malgré l’entrée en vigueur du PPRIF et malgré le respect de la procédure d’information et de consultation du public dans la phase préalable les politiques publiques et leurs objectifs sont peu explicités. Au niveau départemental il faut attendre 2006 pour que le Plan départemental de défense des forêts contre l’incendie (PDFCI) détaille clairement les objectifs poursuivis en matière de maîtrise du risque et expose la méthodologie utilisée dans le cadre de mesures pourtant définies dès 2002. On constate, aussi bien à la lecture du PDFCI qu’à l’audition des responsables départementaux des services de l’État, une insistance sur la dimension « scientifique » de l’approche ainsi que sur l’objectivation d’un risque pour l’essentiel ramené à l’aléa. Il s’agit de montrer le sérieux de la démarche et d’asseoir ainsi sa légitimité. En témoigne l’exposé très détaillé et hautement technique de la méthode d’évaluation de l’aléa : au niveau local, la note de présentation de tous les PPRIF expose les motivations du document, elle insiste lourdement sur la méthode d’évaluation de l’aléa (détaillée en une page et demie totalement hermétique pour le profane) mais n’accorde que trois lignes à la question de la vulnérabilité. On ne s’étonnera pas alors de constater que, à peu de choses près, le zonage réglementaire est calqué sur la cartographie de l’aléa.

21La vulnérabilité apparaît comme un élément secondaire, simple inventaire des zones habitées. Pourtant, la configuration des lotissements comme la spécificité de leur population âgée, étrangère, voire de passage, donc faiblement sensibilisée au risque et aux comportements adéquats en cas de sinistre, est largement mentionnée par les pompiers lorsqu’ils évoquent ces « poudrières » que constituent les lotissements des Albères. C’est d’ailleurs bien cet argumentaire qui a été utilisé devant la justice administrative pour justifier les suspensions de permis de construire dans les zones à risque du massif. Pourquoi alors se priver d’une telle explication dans la réalisation des PPRIF et leur présentation au public ? Un élément de réponse apparaît en fait dans les propos d’un responsable départemental interrogé sur le déséquilibre entre caractérisation de l’aléa et évaluation de la vulnérabilité dans les PPRIF : « nous, on a une démarche scientifique ». Deux déductions s’imposent sur les représentations du risque que cette affirmation traduit : l’idée bien ancrée et si commune, y compris chez les spécialistes, que parler de risque, c’est avant tout parler d’aléa (Gilbert, 2003), tandis que – mais bien sûr les deux éléments sont liés – la vulnérabilité ne serait pas un objet susceptible d'être mesuré scientifiquement. L’affirmation assénée avec force semble suffisante aux yeux de ce représentant de l’État pour asseoir la légitimité du document : la méthode est forcément bonne puisqu’elle est scientifique. La dérive technocratique dénoncée dans la mise en œuvre de PPR consacrés à d’autres risques (Comby, 2004) n’est pas loin, d’autant que si la scientificité de la caractérisation du risque est mise en avant, d’autres aspects de l’action publique ne font pas l’objet de la même justification.

Le poids des non-dits

22Certains choix restent en effet plus ou moins implicites dans la définition des priorités départementales. Pourquoi par exemple au niveau départemental avoir fait passer les Albères avant les Aspres ? Si on reste sur le strict terrain de l’aléa, ce sont en effet les Aspres et non les Albères qui ont, en 1976, connu le pire incendie du département avec plus de 6000 hectares brulés. On pourrait argumenter que dans les Albères, les lotissements sont certes très vulnérables mais qu’ils sont strictement localisés, bien connus des services de secours et que l’urbanisation n’y progresse plus guère. À l’inverse, certains secteurs des Aspres connaissent actuellement une urbanisation anarchique : déprise agricole et spéculation foncière concourent dans certains secteurs au développement d’une urbanisation diffuse dans des zones en proie à l’enfrichement. Cela provoque la multiplication des interfaces entre zones bâties et zones « naturelles », créant souvent des zones difficiles à défendre en raison des faibles densités (un camion de pompier mobilisé pour la défense de chaque habitation). La prise en compte des dynamiques en cours aurait donc pu parfaitement justifier que l’on choisisse de mettre un coup d’arrêt à ces phénomènes inquiétants.

  • 10 À proximité de Perpignan les prix des terrains à bâtir varient généralement entre 120 et 200 €/m2 e (...)

23Alors que la côte est saturée et que les prix y atteignent des sommets, ces secteurs des Aspres à portée de voiture de la mer et de Perpignan offrent encore des prix acceptables. Dans ce contexte de forte demande, la spéculation foncière va bon train et beaucoup de propriétaires locaux espèrent de belles plus-values10. « Le foncier, c’est notre retraite », explique un maire du coin évoquant par là une population rurale majoritairement modeste. On comprend alors que la perspective des PPRIF est très mal accueillie tant par les élus locaux que par une population numériquement beaucoup plus importante que les quelques dizaines de résidents « étrangers » souvent mal intégrés à la vie locale que cela concerne dans les Albères. Les contrastes entre les deux massifs laissent alors présager que les PPRIF pourraient avoir un impact spatial, social et politique nettement plus important, remettant parfois en cause des pans entiers des politiques municipales d’aménagement et les stratégies individuelles de nombreux propriétaires locaux.

24La stratégie des services de l’État, échaudés par les nombreuses résistances aux PPR concernant d’autre risques, peut alors apparaître comme la sélection prioritaire de la zone où les PPRIF auront le moins d’impact spatial et social, ce qui laissait supposer a priori une moindre résistance tant de la part des élus que de la majorité des populations locales. Dans les Albères, l’essentiel des espaces classés en zone rouge correspond à des zones forestières de toute façon inconstructibles. Pour les communes, toutes à cheval sur la plaine et la montagne, les difficultés de l’agriculture offrent généralement en plaine les opportunités foncières nécessaires au développement. Par conséquent, s’il existe des enjeux individuels, les enjeux collectifs eux sont moindres. Cette hypothèse est confirmée par un des participants à l’élaboration des documents réglementaires : « ils (les services de l’État) ont commencé par les Albères parce qu’ils ont cru que ça se passerait bien ».

25Sur l’ensemble du pourtour méditerranéen très peu de PPRIF ont vu le jour avant 2002. Les Pyrénées-Orientales se lancent donc dans un contexte de tâtonnement méthodologique. On comprend alors que cette administration qui a besoin d’acquérir une expérience dans le domaine, cherche à asseoir la légitimité de sa démarche avant d’avoir à affronter les situations réputées les plus délicates. L’hypothèse se vérifie aussi bien à l’échelle du département qu’à l’échelle du massif des Albères, où on l’a vu, le choix de la commune de Laroque ne doit rien au hasard.

26Le problème est bien sûr que ce type de raisonnement est difficile à assumer ouvertement, d’où un décalage entre un discours officiel qui met en avant l’analyse « objective », « scientifique » du risque ramenée pour l’essentiel à l’aléa et une réalité plus complexe. Les détracteurs des PPRIF n’ont pas manqué de percevoir ce hiatus et l’utilisent pour mettre en cause la pertinence de la démarche dans son ensemble. On observe en effet un dialogue de sourds entre des fonctionnaires persuadés d’œuvrer dans l’intérêt commun et des élus et des populations qui pointent les contradictions, contestent l’importance du risque et dénoncent une absence d’information et de dialogue.

27Le travail d’enquête mené auprès des habitants en zone rouge dans les mois qui ont suivi l’adoption du PPRIF de Laroque fait ressortir l’ampleur des tensions, certains résidents du Domaine des Albères en venant à penser qu’ils sont les « victimes » du premier PPRIF car ils ne sont pas catalans et que les « gens du pays » ne les ont jamais acceptés totalement. On leur ferait ainsi payer leur installation en terre catalane et leur statut social, ce que ne démentent finalement pas tout à fait l’expression d’un élu du cru qui parle de « ceux du Domaine », de « ceux d’en haut » ou la réflexion d’un fonctionnaire en charge du dossier : « ce sont des pézeux (sic), ils habitent dans des paradis », sous-entendu, « je ne vais pas les plaindre ». Le PPRIF agit ainsi en révélateur d’un certain nombre de tensions qui traversent la société locale, de sorte que la question du risque lui-même passe parfois au second plan dans les argumentaires.

Le rôle de l’État en question

28Sur le fond, la tendance chez les détracteurs des PPRIF est évidemment de minorer la réalité du risque et de mettre en avant l’absence d’incendie récent. Mais comme ont permis de le constater tous les entretiens et comme le souligne un des commissaires enquêteurs impliqué dans la procédure de Laroque des Albères : « le risque, ils le contestent, mais au fond d’eux-mêmes ils le connaissent, ils sont vigilants ». D’une manière générale, ce n’est pas tant l’existence du risque qui est contestée que le durcissement de l’attitude de l’État. La soudaine inconstructibilité des parcelles non bâties paraît une mesure à la fois extrême et arbitraire. Le revirement de l’État est vécu alors comme une véritable « spoliation » pour reprendre un terme entendu à plusieurs reprises. Spoliation dont la brutalité est d’autant plus dénoncée qu’aucune catastrophe à la fois récente et locale ne vient justifier, aux yeux des propriétaires, le changement d’attitude de l’État accusé de chercher avant tout à se protéger lui-même.

29Dans le détail, seuls quelques propriétaires très militants car directement concernés par l’interdiction de construire, sont parfaitement informés sur le PPRIF. Pour la grande majorité l'intérêt est retombé une fois passé l’émoi et l’agitation suscités par la procédure d’instruction et de nombreuses dispositions du PPRIF sont ignorées : à part le débroussaillement, qui est connu de tous car objet d’une intense politique de communication publique, pratiquement aucune obligation de mise en sécurité n’est mémorisée et donc respectée à l’issue du délai de cinq ans après l’entrée en vigueur du PPRIF.

Photo 4 : Domaine des Albères : jardin débroussaillé dans une propriété située en bordure de lotissement

Photo 4 : Domaine des Albères : jardin débroussaillé dans une propriété située en bordure de lotissement

Les arbres les plus proches de l’habitation ont été coupés. Au-delà, le sous-bois a été nettoyé. Il doit normalement l’être dans un rayon de 100 mètres autour de l’habitation.

(cliché : Ch. Bouisset)

  • 11 L’obligation de débroussailler dans un rayon de 100 mètres autour des habitations est à considérer (...)

30Au quotidien, la principale conséquence du PPRIF est donc l’accroissement considérable de l’obligation de débroussaillement et de son coût qui est bien sûr à la charge des propriétaires. Ce seul effet « visible » donne aux habitants le sentiment de payer seuls le prix du risque. Il est d’autant plus mal vécu qu’il oblige les particuliers à déborder largement des limites de leur propriété11, ce qui est parfois source de tensions de voisinage. Dans le cas du Domaine des Albères, les propriétaires sont bien sûr aussi obligés de débroussailler largement au-delà des limites du lotissement (cf. carte 4) et donc, en particulier dans la partie haute, d’effectuer le débroussaillement soit chez des propriétaires forestiers privés soit sur des terrains forestiers domaniaux, ce qui les laisse penser que l’on se défausse sur eux pour l’entretien de la forêt.

31Le fait est que dans ce domaine aussi les PPRIF s’accompagnent d’un certain nombre d’arrière-pensées. Les crédits alloués à la protection contre l’incendie le sont en effet au départ pour assurer la préservation de la forêt (c’est le cas du bien nommé Conservatoire de la Forêt Méditerranéenne) et c’est au nom de l’intérêt général que la Loi forestière de 1966 a ouvert la possibilité de déclarer d’utilité publique la réalisation de travaux de défense des forêts. A présent, les PPRIF et l’obligation de débroussaillement imposés aux résidents peuvent incontestablement être interprétés comme la volonté des pouvoirs publics de se décharger en partie du poids de la gestion du risque sur les résidents forestiers ou périurbains : la multiplication des zones d’interface forêt/habitat liée à la périurbanisation amène l’État à refuser de prendre en charge le coût croissant de leur défense. Certaines approches économiques ont en effet montré qu’en l’absence de PPRIF et de débroussaillement à la charge des propriétaires, le coût généré par le risque d’incendie n’est pas dissuasif pour freiner l’urbanisation dans les zones à risque (Napoleone et alii, 2002).

32Du coup, alors que les années 1960 avaient vu les pouvoirs publics se substituer aux propriétaires forestiers pour assurer la défense d’espaces naturels de plus en plus souvent en déshérence à cause de la déprise rurale, les années 2000 voient l’État chercher à faire prendre en charge une partie des frais par les résidents des zones périurbaines. D’ailleurs, dans les Pyrénées-Orientales, les services de l’État annoncent que le zonage des PPRIF au niveau des lotissements pourrait être revu et assoupli si les résidents réalisent rapidement les travaux préconisés et s’assemblent en association syndicale autorisée (ASA) pour assurer de façon pérenne débroussaillement et autoprotection.

Conclusion

33L’exemple des Pyrénées-Orientales est ainsi éclairant à plus d’un titre. Il montre qu’en région méditerranéenne, la question de la prise en charge du coût de la protection contre l’incendie des zones habitées est devenue centrale bien qu’encore peu médiatisée. Partout, les incendies de 2003 ont attiré l’attention sur les zones d’interface entre forêt et habitat : ils en ont à la fois révélé la vulnérabilité et la multiplication sous les effets conjugués de l’urbanisation et de l’enfrichement. Cela a donné un coup d’accélérateur à la mise en place de PPRIF dont il faut bien dire qu’ils ne suscitaient guère auparavant l’empressement des services de l’État.

34Minée par les non-dits et prise au piège d’une volonté d’objectivation du risque qui exclut d’afficher la dimension socio-politique du problème, la mise en place de ces PPRIF avive un certain nombre de tensions et de conflits latents (locaux/étrangers, habitants/forestiers ou encore population/administration…). A cet égard, le cas des Pyrénées-Orientales n’est pas isolé puisque de nombreux conflits naissent également autour des PPRIF dans d’autres départements (la situation est ainsi particulièrement tendue dans le Var). Les réactions locales sont d’autant plus vives que, depuis quarante ans, les pouvoirs publics avaient pris en charge le coût de la protection et avaient parallèlement peu fait respecter une législation pourtant ancienne. Apparaît alors la difficulté, pour les uns, à légitimer la politique qu’ils sont chargés de mettre en œuvre par la seule évaluation scientifique d’un aléa qui, au niveau local, n’est pas vraiment plus grave qu’auparavant, et pour les autres, une inflation de contraintes nouvelles dont ils doivent seuls assumer le poids. L’ensemble témoigne d’un déplacement des enjeux liés au risque d’incendie de la sphère forestière, rurale, vers les lisières périurbaines.

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Bibliographie

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Notes

1 Il s’agit d’un document cadre qui établit un état des lieux et fixe les objectifs des politiques de protection contre l’incendie à l’échelle départementale.

2 Depuis 2008 cette carte n’est plus directement accessible en ligne. On peut toutefois la retrouver dans le PDFCI, p. 110.

3 Méthodologie élaborée à partir des travaux de Jean-François Galtié, chargé de recherche au Laboratoire GEODE CNRS – Université Toulouse Le Mirail.

4 La méthode employée pour opérer cette “correction» n’est pas exposée.

5 Des publicités ciblées ont ainsi attiré au départ beaucoup de Français de retour d’expatriation, au point par exemple que le lotissement du Boulou est encore parfois surnommé “la petite Afrique» même si bien peu des premiers acheteurs sont encore présents.

6 Voir l’évaluation du risque d’incendie dans les interfaces forêt-bâti effectuée par Corinne Lampin Maillet (Lampin-Maillet, 2009).

7 Problème du risque d’incendie bien sûr, mais aussi problèmes relationnels puisque la mairie est en conflit avec certains propriétaires en raison de refus de permis de construire.

8 La méthodologie a été appliquée à l’identique pour les PPRIF suivants.

9 En zone méditerranéenne la loi impose un débroussaillement dans un périmètre de 50 mètres autour des habitations.

10 À proximité de Perpignan les prix des terrains à bâtir varient généralement entre 120 et 200 €/m2 et peuvent grimper jusqu’à 300 €/m2 pour des petites parcelles de 250 à 500 m2 bien situées. Dans les Aspres, des terrains constructibles de 1000 à 1500 m2, parfois boisés, sont proposés à des prix allant plutôt de 80 à 100 €/m2. Enfin, les terrains non constructibles sont souvent compris dans une fourchette de 5 à 10 €/m2 dans la plaine du Roussillon et certainement moins encore dans l’arrière-pays.

11 L’obligation de débroussailler dans un rayon de 100 mètres autour des habitations est à considérer indépendamment des limites cadastrales : le propriétaire d’une maison peut ainsi être contraint de débroussailler à ses frais chez son voisin, lequel ne peut légalement pas s’y opposer.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : L’évaluation du risque incendie dans les Pyrénées-Orientales : le risque subi
Crédits (Ch. Bouisset – 2009 d’après données Préfecture 66)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/24658/img-1.png
Fichier image/png, 378k
Titre Carte 2 : L’évaluation du risque d’incendie dans les Pyrénées-Orientales : le risque « sociétal »
Crédits (Ch. Bouisset – 2009 d’après données Préfecture 66)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/24658/img-2.png
Fichier image/png, 198k
Titre Carte 3 : Les lotissements forestiers des Albères
Crédits (Ch. Bouisset – 2008)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/24658/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 492k
Titre Photo 1 : Le Domaine des Albères (commune de Laroque) vu depuis le centre village
Crédits (Cliché : Ch. Bouisset)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/24658/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 768k
Titre Photo 2 : La plaine du Roussillon et la Méditerranée vues depuis le Domaine des Albères
Légende A noter au premier plan des maisons enserrées dans la végétation en infraction avec la législation sur le débroussaillement.
Crédits (Cliché : Ch. Bouisset)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/24658/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 712k
Titre Photo 3 : Maisons du Domaine des Albères dans la partie haute du lotissement, zone la plus cossue
Crédits (Cliché : Ch. Bouisset)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/24658/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 676k
Titre Carte 4 : Le PPRIF de Laroque des Albères : zonage réglementaire (extrait du plan de zonage du PPRIF, Préfecture 66).
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/24658/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 812k
Titre Carte 5 : Les aménagements prévus par le PPRIF dans le Domaine des Albères
Crédits (M. Moralès et Ch. Bouisset – 2009, d’après données Préfecture 66)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/24658/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 824k
Titre Photo 4 : Domaine des Albères : jardin débroussaillé dans une propriété située en bordure de lotissement
Légende Les arbres les plus proches de l’habitation ont été coupés. Au-delà, le sous-bois a été nettoyé. Il doit normalement l’être dans un rayon de 100 mètres autour de l’habitation.
Crédits (cliché : Ch. Bouisset)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/24658/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 930k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Christine Bouisset, « PPR, urbanisation et risques d’incendie de forêt dans les Pyrénées-Orientales : méthodes, enjeux, débats », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Environnement, Nature, Paysage, document 551, mis en ligne le 19 octobre 2011, consulté le 25 juillet 2016. URL : http://cybergeo.revues.org/24658 ; DOI : 10.4000/cybergeo.24658

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Auteur

Christine Bouisset

Maître de conférences en géographie
Université de Pau et des Pays de l’Adour, Laboratoire SET UMR 5603 CNRS
christine.bouisset@univ-pau.fr

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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