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2012
604

L’influence des parties prenantes dans les grands projets urbains

Les cas du Quartier des spectacles de Montréal et de Lyon Confluence
The influence of stakeholders in large urban projects. The cases of the Quartier des spectacles de Montréal and Lyon Confluence
Laurent Viel, Gonzalo Lizarralde, Fella Amina Maherzi et Isabelle Thomas-Maret

Résumés

Plusieurs villes réalisent actuellement de grands projets urbains favorisant leur rayonnement international et leur positionnement dans un contexte de compétition interurbaine. Ces projets complexes font appel à une multitude de parties prenantes, c’est-à-dire de groupes ou d’individus pouvant affecter ou être affectés par le projet : décideurs publics, acteurs économiques, société civile, professionnels de l’aménagement, etc. L’analyse comparative de la structure organisationnelle (l’ensemble des parties prenantes et les relations entre elles) et des mécanismes de gestion (outils stratégiques, outils tactiques de l’aménagement, outils de participation citoyenne) de deux grands projets urbains – le Quartier des spectacles de Montréal (Canada) et Lyon Confluence à Lyon (France) – montre comment cette structure et ces mécanismes déterminent l’influence des différentes parties prenantes sur le projet. Malgré le fait que la participation ait favorisé l’information du public, l’adhésion citoyenne, et le processus décisionnel, l’étude montre que dans les deux cas les décisions stratégiques ont été prises par des « élites urbaines » (Pinson, 2009). Bien que ces « élites urbaines » soient plurielles, la puissance publique domine le projet urbain à Lyon, tandis qu’il est dirigé par des élites urbaines publiques et privées à Montréal. L’étude permet également de souligner les avantages et les inconvénients des modèles de participation proposés par S. Arnstein (1969) et UN-Habitat (2009).

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Texte intégral

Introduction

1Les grands projets urbains sont « des opérations de régénération urbaine visant à requalifier des « morceaux » de ville situés souvent dans le centre des agglomérations, […] et à doter la ville d’équipements de prestige lui permettant de se positionner favorablement dans la compétition interurbaine » (Pinson, 2006, p. 620). On peut mentionner les exemples suivants : Lyon Confluence et l’Ile de Nantes en France, Porto Marghera à Venise et Torino Internazionale en Italie, le Quartier International et le Quartier des Spectacles de Montréal en Amérique du Nord. Dans le contexte européen ces projets possèdent, selon G. Pinson, des structures de gouvernance pluralistes, composées « d’élites urbaines » ayant un pouvoir décisionnel important sur les projets, de nature à entraîner un phénomène de « polarisation sociospatiale », au détriment des « groupes sociaux les plus fragiles » (Pinson, 2009, p. 406). Cette affirmation se vérifie-t-elle dans le projet de Lyon Confluence en France ? Est-elle vérifiable à Montréal, hors du contexte européen étudié par G. Pinson ? De quelle façon les processus de gouvernance mis en œuvre dans les projets d’urbanisme au Canada et en France déterminent-ils l’influence respective des parties prenantes dans ces projets ? Cet article présente les résultats d’une étude visant à répondre à ces questions.

2Dans l’introduction, nous présentons le cadre théorique articulé autour des notions de complexité, de gouvernance et de participation. Dans une deuxième partie, nous aborderons la démarche méthodologique utilisée dans les études de cas. L’analyse des processus de gouvernance sera présentée ensuite, avant de répondre à la question de recherche.

Complexité des grands projets urbains

3Les grands projets urbains s’inscrivent parfois dans le paradigme de la « ville créative », d’après lequel les villes cherchent à « rayonner« pour attirer des « classes créatives » (ingénieurs, designers, chercheurs, etc.) afin de dynamiser leur économie (Florida, 2002). Selon cette perspective, les acteurs de la ville voient dans les grands projets urbains un vecteur de rayonnement, à partir d’un aménagement emblématique, porteur d’une identité valorisante pour le territoire. À titre d’exemple, les projets du Quartier des spectacles de Montréal et de Lyon Confluence visent à promouvoir l’image d’une métropole culturelle pour Montréal (Arrondissement de Ville Marie, 2007) et celle d’une métropole internationale au cadre de vie de qualité pour Lyon (Grand Lyon, 2011). Mais ces grands projets urbains sont aussi des projets de « renouvellement urbain » (Bourdin et al., 2006, p. 98). Cela suppose que des interventions complexes transformant les valeurs économiques et symboliques des lieux soient mises en œuvre alors que ces mêmes lieux sont déjà habités ou pratiqués par des usagers susceptibles d’en revendiquer une forme d’appartenance. Cet argument révèle le risque de conflit entre des enjeux de proximité (portés par les usagers ou les habitants actuels) et l’objectif de rayonnement de la métropole. Elle suggère aussi le risque de gentrification, défini par J. Donzelot comme le « processus [qui] génère un produit [un morceau de ville] qui a un prix, financier [immobilier, foncier, coût de la vie], propre à attirer ceux qui ont les moyens de se l’offrir et à faire disparaître de sa scène, discrètement, ceux qui ne le peuvent pas » (Donzelot, 2009, p. 70). À l’instar des dilemmes « rayonnement versus gentrification » et « métropole versus proximité », d’autres couples dichotomiques caractérisant la complexité des grands projets urbains pourraient être identifiés, dont « les logiques de court terme versus les logiques de long terme » ou « la préservation de l’environnement naturel versus le développement économique ». Cette complexité est au cœur d’un autre paradigme, celui du développement durable, en vertu duquel il convient d’intégrer les dimensions écologiques, économiques et sociales du développement, à prendre en compte le court et le moyen termes et l’articulation entre les échelles spatiales (Campbell, 1996).

4Selon F. Ascher la ville fonctionne « sur la base de logiques et de rationalités multiples éventuellement contradictoires » (Ascher, 1995, p. 211). Cela se traduit dans la « montée des incertitudes » caractéristique de notre époque à l’heure de la globalisation. Pour y remédier, il propose l’émergence d’un « nouvel urbanisme réflexif et concourant… et participatif » (Ascher, 2001b, p. 25). L’urbanisme réflexif est celui qui place l’information et la connaissance au centre de l’action tandis que l’urbanisme concourant résulte de « l’intervention d’une multiplicité d’acteurs aux logiques différentes, et de la combinaison de leurs logiques » (Ascher, 2001a, p. 96). Cette approche rejoint la thèse couramment admise selon laquelle la gouvernance des projets d’urbanisme est de plus en plus pluraliste (Pinson, 2009) et doit faire appel à la participation active des citoyens (UN-Habitat, 2009).

Gouvernance

  • 1 Traduction de l’auteur

5Une « partie prenante » est définie par R. Freeman comme « tout individu ou groupe qui peut affecter ou être affecté par l’accomplissement des objectifs d’une organisation »1 (Freeman, 1984, p. 25). Ici l’organisation est le projet urbain. À la différence du terme d’acteur, la notion de partie prenante inclut donc à la fois des groupes et des individus actifs dans les processus (décideurs, professionnels de l’aménagement, certains groupes de la société civile, acteurs économiques), mais aussi tout groupe ou individu potentiellement affecté par les objectifs du projet sans en être acteur. Ainsi, l’usager d’un territoire soumis à un projet – un touriste, un passant régulier, un automobiliste, un commerçant, voire un riverain – est de fait une partie prenante du projet sans en être forcément un acteur (à moins d’être directement impliqué ou représenté par un groupe d’intérêts dans le projet). Les notions de parties prenantes et d’acteurs tendent à se confondre lorsqu’on introduit la notion « d’acteurs passifs ». Cependant, dans la notion « d’acteur passif », il y a l’idée d’un effet sur le projet malgré l’absence d’action. Dans cet article, nous nous intéressons à l’ensemble des parties prenantes des projets, terme que nous privilégierons ici.

6Dans le milieu urbain, la gouvernance désigne souvent « un système de gouvernement local qui articule et associe des institutions politiques, des acteurs sociaux et des organisations privées dans des processus d’élaboration des choix collectifs […] » (Ascher, 2001b, p. 30). Dans le cas particulier des grands projets urbains en Europe, G. Pinson défend la thèse selon laquelle cette gouvernance est investie par « les élites urbaines – élus, fonctionnaires et techniciens, parfois représentants du monde économique – [qui] ont pris le relais des représentants de l’État comme acteurs nodaux des politiques publiques » (Pinson, 2009, p. 404). Il définit les élites urbaines comme l’ensemble des acteurs publics et privés « porteurs de ressources » pour le projet, à qui se sont ouverts les processus de décision autrefois portés par l’État et les collectivités, ce qui élimine les parties prenantes dont la seule ressource est le vote. Cette définition des élites urbaines ne renvoie donc pas tant au statut socio-professionnel ou socio-économique de celles-ci qu’aux ressources dont elles disposent pour soutenir l’action, telles que le nombre de soutiens et les votes dont elles disposent certes, mais aussi l’argent, la notoriété, les compétences professionnelles ou la créativité. Coexistent ainsi des élites culturelles, économiques, professionnelles, politiques, sociales. Si G. Pinson reconnaît le phénomène de pluralisation – entre les élites urbaines – des systèmes de gouvernance urbaine en Europe, il affirme que ce phénomène ne s’accompagne pas, « loin s’en faut, d’une démocratisation de la vie politique urbaine » (Pinson, 2009, p. 405). Ce faisant, il n’évoque pas ou peu les dispositifs de participation publique mis en place dans certains projets urbains. Pourtant ceux-ci ont, selon plusieurs auteurs (Arnstein, 1969 ; OCPM, 2010 ; UN-Habitat, 2009), pour objectif d’assurer la démocratisation des projets.

Participation et « empowerment »

7Depuis la fin des années 1960 et la remise en cause de l’urbanisme fonctionnel, se sont développées des approches préconisant une meilleure prise en compte de la participation publique dans l’acte de produire la ville (Arnstein, 1969 ; Ascher, 2001b ; UN-Habitat, 2009 ; Gauthier et al., 2008). Toutefois, la participation est un terme parapluie pour une multitude d’approches, allant de l’information à la délégation du pouvoir de décision, en passant par la consultation, voire par la démocratie représentative (UN-Habitat, 2009).

8S. Arnstein (1969) et UN-Habitat (2009) proposent deux modèles de la participation citoyenne en urbanisme. D’abord S. Arnstein, dans un contexte de remise en question des modes de production de la ville aux États-Unis, élabore une « échelle de participation citoyenne » (voir Figure 1), incluant huit échelons regroupés en trois catégories (Arnstein, 1969) :

  • la non participation, qui regroupe la manipulation et la thérapie, où les citoyens sont représentés par des comités mis en place par les décideurs ;

  • le tokenism (« la pure forme »), où l’on retrouve l’information, la consultation et la placation (« l’apaisement »). Dans le cas de la consultation, la population est sondée au sujet de son opinion, sans garantie de prise en compte de celle-ci, alors que dans la placation, une minorité de citoyens peut être présente dans certains organes de décision. Dans tous ces cas cependant, le contrôle de la décision n’est pas transféré au citoyen ;

  • le pouvoir citoyen, qui comprend le partenariat, la délégation de pouvoir et le contrôle citoyen, ces trois échelons transférant un pouvoir de décision des institutions à des groupes de citoyens, dont S. Arnstein ne dit pas comment ils sont désignés.

Figure 1. L’échelle de la participation citoyenne de S. Arnstein (1969)

Figure 1. L’échelle de la participation citoyenne de S. Arnstein (1969)

9Plus récemment, dans le rapport Planning sustainable cities, UN-Habitat propose une nouvelle typologie – et non une échelle – des formes de participation (UN-Habitat, 2009) :

  • la participation nominale (affichage, manipulation),

  • la participation consultative (rassemblement d’information pour une décision éclairée),

  • la participation instrumentale (participation des citoyens à la réalisation concrète d’un projet, la réalisation de travaux notamment),

  • la participation représentative (implication citoyenne à travers le système politique démocratiquement élu, notamment les élus locaux),

  • la participation transformative (partenariat entre acteurs institutionnels et groupes de citoyens, avec dévolution de pouvoirs et de ressources).

10Il n’existe pas dans cette typologie d’équivalent aux échelons supérieurs de l’échelle d’Arnstein (« contrôle citoyen » et « délégation de pouvoir »). Apparaît en revanche le terme de participation représentative, dont on peut s’étonner, car selon plusieurs auteurs, dont L. Blondiaux, la démocratie participative présente précisément une alternative – ou un complément – à la démocratie représentative (Blondiaux, 2008). En intégrant la participation représentative (ou la démocratie représentative) aux formes de participation citoyenne, UN-Habitat dresse en fait une typologie des différentes formes d’empowerment des citoyens. Dans cette perspective, la participation – ou démocratie – représentative constitue une certaine forme d’empowerment des citoyens grâce au vote. Cet article n’a pas pour objet de débattre de la pertinence de l’utilisation du terme de participation pour désigner l’ensemble des formes d’empowerment, y compris la démocratie représentative. Dans la suite de cette étude, le terme de participation désigne l’ensemble des dispositifs relevant de la démocratie participative au sens utilisé par L. Blondiaux.

11Parmi les écrits sur la gouvernance et la participation en urbanisme, il existe peu d’études comparatives entre la France et l’Amérique du Nord montrant les liens entre les processus concrets de gouvernance des projets urbains (la structure organisationnelle, les outils de l’aménagement mobilisés et les méthodes de participation mises en œuvre) et l’influence des différentes parties prenantes sur ces projets (Bacqué, Fijalkov, 2008 ; Gauthier et al., 2008 ; UN-Habitat, 2009). Les projets du Quartier des spectacles de Montréal et de Lyon Confluence permettront d’illustrer plusieurs des modalités de participation identifiées par Arnstein et UN-Habitat et de tester la pertinence de ces modèles.

Méthodologie : deux projets urbains analysés au regard de leur gouvernance

12Afin de combler une partie de la lacune identifiée ci-dessus, nous proposons la question de recherche suivante : comment les processus stratégiques, tactiques et participatifs mis en œuvre dans les grands projets urbains au Canada et en France déterminent-ils l’influence respective des différentes parties prenantes dans ces projets ?

13La méthodologie de l’étude de cas est une méthode de recherche qualitative (Creswell, 2003) adaptée pour comprendre le « comment » du déroulement d’un phénomène – tel les processus de mise en œuvre d’un grand projet urbain – dans son contexte naturel (Yin, 1994). L’analyse de deux cas (cross-case analysis) permet de faire ressortir des traits communs et divergents et de souligner l’essence du phénomène (Vigour, 2005). Deux grands projets urbains récents ont été choisis : le Quartier des spectacles de Montréal au Canada et Lyon Confluence en France. Ces projets répondent aux trois critères issus de la définition de G. Pinson (2006), donnée en introduction : ce sont bien des opérations de régénération urbaine, car elles prévoient la transformation des espaces publics, du bâti et des usages ; ils sont situés au cœur des agglomérations montréalaise et lyonnaise ; ils visent notamment à doter la ville d’équipements de prestige – tels la salle de l’Orchestre symphonique de Montréal et le musée de la Confluence à Lyon entre autres – dans un objectif de rayonnement métropolitain (Lyon Confluence, 2003 ; Arrondissement de Ville Marie, 2007).

14Les deux cas sont évidemment très différents quant à leur contexte, leurs objectifs, et leurs processus de conception et de réalisation. Tout en étant conscients de ces différences, nous étudions la relation entre les processus de gouvernance des projets (notre variable indépendante de recherche) et l’influence des parties prenantes sur le projet (notre variable dépendante) (Creswell, 2003 ; Van der Maren, 1996). En s’inspirant des théories sur la gestion de projets (PMI Standards Committee, 2008), nous regroupons les processus en deux ensembles : ceux du niveau stratégique (portant sur les grandes orientations du projet et les objectifs de positionnement dans l’environnement) et ceux du niveau tactique (portant sur les activités pendant la durée du projet). Pour les besoins de l’étude, nous constituons une troisième catégorie d’analyse intégrant les processus participatifs (voir Tableau 1). Ceux-ci peuvent être mobilisés au niveau stratégique et/ou au niveau tactique. Afin d’analyser les approches stratégiques, tactiques et participatives, nous identifions la structure organisationnelle des parties prenantes et les mécanismes à travers lesquels elles interagissent.

Tableau 1. Matrice des catégories d’analyse (Auteur : L. Viel)

 

Quartier des Spectacles

Montréal

Lyon Confluence

Lyon

Approche stratégique

 

 

Approche tactique

 

 

Approche participative

 

 

15L’étude de cas s’appuie sur l’analyse qualitative de l’information suivante :

  • Sept entrevues semi-dirigées à Montréal et sept à Lyon :
    - À Montréal : trois gestionnaires de projets de la Ville et de la société Quartier International de Montréal, un représentant des résidents, deux du Partenariat du Quartier des Spectacles, et le président d’une séance de consultation publique ;
    - À Lyon : le vice-président de la Communauté urbaine en charge de la concertation, trois représentants de la société gestionnaire de projet, notamment en charge de la concertation, un promoteur immobilier, un consultant en urbanisme commercial ;

    • 2 À Montréal : les rapports de consultation de l’OCPM menées entre 2003 et 2010 – sur la révision du (...)

    Les rapports de consultation de l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM) et de l’Arrondissement de Ville-Marie à Montréal et le bilan synthétique de la concertation à Lyon2 ;

    • 3 À Montréal : disponibles dans le rapport d’avant-projet (2009) et le PPU (2007). À Lyon : sur le si (...)

    Les représentations graphiques des projets (plans, perspectives)3 ;

    • 4 À Montréal : le PPU (2007), le rapport d’avant-projet (2009). À Lyon : les plaquettes, notes, rappo (...)

    Les documents publics sur les projets4 ;

    • 5 À Montréal et Lyon : sur les mouvements de contestation autour des projets (135 articles sur Lyon, (...)

    Des revues de presse5 ;

    • 6 À Montréal : plusieurs visites spontanées du quartier et du chantier en 2009 et 2010, et une visite (...)

    Les observations et les visites de terrain6 ;

    • 7 À Montréal : événement Saint Laurent’dez-vous les 7 et 8 mai 2010. À Lyon, un atelier de concertati (...)

    La participation à une audience de consultation publique dans chaque projet7

  • Les sites internet de Quartier International de Montréal8, la Ville de Montréal9, la SPLA Confluence10, de La Confluence11, laconfluenceonendiscute.fr à Lyon12.

16Suite à l’analyse de la documentation sur les projets, une première ébauche des diagrammes de la multi-organisation temporaire (MOT) de chaque projet a été bâtie. La MOT fait référence à l’ensemble des individus et des organisations qui interviennent dans le projet, et à leurs liens temporaires pendant la durée du projet (Cherns, Bryant, 1984). Puis, les entrevues ont permis de trianguler l’information collectée et synthétisée dans l’analyse documentaire (Creswell, 2003), de réviser les diagrammes de la MOT et de caractériser les mécanismes d’interaction entre parties prenantes aux niveaux stratégique, tactique et participatif (les outils de décision, d’aménagement et de participation). Enfin nous proposons des généralisations analytiques de notre approche théorique, en confrontant les théories de G. Pinson sur les « élites urbaines » (2009), et les modèles de S. Arnstein (1969) et d’UN-Habitat (2009) sur la participation publique, aux résultats empiriques des études de cas.

Résultats : les diagrammes organisationnels de chaque projet

17Montréal. Le Quartier des Spectacles est l’un des plus importants projets urbains de la Ville de Montréal à l’heure actuelle. À travers un aménagement d’espaces publics de grande qualité, la Ville de Montréal entend provoquer la mutation d’un secteur partiellement délaissé du centre ville (une trentaine d’hectares dans un premier temps sur plus de 90 au total), renforcer la vocation culturelle du quartier dans la ville et l’image de Montréal comme métropole créative et culturelle dans le monde (Arrondissement de Ville Marie, 2007). Elle souhaite ainsi s’appuyer sur le passé festif du quartier (ancien Red Light), sur de nombreuses salles de spectacles existantes (28 000 sièges dans le Quartier des spectacles actuels) et la popularité de ses festivals d’été. L’idée d’un Quartier des spectacles émane en 2001 du président de l’ADISQ, l’Association québécoise de l’industrie du disque, du spectacle et de la vidéo. Son idée, retenue en 2001 par l’équipe municipale nouvellement élue, fut promue lors du sommet de Montréal organisé en 2002, à l’issue duquel la Ville a décidé de confier l’élaboration d’une vision stratégique pour le quartier à un nouvel organisme, le Partenariat du Quartier des spectacles (Partenariat du QDS), créé en 2003. La concrétisation d’une première période d’incubation se manifeste en 2004 par une première vision puis en 2007 dans l’élaboration du programme particulier d’urbanisme (PPU), le document de planification détaillée pour la première phase du projet : le « Quartier des spectacles - secteur place des Arts » (voir Figure 2).

  • 13 le secteur Perrache - Sainte Blandine (correspondant au tissu urbain déjà existant)

18Lyon. Le projet Confluence est l’un des grands projets urbains de Lyon. La Communauté urbaine du Grand Lyon prévoit l’évolution d’un secteur situé dans le prolongement du centre ville sur une presqu’île aboutissant à la confluence entre deux grands fleuves, le Rhône et la Saône. Le projet vise la requalification à terme d’un territoire de 150 hectares environ, dans des objectifs de mixités sociale et fonctionnelle, de développement durable. La première phase du projet porte sur un périmètre de 41 hectares. Celle-ci est en cours de réalisation et doit s’achever vers 2015. Les études de la deuxième phase sont achevées et d’autres sont en cours concernant l’évolution d’un troisième secteur13 (voir Figure 2).

19Dans le cas lyonnais, le projet relève initialement de l’initiative publique de la communauté urbaine. C’est le maire Raymond Barre qui annonce en 1995 son intention d’intervenir sur le quartier de la Confluence. Il s’agissait alors d’un ancien quartier industriel isolé et caractérisé par des activités illicites diverses, dont la prostitution et la toxicomanie. La communauté urbaine du Grand Lyon, autorité compétente en urbanisme, se situe donc dès l’origine comme le porteur du projet. Elle est à l’origine de la création en 1999 de la Société d’économie mixte (SEM) Lyon Confluence, devenue Société publique locale d’aménagement (SPLA) en 2008.

20Le tableau 2 synthétise les principales caractéristiques des projets.

Figure 2. Vues en perspective des projets : à gauche le Quartier des Spectacles de Montréal

Figure 2. Vues en perspective des projets : à gauche le Quartier des Spectacles de Montréal

À droite la phase 2 de Lyon Confluence (Photo : L. Viel)

(Crédit : Daoust Lestage)

Tableau 2. Caractéristiques des projets de Lyon Confluence et du Quartier des Spectacles de Montréal.

  

Quartier des Spectacles (Place des Arts)

Montréal

La Confluence (phases 1 et 2)

Lyon

Population

- Ville de Montréal : 1,6 millions d’habitants

- Aire urbaine : 3,6 millions d’habitants

- Ville de Lyon : 450 000 habitants

- Aire urbaine : 1,75 millions d’habitants

Localisation

- Dans le centre ville existant

- Extension du centre ville

- Le bout d’une presqu’ile (Confluence)

Contexte

- Quartier des festivals et des spectacles

- Plusieurs espaces délaissés

- Lieu historique du Red Light montréalais

- Lieu symbole du Montréal créatif (lieux de spectacles) et tolérant (mixité, prostitution),

- Ancien quartier industriel (activité fluviale) et résidentiel (logements sociaux)

- Infrastructures : autoroute, voie ferrée

- Quartier dégradé, lieu historique de la prostitution et de la toxicomanie

Surface

31 hectares dans le secteur prioritaire (sur un peu plus de 90 hectares au total)

41 hectares (phase 1), 35 ha (phase 2) sur 150 ha au total, dont 70 mutables

Constructibilité

250 000 m2

400 000 m2 (ph. 1), 400 000 m2 (ph. 2)

Programme

- Espaces publics

- Activités culturelles

- Commerces

- Logements (étudiants + standing)

- Bureaux

- Espaces publics

- Equipements (culture, éducation…)

- Commerces

- Logements mixtes

- Bureaux, activités tertiaires

Investissements espérés

- Environ 150 M$ d’investissement public

- 900 à 1 900 M$ d’investissements public et privé confondus

- Environ 250 M$ d’investissement public (phase 1)

- 1 165 M$ d’investissements public et privé confondus (phase 1)

- chiffres non disponibles pour la phase 2

Grandes orientations

- Mixité fonctionnelle (culture, commerces, résidentiel)

- Préservation et renforcement des activités culturelles métropolitaines (festivals, grandes salles) et de proximité

- Un design urbain de grande qualité pour des adresses de prestige

- Mixité fonctionnelle (activités, commerces, résidentiel, institutionnel)

- Mixité sociale

- Quelques équipements de prestige (musée des Confluences)

- L’application des concepts de développement durable

Objectif de rayonnement métropolitain

- Rayonnement à travers la culture, les festivals et un design urbain de grande qualité

- Rayonnement à travers une architecture prestigieuse, un cadre de vie de qualité et la promotion du développement durable

(Auteur : L. Viel - Sources : Lyon Confluence, 2010 ; Arrondissement de Ville-Marie, 2007)

21Dans les deux projets, nous avons recensé l’ensemble des parties prenantes, quel que soit leur niveau d’implication, en six catégories :

  1. Les acteurs institutionnels regroupent à la fois les collectivités porteuses des projets – la Communauté urbaine de Lyon et la Ville de Montréal – et les autres pouvoirs publics, dont le rôle est principalement financier ou de contrôle. La communauté urbaine de Lyon et la Ville de Montréal sont les autorités compétentes en urbanisme sur les territoires des projets.

  2. Les sociétés de gestion de projets d’aménagement : la société à but non lucratif Quartier International de Montréal (QIM) et la Société Publique Locale d’Aménagement (SPLA) Confluence. Le QIM fut créé par la Ville de Montréal en 1999, initialement pour la réalisation du projet du Quartier International de Montréal. Il assure aujourd’hui la gestion du projet d’aménagement des espaces publics du Quartier des Spectacles pour le compte de la Ville de Montréal. À Lyon, la SPLA a remplacé la Société d’économie mixte (SEM) Lyon Confluence en 2008. Alors que la SEM était constituée de capitaux mixtes privés – publics, la SPLA est composée intégralement de capitaux publics, principalement de la Communauté urbaine de Lyon.

  3. Les développeurs de chaque sous-projet. Il peut s’agir de maîtres d’ouvrage privés (un promoteur construisant un immeuble résidentiel ou commercial pour un investisseur) ou publics (le Conseil régional du Rhône construisant son nouveau siège ou le Gouvernement du Canada construisant la nouvelle salle de l’Orchestre symphonique de Montréal sous forme de partenariat public-privé).

  4. Les experts, incluant les professionnels de design. À Lyon, la première phase du projet est conçue par l’équipe composée de François Grether (urbaniste) et Michel Desvigne (paysagiste). La seconde phase fait appel à cinq « pôles d’experts » (« programmation-concertation », « urbanisme et paysage », « technique VRD-déplacements-énergie », « développement durable », « sites et sols pollués »). À Montréal, l’équipe de conception Daoust-Lestage est missionnée sur le Quartier des spectacles.

  5. Les responsables de la construction (entreprises et sous-traitants).

  6. La société civile. Elle est regroupée en deux ensembles d’acteurs : les groupes d’intérêts et les citoyens. Il s’agit de l’ensemble des parties prenantes susceptibles d’être intégrées dans le cadre des processus participatifs. La catégorie qualifiée de « groupes d’intérêts » comprend les groupes émanant de la société civile tels que des associations de riverains, de commerçants, des groupes communautaires, ainsi que des organes consultatifs plus officiels tels que les conseils de quartiers à Lyon. Les citoyens comprennent l’ensemble des citadins et usagers considérés individuellement. Le Partenariat du Quartier des spectacles (QDS) entre dans la catégorie des groupes d’intérêts émanant de la société civile. On retrouve dans son conseil d’administration de nombreux acteurs de la « ville créative » évoquée en introduction, dont la majorité est porteuse d’un enjeu de rayonnement culturel de Montréal (organisateurs de grands festivals, propriétaires de salles de spectacle, industries culturelles, responsables du tourisme). Les professionnels qu’il emploie ne sont pas des gestionnaires de projets d’aménagement mais principalement des professionnels du secteur de la culture.

22Les diagrammes de la MOT (voir Figure 3) présentent les parties prenantes (regroupées par code couleur en fonction des six catégories ci-dessus) ainsi que les liens de contrôle, les liens contractuels et les principaux liens de communication entre elles.

Figure 3. Diagrammes de la multi-organisation temporaire (MOT) des projets de Lyon Confluence et du QDS de Montréal

Figure 3. Diagrammes de la multi-organisation temporaire (MOT) des projets de Lyon Confluence et du QDS de Montréal
  • 14 Quand il existe plusieurs types de liens entre deux parties prenantes, c’est le lien dominant qui f (...)

(Auteur : L. Viel)14

Discussion

L’approche stratégique : le poids des « élites urbaines »

23Lyon. À Lyon, la communauté urbaine et la SPLA Confluence occupent le cœur de la gouvernance du projet en assurant le leadership d’un groupe restreint de parties prenantes, regroupées dans le cadre des comités de pilotage du projet, composés des collectivités, des pouvoirs publics d’échelons supérieurs (État, région, département), de professionnels de l’aménagement (architectes urbanistes, consultants divers). Les acteurs économiques (investisseurs et promoteurs dans les domaines résidentiel ou commercial) influent aussi sur le projet dans le cadre de processus de négociation avec la SPLA. Pour G. Pinson (2009), les acteurs précédemment cités – élus territoriaux, investisseurs publics et privés, professionnels de l’aménagement – appartiennent aux élites urbaines, car ils sont porteurs de ressources dont le projet a besoin pour se réaliser (capacités à mobiliser des financements pour les acteurs économiques, compétences professionnelles pour les architectes et consultants divers). Le recours à des professionnels de renommée internationale, comme François Grether, Michel Desvigne et Herzog & de Meuron, participe à l’objectif de rayonnement et renforce l’argument selon lequel les professionnels sollicités appartiennent aux élites urbaines.

24Montréal. Comme à Lyon, la Ville de Montréal est le principal porteur du projet du Quartier des Spectacles, qu’elle qualifie de « projet stratégique prioritaire » (Arrondissement de Ville Marie, 2007). C’est un cas atypique à Montréal car la plupart des grands projets urbains, généralement qualifiés de « grands projets immobiliers », sont sous maîtrise d’ouvrage privée, la Ville intervenant comme autorité de contrôle validant les projets au regard des orientations de son plan d’urbanisme. À la différence du cas lyonnais, le projet montréalais a intégré un groupe de la société civile – le Partenariat du Quartier des spectacles – au cœur de sa gouvernance. En effet, outre sa mission initiale d’élaboration d’une vision pour le Quartier des spectacles, le Partenariat du QDS a aussi été mandaté par la Ville pour assurer la promotion du QDS, réaliser un plan Lumière pour valoriser l’image nocturne du quartier, et enfin assurer à terme la gestion des installations du quartier, dont la programmation culturelle et la gestion technique des installations – publiques – reliées aux places de festival (éclairage, fontaines, etc.). Ces mandats expliquent le lien contractuel entre la ville de Montréal et le Partenariat du QDS dans le diagramme organisationnel (voir Figure 3), ainsi que le positionnement du Partenariat du QDS au cœur de la MOT.

  • 15 Avant le partnering de 2007, un dispositif de visioning, avait été réalisé en 2004 (piloté par le P (...)

25De manière analogue à la façon dont la Communauté urbaine de Lyon a mandaté la SPLA, la Ville de Montréal a missionné la société QIM pour la gestion d’une partie du projet. Comme la SPLA, elle est composée de gestionnaires de projets, spécialistes de l’aménagement urbain. La société QIM fut missionnée en 2007 pour l’élaboration du programme particulier d’urbanisme (PPU), document de référence pour l’aménagement du quartier. La société QIM a fait appel à une firme locale d’architectes, la firme Daoust-Lestage, qui s’était illustrée dans le projet du Quartier international de Montréal. Avant que Daoust-Lestage n’entre en action, la société QIM a eu recours à un outil emprunté au monde de l’entreprise, le partnering (originellement conçu pour prévenir les conflits entre organisations), qui fut une étape déterminante dans la définition du projet du QDS15. Le partnering a consisté à réunir pendant deux jours, en avril 2007, sur l’invitation de la société QIM, une trentaine de parties prenantes du projet – principaux représentants de la société civile dont le Partenariat du Quartier des spectacles, des institutions, de la culture, professionnels de l’aménagement, universitaires – afin qu’elles déterminent, ensemble, de manière consensuelle, la vision du projet et les grands objectifs de celui-ci (Ross, 2009). Cette vision et ces objectifs furent déterminants car ils servirent de fondement au PPU élaboré pendant les mois suivants par l’équipe de conception. Le partnering est un outil efficace pour la réduction de conflits mais il peut être considéré comme un outil ambivalent pour la participation des parties prenantes : censé rassembler un échantillon représentatif de l’ensemble des parties prenantes d’un milieu, il suppose aussi de sélectionner des parties prenantes très influentes dans leurs milieux respectifs. Un gestionnaire de projet montréalais ayant eu recours à ce dispositif à plusieurs reprises a commenté, lors d’une entrevue, à propos des parties prenantes sélectionnées pour un dispositif de visioning – partnering similaire à celui du QDS réalisé dans le cadre d’un autre projet montréalais récent :

« C’était tous des décideurs de Montréal. 45 personnes, à l’hôtel Intercontinental, 2 jours. […] Je veux dire, c’est tous des gens qui gagnent entre 150 000 et 350 000 dollars par année. Consacrer deux jours alors qu’ils ont bien peu de temps libre. Ils sont tous venus pour le projet […] car ils sentaient qu’ils pouvaient s’approprier le projet et faire la différence ».

26En résumé. L’association – sélective – des parties prenantes mentionnées ci-dessus montre que les décisions stratégiques du projet du QDS s’appuient autant, sinon plus qu’à Lyon, sur un partenariat avec le secteur privé et un nombre limité de groupes de la société civile porteurs de ressources. L’affirmation de G. Pinson selon laquelle en Europe les projets urbains sont le produit d’un partenariat entre des « élites urbaines » semble aussi se vérifier dans le contexte nord-américain de Montréal.

L’approche tactique : le poids dominant de la puissance publique à Lyon

  • 16 Bien que la société QIM soit détenue principalement par des actionnaires privés (la Caisse des dépô (...)

27Comparativement au cas montréalais, à Lyon le poids relatif de la puissance publique par rapport aux acteurs privés est accentué par les outils d’aménagement mis en œuvre. Dans les deux projets, la majeure partie des espaces publics est réalisée directement par la puissance publique, via une société dédiée16 (la SPLA à Lyon et QIM à Montréal), ce qui confère un pouvoir important à la collectivité en ce domaine. Mais il en est tout autrement quant à l’évolution du cadre bâti. Certes, dans les deux projets, la réalisation de projets immobiliers relève souvent de promoteurs privés – projets résidentiels ou commerciaux – et parfois de développeurs publics, notamment pour les nouveaux équipements publics. Mais la relation de ces développeurs publics et privés avec la collectivité publique – la Communauté urbaine à Lyon et la Ville à Montréal – diffère entre les deux projets.

28Lyon. Dans le cas de Lyon Confluence, premièrement la collectivité publique, via la SPLA, son « bras armé », se rend propriétaire – le cas échéant par voie d’expropriation – de l’ensemble des terrains sur lesquels porte le projet. C’est l’un des principaux intérêts de la zone d’aménagement concerté (ZAC), procédure d’urbanisme mise en place par la collectivité sur le territoire de la Confluence. La communauté urbaine et la SPLA peuvent alors modifier le découpage parcellaire des terrains, en fonction du plan de la ZAC élaboré par l’urbaniste. Deuxièmement, une fois le nouveau découpage réalisé, et les terrains viabilisés grâce à la réalisation des travaux de voirie et de réseaux, les terrains sont vendus sous forme de charges foncières aux futurs développeurs de projets immobiliers. Ces derniers sont retenus dans le cadre de jurys de sélection organisés par la SPLA, lors desquels ils présentent leur équipe (y compris un architecte) et leur projet. Dans le cadre de ce concours, la SPLA soumet les équipes candidates à un « cahier des charges de cession de terrains » (CCCT), constitué de trois volets : architectural, urbanistique et de haute qualité environnementale. À travers les concours et les cahiers des charges de cession de terrain, la SPLA et l’urbaniste de la ZAC cadrent donc, de manière très précise, à la fois la programmation urbaine et la forme urbaine et architecturale des projets. Enfin, troisièmement, la SPLA s’assure, grâce à la vente des charges foncières aux promoteurs privés, de l’équilibre global du bilan financier de l’opération d’aménagement, la vente des charges foncières servant à financer les travaux d’aménagement de l’espace public.

29S’il existe bien un partenariat entre les secteurs public et privé, la collectivité publique, via la SPLA, a donc un pouvoir dominant à Lyon. L’analyse d’autres cas en France – l’Île de Nantes, Euralille, Paris Rive Gauche, la ZAC de la Courrouze à Rennes – montrerait que ce constat est généralisable à la plupart des grands projets urbains français. À titre de démonstration, il suffirait de lister les Sociétés d’économie mixte et les Sociétés publiques locales d’aménagement françaises et de recenser le nombre de projets urbains – quelle que soit leur taille – faisant appel à la procédure de ZAC. Par exemple, en 2010, une quinzaine de projets d’urbanisme sont réalisés sous forme de ZAC dans la seule ville de Rennes (Ville de Rennes, 2010). Il n’existe pas d’organisme ni de procédure équivalents à ce jour à Montréal.

30Montréal. À la différence de Lyon, dans le cas général des grands projets urbains montréalais, la Ville n’acquiert pas de nouveaux espaces. Ce sont les promoteurs privés qui se rendent directement propriétaires des terrains, les redécoupent, et les bâtissent puis vendent les nouvelles surfaces construites (parfois au sein de processus peu participatifs). Leur projet est généralement conçu en lien avec la ville dans le cadre d’ententes de développement (qui déterminent notamment qui finance et qui réalise les travaux de voirie, de réseaux et d’espaces publics). Il arrive que ces projets s’inscrivent dans des programmes particuliers d’urbanisme. Les PPU, réalisés par les municipalités, peuvent comprendre des prescriptions détaillées sur l’affectation du sol, le tracé des voies et des réseaux, la nature et l’emplacement des équipements, les règles de construction. En secteur de centre ville, ils peuvent permettre l’expropriation d’immeubles. Dans le cas du Quartier des spectacles, la Ville s’est ainsi rendue propriétaire de quelques emprises stratégiques. Le caractère anecdotique de cette pratique dans le projet du QDS – et son caractère encore plus exceptionnel dans le contexte montréalais – soulignent le contraste avec la tradition française d’intervention publique sur le domaine privé. Afin de provoquer la mutation des emprises privées dans le sens des objectifs du projet (rayonnement), la Ville de Montréal, le gouvernement provincial et le gouvernement fédéral ont investi d’autant plus sur l’aménagement des espaces publics, en confiant à la société QIM et à la firme Daoust-Lestage le soin de produire un design urbain de qualité. Cette dimension propre au Quartier des spectacles de Montréal a d’ailleurs valu au projet plusieurs récompenses, dont un Prix d’excellence en architecture, dans la catégorie « design urbain », délivré par l’Ordre des architectes du Québec en 2011.

31En résumé. La marge de manœuvre des développeurs publics ou privés face à la ville est plus grande à Montréal qu’à Lyon. En ce sens, les outils d’aménagement utilisés dans la mise en œuvre tactique des projets (procédure de ZAC, procédure d’expropriation, cahiers des charges de cession de terrains, jurys de concours) sont aussi des outils de gouvernance et donnent une place plus forte à la collectivité dans le cas lyonnais. Bien que les cas étudiés confirment la thèse de G. Pinson selon laquelle les grands projets urbains se caractérisent par une gouvernance faisant appel à une pluralité « d’élites urbaines », elle est à nuancer à Lyon, où la puissance publique domine les autres acteurs. Comme nous l’avons vu, G. Pinson ajoute que cette gouvernance est de nature à exclure les groupes dont la seule ressource est le vote. Il omet toutefois de mentionner (à dessein ?) les dispositifs de la démocratie participative. Quand ils existent, permettent-ils de faire entendre la voix de ces groupes ?

L’approche participative (et les résistances aux projets) : des outils différents, une portée comparable

32Lyon. Lyon Confluence est souvent considéré comme exemplaire du point de vue de la participation publique (OCPM, 2010). L’ensemble des actions relevant de la concertation (terme utilisé dans un sens générique comme toutes les formes de participation publique) fait directement partie des missions de la SPLA, ce qui témoigne à nouveau du rôle central de la puissance publique dans le projet. Selon les acteurs interviewés, les dispositifs mis en place – des réunions publiques, des expositions, des visites de terrain, trois sites internet, des ateliers de concertation, un centre d’information, un dossier de concertation, des visites de chantier et des interviews auprès des citoyens – ont surtout permis d’entendre les craintes des usagers du quartier et de l’agglomération. Ces craintes ont porté notamment sur le choix du mode de transport en commun (tramway ou métro), la place de la voiture dans le quartier, le risque d’embourgeoisement du quartier, le déficit en équipements publics, le coût et la durée du projet, l’architecture du musée de La Confluence, la pertinence et l’architecture du pôle de loisirs. Dans la seconde phase du projet, la communauté urbaine de Lyon et la SPLA ont renforcé des dispositifs appelés « ateliers professionnels » et « ateliers grand public » avant le démarrage des études. Coordonné par la SPLA, le « pôle d’experts en programmation – concertation », en charge de ces ateliers, est donc intervenu avant le travail du pôle « urbanisme et paysage » constitué de l’équipe de conception. Ces dispositifs ont permis d’associer les professionnels et le grand public à la détermination des enjeux du projet. Selon un professionnel interviewé, la consultation a donc eu une influence plus importante qu’en première phase.

33Ainsi les dispositifs de participation ont permis l’expression des craintes et des résistances citoyennes vis-à-vis du projet. À travers eux, la nature de la participation citoyenne oscille entre l’information et la consultation de l’échelle d’Arnstein tout au long du projet.

34Montréal. Les dispositifs de participation mis en œuvre à Montréal pour le projet du QDS – outre le visioning et le partnering – incluent les outils classiques utilisés dans d’autres projets montréalais. L’originalité montréalaise repose sur la sollicitation de l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM) dans la plupart des grands projets urbains. Créé en 2003 à l’initiative de la nouvelle équipe municipale, l’OCPM réalise des consultations publiques sur les politiques municipales et tout projet d’urbanisme entraînant une révision du plan d’urbanisme. Sa mission inclut l’information des participants sur la nature des projets, la récolte des opinions des participants, puis l’émission de recommandations à destination des porteurs de projets, basées sur les interventions du public. Les audiences de l’OCPM sont animées par des commissaires indépendants et peuvent se réunir de deux à cinq fois environ par projet. Dans le cas du Quartier des Spectacles, il n’y eut aucune consultation de l’OCPM dédiée au projet urbain dans son ensemble. Toutefois diverses consultations de l’OCPM concernant certains aspects du projet, menées entre 2003 et 2010, ont associé le grand public, incluant : la révision du plan d’urbanisme (2004), la politique de développement culturel (2005), et plusieurs projets immobiliers, dont les immeubles Bleury – Mayor (2006), le Quadrilatère Saint-Laurent (2009) et le 2-22 Sainte-Catherine (2009). Alors que les deux premières furent réalisées à l’initiative de la Ville, les trois suivantes le furent à l’initiative des développeurs privés des immeubles. Ceci confirme à nouveau le rôle important du secteur privé dans le cas montréalais. À ces consultations, il convient d’ajouter la consultation réglementaire sur le PPU en 2008, organisée par l’arrondissement de Ville-Marie, sans intervention de l’OCPM.

35Nos recherches documentaires ainsi que nos entrevues avec les principaux acteurs du projet montrent que ces consultations ont permis d’informer la société civile, de faire ressortir certains enjeux du projet : des enjeux de proximité liés aux usages existants, l’importance insoupçonnée de certains espaces publics et l’attachement au « patrimoine immatériel » du lieu (OCPM, 2009). Au-delà de cet objectif de partage de connaissance et d’identification des enjeux, l’OCPM considère que les consultations sur les projets d’immeubles du 2-22 Sainte-Catherine et du Quadrilatère Saint-Laurent ont amené à revoir « substantiellement » les projets, bien que la décision finale reste du ressort du porteur de projet en lien avec la Ville de Montréal (OCPM, 2010). Ainsi, ces deux dispositifs de consultation ont permis l’expression formelle des résistances citoyennes face à ces deux projets. Dans le premier cas, les critiques portèrent principalement sur la qualité architecturale du bâtiment, qui fut modifiée à l’issue de la consultation. Le principal, sinon le seul, mouvement de résistance identifié dans le Quartier des spectacles a porté sur le projet de transformation du Quadrilatère Saint Laurent par la Société de développement Angus (SDA), promoteur du projet. À l’intersection entre les deux rues principales du centre ville de Montréal, au cœur de l’ancien Red Light, le projet prévoyait la construction d’un immeuble de 15 étages, dont un rez-de-chaussée commercial et des étages de bureaux. Il impliquait l’expropriation du dernier symbole physique du patrimoine intangible (de burlesque, de fête, de tolérance) de ce quartier de Montréal : le Café Cléopâtre, un bar de danseuses et lieu de production de spectacles burlesques. La mobilisation contre cette expropriation et contre le projet s’est développée puis exprimée dans le cadre des dispositifs de consultation tenus par l’OCPM en 2009. Affaibli par la résistance du milieu (à travers les dispositifs de consultation et des mouvements parallèles telles que des pétitions et la contestation de l’expropriation par le propriétaire du Café Cléopâtre), la SDA a fini par renoncer à l’expropriation du Café et au projet initial.

36En résumé. Si les dispositifs de participation utilisés diffèrent, ils oscillent dans les deux projets entre l’information et la consultation de l’échelle d’Arnstein. Bien que modeste, l’influence de ces dispositifs de consultation sur les projets est bien réelle, selon les parties prenantes rencontrées. Des dispositifs ad hoc ont parfois permis de consulter en amont des projets – les ateliers grands publics à Lyon et des évènements comme le « SaintLaurent’dez-vous » à Montréal – tandis que des dispositifs plus formels comme l’OCPM permettent de consulter avant la validation finale des projets. L’une des principales critiques recueillies à l’égard des consultations de l’OCPM porte sur le fait qu’elles interviennent en aval de la conception du projet, juste avant sa validation. À ce stade les projets sont déjà en partie figés. Dans le cas du QDS, si l’on considère le partnering et la place du Partenariat du QDS dans le projet, on peut arguer qu’il s’agit d’un projet de l’échelon « partenarial » au sens de l’échelle d’Arnstein. Mais même s’il existe une volonté de réunir un maximum d’intérêts, il n’en demeure pas moins que les parties prenantes impliquées dans le partnering et le Partenariat du QDS ne représentent que la somme de certains intérêts particuliers de la société civile (notamment la société « culturelle » et « économique ») et non tous les intérêts particuliers à proportions égales ni un intérêt commun ou général. Il faut noter ici que le Conseil d’administration du Partenariat du QDS (Partenariat du Quartier des spectacles, 2010) inclut une représentation plutôt faible des résidents (un membre sur dix-sept).

37La question de la représentativité concerne aussi les dispositifs de consultation ouverts au grand public. Bien que les consultations soient ouvertes à tous, l’intervention orale ou le dépôt d’un mémoire ne sont pas chose facile pour tous. Ainsi par exemple, la liste des participants s’étant exprimés à l’oral ou à l’écrit dans les consultations de l’OCPM tend à démontrer que les participants sont majoritairement soit des parties prenantes directement impactées par les projets, soit des experts à l’aise avec les problématiques abordées (architectes, urbanistes, universitaires). S’ils ont permis l’expression de parties prenantes peu représentées dans le cadre de la gouvernance officielle des projets, ces dispositifs permettent-ils l’expression de l’ensemble des parties prenantes concernées par les projets ? Dans le contexte français, cette inquiétude est renforcée par l’affirmation de L. Blondiaux qui, dans un texte intitulé La participation contre la démocratie ?, évoque le caractère peu représentatif des personnes présentes dans les dispositifs de participation, généralement des « acteurs déjà socialisés politiquement [dont le profil est] homologue à ceux que les canaux de participation traditionnels (partis, réunions politiques, élections…) intéressent déjà » (Blondiaux, 2008, p. 78).

Synthèse de la discussion

38Le Tableau 3 présente la synthèse des résultats discutés précédemment. Il faut rappeler que le Quartier des spectacles est un projet atypique à Montréal du point de vue de sa gouvernance. À des fins de comparaison, une colonne a été ajoutée pour intégrer le cas général d’un projet urbain classique à Montréal. Le contenu de cette colonne provient du recoupement des informations de l’étude de cas du Quartier des Spectacles, d’une entrevue avec un gestionnaire de projets de la ville de Montréal, et de la révision de la littérature (Ducas, 2010).

Tableau 3. Qui encadre quoi ? Les responsables des différentes missions des projets (Auteur : L. Viel)

Missions

Lyon Confluence (ZAC)

Quartier des spectacles (PPU)

Grand projet urbain classique à Montréal

Initiative du projet

Communauté urb. de Lyon

ADISQ / Ville de Mtl / QIM

Promoteur privé

Définition des grandes orientations du projet urbain

SPLA Confluence

PQDS (1ère vision) /

QIM (2ème vision)

Promoteur privé en lien avec la Ville (négociation)

Maîtrise du foncier

Futurs terrains privés : SPLA puis vente aux promoteurs privés (ZAC)

Espaces publics : SPLA puis rétrocession ville (ZAC)

Futurs terrains privés : promoteurs privés, parfois la ville, puis vente au privé (expropriation rendue parfois possible par le PPU)

Espaces publics : ville

Futurs terrains privés : Promoteur privé

Espaces publics : ville directement ou promoteur privé puis rétrocession ville (selon entente)

Aménagement des espaces publics

SPLA

Ville + QIM

Promoteur privé ou Ville

Construction des îlots à bâtir

Équipes de promoteurs et architectes choisis et très encadrés par la SPLA

Promoteurs privés (ayant parfois acheté leur terrain à la Ville)

Promoteur privé

Concertation sur le projet urbain d’ensemble

SPLA

PQDS (visioning) +

QIM (partnering) + Arrondissement Ville-Marie (PPU)

OCPM

Concertation sur projets immobiliers

SPLA

OCPM

Limites de l’étude

39Avant de conclure, il convient de mentionner certaines limites de l’étude : d’abord, les projets étudiés sont différents en particulier quant à l’importance (plus grande à Montréal) du patrimoine matériel et immatériel existant et des usages actuels du territoire avant les projets, quant à leurs stades d’avancement (le projet est plus avancé à Lyon), à leur nature et à leurs objectifs. Compte tenu de ces facteurs de contingence, les structures et les mécanismes de gouvernance observés sont donc naturellement différents, indépendamment des cultures d’aménagement propres aux deux pays. Nos généralisations analytiques des résultats des études de cas concernant la gouvernance des projets au Canada et en France doivent donc prendre en compte ces facteurs de contingence (parmi d’autres). Concernant le choix des études de cas, celle du Quartier des spectacles de Montréal est très instructive mais il pourrait être intéressant de conforter les résultats de cette étude par l’analyse d’un grand projet urbain montréalais plus classique. C’est pourquoi nous avons ajouté une colonne dans le tableau 3.

Conclusion

40L’étude a proposé la question de recherche suivante : comment les processus stratégiques, tactiques et participatifs mis en œuvre dans les grands projets urbains au Canada et en France déterminent-ils l’influence respective des différentes parties prenantes dans ces projets ?

41L’affirmation de G. Pinson (2009), selon laquelle les projets sont décidés par une pluralité « d’élites urbaines » – étant définies comme des acteurs porteurs de ressources pour le projet – se vérifie dans les projets de Lyon Confluence et du Quartier des spectacles. Toutefois cette pluralité est moins accentuée à Lyon où la puissance publique, via la SPLA, est dominante, notamment grâce aux outils de l’aménagement mobilisés. Bien que les dispositifs de participation publique mis en place à l’échelle locale n’aient pas pour effet de mettre les citoyens participants en position de décider, ils permettent en revanche de satisfaire à certains enjeux démocratiques. À Lyon, ces dispositifs ont favorisé l’information des citadins, contribué à une certaine forme d’apprentissage, suscité l’adhésion des citadins, voire influencé enfin certaines propositions des concepteurs et décisions des élus. À Montréal, le projet a été discuté dans différentes consultations publiques, qui ont aussi eu une influence sur certaines décisions relatives au projet (OCPM, 2010). De plus, le partnering à Montréal et les ateliers professionnels et grand public à Lyon ont facilité la concertation des objectifs entre les décideurs et les représentants de la société civile. Le tableau 4 présente la synthèse de l’analyse.

Tableau 4. Effets des processus de gouvernance au niveau des approches stratégique, tactique et participative sur l’influence respective des différentes parties prenantes

  

Quartier des Spectacles

Montréal

Lyon Confluence

Lyon

Approche stratégique

Des projets partenariaux s’appuyant sur des élites urbaines

Approche tactique

Poids dominant de la Ville mais poids important du secteur privé et d’un groupe émanant de la société civile (PQDS)

Poids dominant de la Communauté urbaine de Lyon

Approche participative

Information, consultation

Ponctuellement : partenariat avec certains groupes de la société civile

(Auteur : L. Viel)

42Au vu de la nature et de l’influence des parties prenantes impliquées dans les projets, mises en évidence par cette étude, on dispose d’indices pour mieux comprendre la réalité socio-spatiale des quartiers qui se dessinent – c’est-à-dire du projet urbain, entendu comme le « produit », issu du projet urbain, entendu comme le « processus ». À Montréal par exemple, le rôle plutôt dominant des parties prenantes porteuses d’enjeux de revitalisation et de rayonnement (la ville, les acteurs de l’industrie culturelle, les grands festivaliers) a été mis en évidence (ainsi que l’importance accordée à un design urbain de qualité). Ce résultat suggère que le projet pourrait entraîner une valorisation immobilière de nature à engendrer une gentrification (assumée) du centre ville. Ainsi, l’analyse des processus d’élaboration d’un projet urbain, en permettant de mieux comprendre les influences respectives de ses différentes parties prenantes, aide in fine à mieux comprendre sa capacité à faire face à des enjeux tels que la gentrification ou l’intégration des principes du développement durable évoqués en introduction.

  • Cette étude révèle en outre plusieurs limites de l’échelle d’Arnstein si elle est appliquée à la gestion d’ensemble des projets urbains :

  • le caractère peu pertinent des échelons supérieurs de l’échelle (contrôle citoyen, délégation de pouvoir), aucun groupe de la société civile ne pouvant être représentatif de l’ensemble ; en revanche on observe que certains aspects d’un grand projet urbain (la programmation culturelle des espaces publics du QDS à Montréal) sont parfois délégués à des groupes de la société civile (le partenariat du quartier des spectacles par exemple),

  • le caractère inapproprié du terme de tokenism (« de pure forme »), l’étude montrant que les échelons auxquels il réfère – l’information et la consultation – correspondent à des dispositifs concrets, dont les effets sur les projets, aussi faibles soient-ils, sont bien présents,

  • le caractère inapproprié d’une échelle verticale où chaque projet correspondrait à un échelon, alors qu’un même projet peut se situer à différents niveaux simultanément ou à différentes phases de son déroulement,

  • la non prise en compte de l’empowerment par la démocratie représentative, présent surtout à Lyon, aussi modeste soit-il.

43La typologie d’UN-Habitat (2009) corrige ces défauts. Mais bien que cette typologie permette de situer l’intervention des différents groupes de la société civile dans un projet, elle ne permet pas d’analyser de manière complexe, systémique, l’ensemble des parties prenantes d’un projet urbain, y compris les professionnels, les acteurs économiques et les collectivités publiques, largement analysés dans cet article, au regard de leur légitimité à intervenir et de leur influence dans les projets. Des modèles théoriques d’analyse des parties prenantes existent dans les champs disciplinaires de la gestion des organisations (Bourne, Walker, 2006 ; Clarkson, 1995 ; Girard, Sobczak, 2010 ; Mitchell et al., 1997 ; Newcombe, 2003 ; Preble, 2005 ; Savage et al., 1991) mais il conviendrait de les adapter au domaine de l’urbanisme. Pour conclure, la mise en place de nouveaux cadres d’analyse des parties prenantes dans les projets d’urbanisme est nécessaire, afin de mieux comprendre la légitimité et l’influence de chacune sur les projets urbains, tout en facilitant des analyses comparatives potentiellement très instructives, et de mieux comprendre in fine la réalité socio-spatiale des projets qui se dessinent.

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Bibliographie

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Notes

1 Traduction de l’auteur

2 À Montréal : les rapports de consultation de l’OCPM menées entre 2003 et 2010 – sur la révision du plan d’urbanisme (2004), la politique de développement culturel (2005), et des sous-projets, dont les immeubles Bleury–Mayor (2006), le 2-22 Sainte-Catherine (2009), le Quadrilatère Saint-Laurent (2009) ainsi que le rapport de consultation sur le Programme particulier d’urbanisme (PPU) réalisé par l’Arrondissement Ville-Marie (2008). À Lyon : le document de synthèse de la concertation (2002)

3 À Montréal : disponibles dans le rapport d’avant-projet (2009) et le PPU (2007). À Lyon : sur le site internet de la Confluence

4 À Montréal : le PPU (2007), le rapport d’avant-projet (2009). À Lyon : les plaquettes, notes, rapports d’activité disponibles sur le site internet http://www.lyon-confluence.fr

5 À Montréal et Lyon : sur les mouvements de contestation autour des projets (135 articles sur Lyon, 250 sur Montréal)

6 À Montréal : plusieurs visites spontanées du quartier et du chantier en 2009 et 2010, et une visite commentée de l’histoire du Quartier organisée par les « Amis du boulevard Saint Laurent » le 8 mai 2010. À Lyon, plusieurs visites spontanées du quartier.

7 À Montréal : événement Saint Laurent’dez-vous les 7 et 8 mai 2010. À Lyon, un atelier de concertation publique portant sur la proposition du projet de la deuxième phase le 13 janvier 2010.

8 http://www.qimtl.qc.ca

9 http://ville.montreal.qc.ca

10 http://www.lyon-confluence.fr

11 http://www.laconfluence.fr

12 http://www.laconfluenceonendiscute.fr

13 le secteur Perrache - Sainte Blandine (correspondant au tissu urbain déjà existant)

14 Quand il existe plusieurs types de liens entre deux parties prenantes, c’est le lien dominant qui figure. Par exemple, à chaque fois qu’il existe un lien contractuel entre deux parties prenantes, il existe aussi un lien de communication, non figuré.

15 Avant le partnering de 2007, un dispositif de visioning, avait été réalisé en 2004 (piloté par le Partenariat du Quartier des Spectacles). Similaire au partnering dans la forme et les acteurs impliqués, le visioning a eu pour effet de produire une première vision de l’évolution du territoire, précisée par la suite dans le cadre du partnering (plus précis, notamment concernant le partage des responsabilités).

16 Bien que la société QIM soit détenue principalement par des actionnaires privés (la Caisse des dépôts notamment), contrairement à la SPLA (entièrement publique), il s’agit d’un Organisme à but non lucratif très encadré par la ville de Montréal (soumis aux règles de passation des marchés publics, devant obtenir la plupart des décisions de la Ville de Montréal, etc.)

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Table des illustrations

Titre Figure 1. L’échelle de la participation citoyenne de S. Arnstein (1969)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/25310/img-1.png
Fichier image/png, 40k
Titre Figure 2. Vues en perspective des projets : à gauche le Quartier des Spectacles de Montréal
Légende À droite la phase 2 de Lyon Confluence (Photo : L. Viel)
Crédits (Crédit : Daoust Lestage)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/25310/img-2.png
Fichier image/png, 2,0M
Titre Figure 3. Diagrammes de la multi-organisation temporaire (MOT) des projets de Lyon Confluence et du QDS de Montréal
Crédits (Auteur : L. Viel)14
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/25310/img-3.png
Fichier image/png, 384k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Laurent Viel, Gonzalo Lizarralde, Fella Amina Maherzi et Isabelle Thomas-Maret, « L’influence des parties prenantes dans les grands projets urbains », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, document 604, mis en ligne le 26 avril 2012, consulté le 30 août 2016. URL : http://cybergeo.revues.org/25310 ; DOI : 10.4000/cybergeo.25310

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Auteurs

Laurent Viel

Université de Montréal, Faculté de l’aménagement, Groupe de recherche IF, grif
Étudiant en doctorat d’aménagement
laurent.viel@umontreal.ca

Gonzalo Lizarralde

Université de Montréal, Faculté de l’Aménagement, École d’architecture, Groupe de recherche IF, grif
Professeur adjoint, Directeur du grif
gonzalo.lizarralde@umontreal.ca

Fella Amina Maherzi

Université de Montréal, Faculté de l’Aménagement
Étudiante en maîtrise d’aménagement
fa.maherzi@umontreal.ca

Isabelle Thomas-Maret

Université de Montréal, Faculté de l’aménagement, Institut d’urbanisme, Observatoire SITQ
Professeure agrégée
isabelle.thomas.maret@umontreal.ca

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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