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2013
636

Adaptation urbaine post-catastrophe : la recomposition territoriale de La Nouvelle Orléans

Post-disaster urban adaptation: New Orleans’ settlement adjustments
Jean-Marc Zaninetti

Résumés

La Nouvelle Orléans n’a pas encore fini de se relever de la dévastation provoquée par Katrina en 2005. Cependant, les recompositions territoriales du peuplement manifestent déjà une adaptation « du second ordre » à l’exposition récurrente de la région au risque cyclonique. Katrina a inversé la tendance antérieure à l’étalement urbain dans les marais. Le concept d’adaptation du second ordre désigne les ajustements résultant des décisions individuelles des acteurs privés plutôt que d’un aménagement décidé par les acteurs publics. Toutefois, La Nouvelle Orléans peine encore à admettre qu’elle gagnerait à regrouper sa population dans un périmètre plus restreint.

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Texte intégral

1Confrontées à la montée du coût des catastrophes et aux limites des stratégies de résistance structurelle face aux risques naturels, les sociétés occidentales sont désormais incitées à s’adapter aux changements irréversibles de leur environnement tels que le réchauffement climatique et la montée du niveau marin qui en découle (ISDR 2002). Bien qu’elle soit frappée au coin du bon sens, l’injonction d’adaptation n’est pas évidente lorsqu’elle est appliquée aux établissements urbains, du fait de leur inertie temporelle intrinsèque. La valeur des immobilisations en jeu et le coût du renouvellement urbain sont tels que les aménageurs choisissent généralement de renforcer les défenses structurelles des villes face aux risques d’inondation avant d’envisager toute autre forme d’adaptation en dernier recours. Dans le cas d’une agglomération littorale vulnérable au risque de submersion marine telle que la Nouvelle Orléans, l’adaptation implique nécessairement d’importantes recompositions territoriales.

Considérer les recompositions territoriales post-Katrina en termes d’adaptation urbaine

L’adaptation urbaine

2Brooks (2003, p. 8) décrit l’adaptation comme l’ensemble des « ajustements dans le comportement d’un système qui renforcent sa capacité à faire face à un stress externe ». Le concept d’adaptation est un emprunt à la biologie évolutionniste. Sa transposition dans le domaine des sciences sociales est le fait de l’école d’anthropologie fondée par Julian Stewart (1972). Son concept d’adaptation culturelle est circonscrit aux médiations des hommes avec l’environnement naturel dans lequel ils vivent. La faculté d’adaptation remarquable de l’espèce humaine découle de sa capacité d’apprentissage et d’accumulation du savoir au-delà des limites de l’expérience personnelle. Brooks (2003) distingue un facteur d’échelle dans l’adaptation. Il peut s’agir d’une adaptation locale et spécifique au risque auquel une communauté est exposée, ou bien d’une adaptation plus globale qui remédie plus largement aux facteurs de vulnérabilité, indépendamment du contexte. Smit et Wandel (2006, p. 282) mettent aussi l’accent sur la diversité des formes d’adaptation. Selon leur timing, ces adaptations peuvent être proactives ou seulement réactives et selon leur caractère plus ou moins spontané, elles peuvent être considérées comme autonomes ou planifiées. Ils distinguent également différentes modalités d’adaptation, comportementales ou technologiques. Cependant, bien que l’innovation soit une composante critique de la faculté d’adaptation sociale (Smit et Wandel 2006), la recherche met aussi l’accent sur les caractéristiques systémiques du processus, les trajectoires territoriales, la dépendance aux conditions préexistantes et les processus auto-organisateurs (Abel et al. 2006). « Ainsi, les acteurs s’adaptent-ils et, simultanément, tentent activement de remodeler le paysage » (McLaughlin et Dietz 2008, p. 107). En proposant de distinguer un processus d’adaptation du « premier ordre » et du « second ordre », Birkmann (2011) souligne l’intérêt qu’il y a à ne pas limiter l’étude de l’adaptation à la seule planification, qu’il nomme adaptation du « premier ordre ». Il insiste sur la différence fondamentale qui, selon lui, doit être établie entre les catégories d’acteurs en fonction de leurs ressources et des échelles spatiales et temporelles de leurs stratégies d’adaptation. Une adaptation du « premier ordre » implique une stratégie formellement planifiée par les acteurs publics dominants. Elle mobilise des ressources importantes et s’applique à des régions étendues en poursuivant des objectifs de long terme (Birkmann 2011, p. 818). À la différence de celle du « premier ordre », l’adaptation du « second ordre » est le fait des ménages. Ce concept recouvre les stratégies et les actions des ménages et des communautés exposées pour s’ajuster à la fois à l’existence des risques, aux conséquences des catastrophes et aux effets induits des dispositifs planifiés d’adaptation du « premier ordre ». Il s’agit de changements de court terme, les ressources mobilisées sont limitées et l’impact territorial des actions est sans commune mesure avec celui des stratégies du « premier ordre », mais la somme des actions individuelles peut avoir des effets considérables par leur nombre. Les deux processus ne sont pas indépendants. Birkmann déplore que la recherche n’ait porté jusqu’à présent que peu d’attention à l’importance des processus d’adaptation du « second ordre » qui sont provoqués par les stratégies du « premier ordre ».

  • 1 Science des risques

3Dans le domaine de la cyndinique1, une stratégie d’adaptation est antinomique avec une stratégie de résistance structurelle. L’exemple de l’évolution urbaine de La Nouvelle Orléans entre 1965 et aujourd’hui illustre particulièrement bien cette contradiction. Il semble évident aujourd’hui que le cyclone Katrina a mis un terme à 40 ans d’étalement urbain encouragé par des politiques publiques de protection structurelle profondément inadaptées à la dynamique d’un littoral où la transgression marine qui accompagne le changement climatique est particulièrement rapide (Overpeck et Weiss 2009). L’étalement urbain pré-Katrina dans les limites des protections structurelles du Hurricane Protection System (HPS) mis en place à la suite du cyclone Betsy en 1965 s’est traduite par une forte croissance de la vulnérabilité de la ville, soit une évolution inadaptée à l’environnement deltaïque sur lequel La Nouvelle Orléans est bâtie (Maret 2008, Maret et Cadoul 2008, Maret et Goeury 2008, Zaninetti 2008, p. 208-212).

4Comme l’ont montré les travaux de Colten (2009), la récurrence des submersions marines dans la région urbaine de la Nouvelle Orléans a suscité une intervention fédérale de plus en plus massive visant à renforcer la résistance à l’aléa littoral par des systèmes de protection structurelle de plus en plus pharaoniques. C’est précisément la défaillance du HPS qui a causé la catastrophe de 2005 (Zaninetti 2008, p. 201-226). Bien que pleinement justifiée par la demande sociale, cette stratégie de résistance a eu pour effet pervers (Burby 2006) de déresponsabiliser les résidents et les collectivités locales, qui ont perdu en capacité à faire face en cas de catastrophe (Colten et Giancarlo 2011). C’est pourquoi il est du plus haut intérêt d’étudier la capacité d’adaptation du « second ordre ». Zaninetti et Colten (2012) ont défendu l’idée que l’adaptation à la montée des risques pouvait ne pas nécessairement découler d’un processus planifié vertueux et positif, mais aussi de processus auto-organisateurs et d’ajustements involontaires au détriment des acteurs. En ce sens, on peut avancer l’hypothèse que l’adaptation serait une propriété émergente des systèmes de peuplement (Corning 2002). Dans le présent article, nous entendons étayer l’hypothèse selon laquelle les recompositions territoriales post-Katrina font partie d’un processus émergent d’adaptation du « second ordre » indépendant des mesures planifiées de réduction des risques qui ont été prises par ailleurs (Zaninetti 2010).

La Nouvelle Orléans comme ville en déclin

5La Nouvelle Orléans est une ville en déclin de longue date (Zaninetti et Colten 2012), et l’inondation de 2005 a frappé une agglomération en grande difficulté économique et sociale. Avec sept ans de recul, il apparaît que le cyclone Katrina a accéléré une trajectoire amorcée depuis les années 1960. Katrina n’est pas le premier cyclone à avoir inondé La Nouvelle Orléans. Le cyclone Betsy (1965) a longtemps fait référence (Colten et Giancarlo 2011). Le développement du système de digues subventionnées à 70 % sur crédits fédéraux (HPS) décidé par le Congrès en 1965, assorti de la création d’un programme national d’assurances publiques subventionnées contre les inondations (National Flood Insurance Program, NFIP créé en 1968), a subventionné l’étalement urbain (Zaninetti 2008, p. 211-212 ; Maret et Goeury 2008), suivant le « paradoxe du développement sécurisé » (Burby 2006). La stratégie de résistance au risque naturel a abouti à une multiplication des enjeux localisés en zone inondable, soit une évolution totalement inadaptée à l’élévation relative du niveau marin (Zaninetti 2008, p. 205) et à la disparition alarmante de la ceinture protectrice des marais deltaïques (Barras et al. 2004).

6Les villes en déclin sont confrontées à des problèmes aigus d’adaptation. La reconversion des friches urbaines est l’un des enjeux de la planification. Schilling et Logan (2008) défendent l’idée selon laquelle le délabrement urbain (urban blight) est le signe distinctif des villes en déclin. Toutefois, le concept de ville en déclin est généralement employé pour décrire des villes qui enregistrent des pertes démographiques plutôt que des villes qui « rétrécissent » au sens propre du terme (Beauregard 2009). Cependant, une dépopulation qui provoque un délabrement urbain rampant est considérée comme un gaspillage des ressources foncières (Stanley 2009). Selon ces travaux, concentrer la population restante en réduisant l’étendue de la zone urbanisée pourrait produire une utilisation plus efficace de ressources publiques limitées et même devenir éventuellement un préalable au retour à la croissance. Confrontées à des difficultés structurelles d’ampleur comparable, les villes industrielles sinistrées du Nord-Est (ex. Detroit, Michigan) se lancent dans des expériences de resserrement urbain qui doivent soulager la charge des finances locales pour permettre de combattre le délabrement urbain et assurer des services publics de meilleure qualité. La création de « banques foncières » (Land Bank) et la renaturalisation des parcelles déconstruites (Green Infrastructure) sont des pratiques émergentes aux États-Unis (Schilling 2009). Dans notre trame conceptuelle, on avance l’hypothèse que la réduction de l’étalement urbain par le recyclage des friches urbaines devrait être une priorité des politiques d’adaptation « du 1er ordre ». Tandis que ces principes semblent avoir guidé les premiers efforts de planification post-Katrina (Bring New Orleans Back commission 2005, cf. infra), la vive indignation que ces projets ont soulevé localement en premier lieu (Ford 2010) ont entraîné une démission de la planification, et laissé la place à un « laisser faire » qui a laissé libre court aux forces du marché et à des processus d’adaptation « du second ordre ».

Le cas de La Nouvelle Orléans : Données et méthodes

7Notre étude s’appuie principalement sur l’analyse des recensements décennaux dans un SIG à l’aide duquel nous intégrons des données physiques et démographiques à haute résolution. À la suite de la publication des résultats du recensement 2010, nous commençons à disposer d’un ensemble d’informations statistiques précises à un niveau territorial pertinent. Notre analyse repose donc en particulier sur les résultats détaillés des recensements 2000 et 2010 collectés au niveau du bloc de recensement2, l’équivalent de l’îlot INSEE. Les cartes 1 et 5 valorisent la finesse de ce zonage pour représenter la densité urbaine en 2000 et en 2010. Cette échelle très fine permet un rapprochement pertinent avec un modèle numérique de terrain à haute résolution diffusé librement par les administrations fédérales3. Les données diffusées au niveau du bloc de recensement sont des dénombrements élémentaires. Ils sont complétés au besoin par des données d’enquête agrégées relatives par exemple à la mobilité résidentielle. L’enquête annuelle de recensement nommée « American Community Survey » (ACS) se substitue dorénavant au questionnaire long du recensement décennal, qui a disparu en 2010. La connaissance des migrations intérieures repose sur un échantillon de 1 % des ménages interrogés chaque année. La petitesse des échantillons localisés nécessite de cumuler les résultats de 5 années d’enquête. Les données relatives aux migrations résidentielles de comté à comté (ou équivalent) sur la base des résultats des collectes 2005 à 2009 de l’ACS ont été rendues publiques en avril 2012.

8L’appariement des données locales étasuniennes pose un problème méthodologique qui est dû au fait que, contrairement à l’INSEE en France, le bureau fédéral du recensement ne recalcule pas les données des recensements antérieurs sur les nouveaux zonages d’étude. La voirie et l’urbanisation évoluent pourtant beaucoup en une décennie, et chaque recensement est précédé d’un zonage de diffusion en blocs, groupes de blocs et quartiers de diffusion « census tracts » qui lui est propre. Il existe deux manières de remédier à ces discordances de zonage. La première est déterministe, elle consiste à faire la somme dans le SIG des données du recensement 2000 sur un zonage 2010 à une échelle très différente. C’est ainsi que la carte 2 a été réalisée. L’état de Louisiane compte 139 867 blocs de recensement en 2000 pour 1 148 quartiers de diffusion « census tracts » définis au recensement 2010, soit une moyenne de 122 blocs 2000 par « census tract » 2010. Il apparaît toutefois que, dans les zones côtières en particulier, des différences de généralisation des vecteurs créés pour la diffusion des données de recensement en 2000 et 2010 entraînent une perte mineure de fidélité. On « perd » 60 habitants en Louisiane dans l’opération SIG, soit 0,001 % de la population 2000. Il n’est pas possible de surcroît de garantir l’affectation précise de la population des blocs situés à la jointure de plusieurs « census tracts ». Cette imputation déterministe est donc plus utile à des fins cartographiques qu’à des usages statistiques précis. La carte 6 relative à l’évolution du logement vacant procède également par imputation déterministe mais ici à l’échelle intermédiaire des groupes de blocs. L’objectif est de donner un découpage plus fin des quartiers que les « census tracts » tout en introduisant une variable de contrôle qui n’est pas diffusée au niveau du bloc. En effet, le concept de « logement vacant » au recensement étasunien regroupe différents cas de figure parmi lesquels on trouve la résidence secondaire. Cette information est connue au niveau du groupe de blocs. Les données 2000 sont inférées sur les groupes de blocs 2010 au moyen d’une clé de répartition proportionnelle à la superficie. Cette hypothèse supplémentaire ajoute naturellement un degré d’incertitude supplémentaire sur l’évolution calculée.

9La statistique spatiale nous fournit une alternative avec le lissage (Zaninetti 2005, p. 263-283). La carte 3 est réalisée à partir des données de base par bloc. Le dénombrement 2010 est « soustrait » du dénombrement effectué en 2000 pour calculer une évolution après que les effectifs aient été redistribués sur une grille de carroyage. La fonction de redistribution choisie est de forme quadratique (Zaninetti 2005, p. 267) et le rayon de recherche est adapté à la densité variable des blocs au moyen d’un voisinage relatif des 30 blocs les plus proches (Zaninetti 2005, p. 272). La méthode du rayon d’influence flexible permet de stabiliser l’erreur type de l’estimation sur toutes les cellules du carroyage. Les résultats du lissage sont plus expressifs lorsqu’ils sont exprimés sous la forme d’une densité géographique.

10Cet article discute de la question controversée de l’étalement urbain. La dispersion d’un semis est bien résumée au moyen de la statistique descriptive à deux dimensions, la distance standard (Zaninetti 2005, p. 46) et l’ellipse de déviation standard qui lui est associée (Zaninetti 2005, p. 48). Appliqués à l’ensemble des aires métropolitaines étasuniennes, ces indicateurs simples permettent de comparer le degré d’étalement urbain et son évolution à moyen terme (Zaninetti 2008, p. 145-148). Ces indicateurs ont déjà permis d’apprécier l’amplitude de l’étalement urbain dans les limites des digues de protection de La Nouvelle Orléans (Zaninetti 2008, p. 211-212). Ils sont mobilisés ici pour répondre à la question du lien entre la réduction de population provoquée par Katrina et la contraction spatiale ou non de l’agglomération.

Une urbanisation inadaptée (1965-2005)

11Avec seulement 35 ménages par hectare en moyenne contre une moyenne fédérale de 150 ménages à l’hectare dans les agglomérations au recensement 2000, la Nouvelle Orléans n’était déjà pas très densément peuplée avant Katrina (carte 1). La distance standard entre un ménage moyen et le centre de gravité de l’agglomération était supérieure à 10 kilomètres en dépit des limites que les endiguements imposent à l’étalement urbain. La construction du HPS a stimulé l’étalement urbain dans les limites de la zone endiguée. La distance standard d’un ménage au centre de gravité de l’agglomération est ainsi passée de 7,6 km à 10,1 km entre 1970 et 2000. Les nouvelles subdivisions gagnées sur les marais deltaïques drainés se situaient en-dessous du niveau de la mer (table 1).

Carte 1 : Peuplement de La Nouvelle Orléans avant Katrina

Carte 1 : Peuplement de La Nouvelle Orléans avant Katrina

Table 1 : Évolution du nombre de ménages vivant dans le périmètre du HPS 1960-2010

Périmètre HPS et niveau moyen de la mer (USGS 1984)

1960

1970

1980

1990

2000

2010

En-dessous du niveau moyen de la mer

148 829

219 557

207 694

223 741

181 127

Au-dessus du niveau moyen de la mer

148 726

161 079

159 615

165 615

145 824

Ensemble agglomération

253 125

297 555

380 636

367 309

389 356

326 951

Part en-dessous du niveau de la mer

50 %

58 %

57 %

57 %

55 %

Variation décennale des secteurs situés en-dessous du niveau de la mer

70 728

-11 863

16 047

-42 614

Variation décennale de l’ensemble de l’agglomération endiguée

44 430

83 081

-13 327

22 047

-62 405

Variation relative des secteurs situés en-dessous du niveau de la mer

48 %

-5 %

8 %

-19 %

Variation relative globale

18 %

28 %

-4 %

6 %

-16 %

Source : Bureau fédéral du recensement, recensements décennaux, USGS, modèle numérique de terrain 1984, calculs de l’auteur sous SIG.

12La précision spatiale des données du recensement 1960 que nous avons pu intégrer dans notre SIG ne permet pas d’estimer la proportion de ménages dont le logement se trouvait situé dans un quartier sis en-dessous du niveau de la mer. Toutefois, on peut supposer que la majorité des résidents de La Nouvelle Orléans et de ses banlieues résidaient au-dessus du niveau de la mer avant 1965.

13Les années 1970 ont été marquées par le boom pétrolier qui a suscité une croissance urbaine accélérée de La Nouvelle Orléans et la construction de nombreux lotissements en zone inondable, dans le quartier de New Orleans East par exemple (Lewis 2003, p. 80). Après l’euphorie du pétrole, les années 1980 ont été dramatiques pour La Nouvelle Orléans. Le contre-choc pétrolier de 1985 plonge la ville dans une grave crise économique (Lewis 2003, p. 121). Les sociétés pétrolières regroupent leurs sièges sociaux à Houston. La Nouvelle Orléans se tourne de plus en plus vers le tourisme ; mais perd des résidents. Les années 1990 sont caractérisées par une reprise économique hésitante, qui suffit cependant à susciter à nouveau l’urbanisation des marais. Au total, et en dépit du repli des années 1980, le nombre de ménages résidant en-dessous du niveau de la mer a augmenté de +50 % entre 1970 et 2000 alors que les secteurs situés au-dessus du niveau de la mer ne gagnaient que +11 % de ménages supplémentaires dans le même temps. Les terrains situés au-dessus du niveau de la mer sont d’autant moins peuplés qu’ils sont en grande partie occupés par les infrastructures de transport et par les industries. Les emprises portuaires et industrielles sont omniprésentes tout au long du fleuve et des canaux qui ont été creusés précisément afin d’en assurer l’extension. A cela s’ajoutent les infrastructures autoroutières, ferroviaires et aéroportuaires, mais aussi les emprises militaires de l’U.S. Navy. Comme dans la plupart des métropoles étasuniennes, le District Financier est pratiquement inhabité. Ainsi, l’habitat s’est-il vu repoussé peu à peu dans les quartiers périphériques conquis sur les marais deltaïques par les endiguements, c’est à dire majoritairement sur des terrains situés en-dessous du niveau de la mer.

Après Katrina. Un redéploiement de la population de La Nouvelle Orléans vers l’intérieur des terres

  • 4 Héritage singulier de la colonisation française, la Louisiane est subdivisée en “paroisses”, qui so (...)

14L’inondation de La Nouvelle Orléans a provoqué l’évacuation de 950 000 résidents de la région métropolitaine de La Nouvelle Orléans (Cutter 2011). L’ampleur des dégâts a interdit le retour de nombreux sinistrés pendant plusieurs mois, parfois plusieurs années (figure 1). Mesuré par sa population, le redressement de La Nouvelle Orléans est encore partiel. Après avoir bénéficié d’estimations de population encourageantes, le recensement 2010 a été très décevant pour les collectivités locales. La population des 7 paroisses4 de la région métropolitaine était inférieure de 11 % par rapport au précédent recensement.

Figure 1 : Mesure du redressement démographique de La Nouvelle Orléans 2000-2011

Figure 1 : Mesure du redressement démographique de La Nouvelle Orléans 2000-2011

Sources : Bureau fédéral du recensement, recensements 2000 et 2010, estimations annuelles de population, estimation spéciale de population au 1er janvier 2006.

15Après avoir été assez vigoureuse dans la période 2006-2010 où la région a bénéficié d’un afflux d’aides publiques finançant des contrats de reconstruction et d’une période de défiscalisation, on observe un tassement très net du rythme de reprise depuis 2010. Le redressement est différencié entre les paroisses situées en aval du delta qui ont été inondées durablement (Orléans, St Bernard, Plaquemines) et les paroisses amont qui ne l’ont pas été (Jefferson, St Charles, St Jean-Baptiste, St Tammany) (Carte 2).

Carte 2 : Redistribution du peuplement dans la région métropolitaine 2000 - 2010

Carte 2 : Redistribution du peuplement dans la région métropolitaine 2000 - 2010

16Le redéploiement de la population vers l’intérieur des terres était déjà engagé depuis les années 1960, mais il s’est amplifié durant la première décennie du 21e siècle. Inondée à 95 %, la paroisse de St Bernard a perdu 47 % de sa population entre les recensements 2000 et 2010. La ville centre de La Nouvelle Orléans, qui se confond avec la paroisse d’Orléans, a été inondée à 80 % sur la rive gauche du Mississippi, les quartiers de rive droite ont été épargnés. La population recensée en 2010 était inférieure de 29 % à celle de 2000.

17Selon l’enquête ACS, seule source d’information statistique disponible désormais pour estimer les flux migratoires, le cumul de 5 années d’enquêtes requis pour diffuser des résultats sur la mobilité résidentielle de paroisse à paroisse recueillis entre 2005 et 2009 permet d’estimer à 181 210 le nombre de personnes ayant changé de paroisse de résidence en restant dans les limites de la région métropolitaine, soit 15 % de la population métropolitaine moyenne sur la période (table 2). Ce redéploiement interne s’est fait principalement au détriment de la ville-centre et au profit des paroisses de Jefferson et de St. Tammany, une tendance qui n’est pas nouvelle.

Table 2 : Redéploiement interne de population entre les paroisses de la région métropolitaine de La Nouvelle Orléans

Paroisse

Total entrées locales

Total sorties locales

Solde échanges locaux

Jefferson

79 435

57 075

22 360

Orléans

43 875

77 675

- 33 800

Plaquemines

3 965

4 780

- 815

St. Bernard

11 885

21 375

- 9 490

St. Charles

7 290

6 575

715

St. Jean-Baptiste

9 755

3 625

6 130

St. Tammany

25 005

10 105

14 900

Source: American Community Survey, enquêtes 2005-2009

18Située sur la rive nord du Lac Pontchartrain, la paroisse de St Tammany est la seule partie de la région métropolitaine à se situer en-dehors du delta du Mississippi, et partant à des altitudes nettement positives. Son urbanisation débute dans les années 1960 à la suite de la construction de ponts autoroutiers à travers la lagune (Zaninetti 2008 : p. 212). Contrairement à ce que l’on avait supposé dans un premier temps (Maret 2008), Katrina a plutôt entraîné un ralentissement de la croissance urbaine au nord du Lac Pontchartrain (figure 1). En l’absence d’un pôle d’emploi dynamique, les banlieues ne peuvent s’affranchir complètement du déclin de la ville-centre dont elles dépendent, même si le centre de gravité économique de la région s’est aussi déplacé du centre vers les banlieues ouest et nord (Dolfman et al. 2007 ; Liu et Plyer 2010 ; Plyer et Campanella 2010 ; Plyer et Ortiz 2010). Comme le redéploiement sur la rive nord du lac Pontchartrain, le développement des paroisses de St. Charles et de St. Jean-Baptiste situées en amont du fleuve se situe dans le prolongement des tendances du 20e siècle. Il a été limité par la faiblesse de l’offre existante de logements et de terrains à bâtir dans une étroite plaine alluviale déjà âprement disputée entre les installations portuaires, les industries pétrochimiques et les plantations de canne à sucre. Tandis que la paroisse de St. Tammany voit sa population s’accroître de +22 % entre 2000 et 2010, celle de la paroisse de St. Charles ne progresse que de +10 % et celle de St. Jean-Baptiste de +6 %.

La Nouvelle Orléans se vide sans se contracter

19Plus de 1 million de citadins résidaient dans le périmètre protégé par les digues du Hurricane Protection System au sud du Lac Pontchartrain, soit 77 % de la population totale de la région métropolitaine en 2000 (Zaninetti 2008, p. 203). On a recensé un peu plus de 818 400 habitants dans le même périmètre protégé en avril 2010, soit 70 % de la population régionale. La perte de population a donc été de 19 % dans le périmètre endigué sur la décennie. En dépit de son déclin démographique général, on observe des disparités territoriales substantielles dans le périmètre de l’agglomération.

20Ce n’est pas une surprise, les pertes sont très concentrées dans les quartiers qui pour certains ont été inondés pendant 3 à 5 semaines. Cependant, on enregistre aussi des pertes significatives dans des secteurs qui n’ont pas été inondés, tels que les quartiers de rive droite de La Nouvelle Orléans et la paroisse de Jefferson (carte 3). Cette configuration géographique complexe s’explique en partie par des actions publiques, en partie par le jeu des acteurs privés.

Carte 3 : Redéploiement du peuplement dans le périmètre du HPS 2000 - 2010

Carte 3 : Redéploiement du peuplement dans le périmètre du HPS 2000 - 2010

21On dénombre plus de 159 000 habitants et 56 000 ménages de moins dans les quartiers qui ont été durablement inondés en 2010 par rapport à 2000. Ces quartiers, situés principalement dans les paroisses d’Orléans (rive gauche) et de Saint Bernard, ont perdu 36 % de leur population et 34 % de leurs ménages résidents en 10 ans. Les inondations ne sont pas le seul facteur explicatif. Les changements les plus importants résultent de décisions antérieures à Katrina, dans lesquelles les acteurs publics jouent un rôle de premier plan. La politique publique de résorption du parc de logement social est le premier élément d’explication. Il existe un programme de démolition de plusieurs quartiers de logement social (Housing project) déclarés insalubres. Ces démolitions découlent de la politique définie par l’administration du logement de La Nouvelle Orléans dans les années 1990 pour résorber les poches de pauvreté et de criminalité dans la ville (Lewis 2003, p. 132-135 ; Koughan 2007, p. 121-122 ; Ford 2010, p. 35 ; Rose 2011, p. 102).

22D’autres démolitions résultent de la mise en œuvre des plans fédéraux d’aide aux propriétaires sinistrés. Placé sous la supervision de l’état de Louisiane, le programme « Road Home »5 a subventionné à ce jour 87 536 ménages sinistrés depuis 2007 sur les quatre paroisses de l’agglomération de La Nouvelle Orléans. Les souscripteurs reconnus comme éligibles ont eu le choix entre deux options, L’option 1, « stay and rebuild » a été choisie dans 89 % des cas. Toutefois, 10 000 des propriétaires ont choisi l’option 2 « sell and leave ». cette seconde option consiste à vendre la propriété sinistrée à l’état de Louisiane. Ces maisons ont ensuite été démolies. Une enquête menée par le cabinet d’études Valassis pour le compte de la Ville de La Nouvelle Orléans montre que cette décision a été fortement influencée par la proximité des points de rupture des digues survenus en 2005. C’est ainsi que la partie septentrionale du quartier du « Lower Ninth Ward », le plus sévèrement sinistré en 2005, s’est en grande partie vidé après Katrina (Carte 4).

Carte 4 : Proportion de démolitions volontaires en Nouvelle Orléans 2007-2009

Carte 4 : Proportion de démolitions volontaires en Nouvelle Orléans 2007-2009

23Par ailleurs, 36 % des propriétaires de la paroisse de St Bernard, banlieue de rive gauche située en aval de La Nouvelle Orléans, ont choisi l’option 2, un choix révélateur de la crise de confiance en l’avenir qui a particulièrement affecté ce territoire (Zaninetti 2009).

24Inversement, Belle Chasse, localité non incorporée de la paroisse de Plaquemines située dans le périmètre endigué de La Nouvelle Orléans, fait exception en étant passée de 9 850 à 12 680 habitants entre 2000 et 2010. On observe sur la carte 3 que de nombreux quartiers situés à proximité se sont développés sur la rive droite soit dans la paroisse de Jefferson, soit en Nouvelle Orléans. Cette évolution à contre-courant s’explique par le redéploiement en 2009 d’une unité aéroportée de la Navy d’Atlanta à la base de Belle Chasse, active depuis 1941.

25Le jeu complexe des relocalisations résidentielles individuelles et la promotion immobilière privée expliquent le reste des mutations observées. Les quartiers qui n’ont pas été inondés ont aussi perdu une faible part de leur population (-5 %) et des ménages résidents (-3 %) entre 2000 et 2010. La situation est très contrastée d’un quartier à l’autre dans la paroisse de Jefferson, ainsi que dans les quartiers de la Nouvelle Orléans situés sur la rive droite du Mississippi.

26Quelques rares opérations ont attiré de nouveaux résidents dans certains quartiers du centre-ville. Ces nouvelles opérations urbaines sont concentrées dans le District des Arts (1), le District Financier (2), le long de Tulane Avenue (3), et sur Esplanade Ridge (4) (carte 3). Ces opérations ont été programmées avant Katrina. Ainsi « The Saulet », vaste ensemble d’immeubles locatifs du District des Arts, a-t-il été inauguré en 2003 (photo 1).

Photo 1 : The Saulet, une opération de renouvellement urbain en centre-ville

Photo 1 : The Saulet, une opération de renouvellement urbain en centre-ville

Photographie, Jean-Marc Zaninetti, 2011

27La recomposition territoriale du peuplement constitue un processus d’adaptation du second ordre à l’exposition de La Nouvelle Orléans au risque récurrent des cyclones. Le nombre de ménages dont le logement se trouve à une adresse située en-dessous du niveau de la mer a reculé de 19 % entre 2000 et 2010. Une fraction de ces logements a été surélevée par leur propriétaire (photo 2).

Photo 2 : Propriété surélevée au-dessus du niveau de l’inondation de Katrina dans le quartier de Lakeview, La Nouvelle Orléans

Photo 2 : Propriété surélevée au-dessus du niveau de l’inondation de Katrina dans le quartier de Lakeview, La Nouvelle Orléans

Photographie, Jean-Marc Zaninetti, 2009

28Bien que largement médiatisée, cette opération coûteuse n’est que très partiellement compensée par des subventions publiques comme les 750 millions de dollars du Hazard Mitigation Grant Program (HMGP) de l’état de Louisiane6. Un recensement précis des maisons surélevées depuis Katrina complèterait notre évaluation de l’adaptation à la persistance du risque d’inondation par « migration verticale » (Mattei et al. 2009). Le projet CHART7 en cours au département d’urbanisme de l’Université de la Nouvelle Orléans est en train de réaliser ce travail (Baxter et al. 2010).

29Le centre de gravité de l’agglomération s’est déplacé vers le Sud-Ouest, mais la dispersion du peuplement s’est légèrement accrue, 10,17 km en 2010 contre 10,08 km en 2000, en dépit des pertes démographiques enregistrées (carte 5).

30Ce paradoxe s’explique dans la mesure où la reconstruction de la Nouvelle Orléans n’a pas été planifiée. Immédiatement après Katrina, le maire Nagin a recruté le cabinet Wallace and Todd (Urban Land Institute) de Philadelphie pour animer une commission d’experts (Bring New Orleans Back Commission, BNOBC) capable de projeter un plan d’urbanisme pour le redressement de la ville (Ford 2010, p. 30-33 ; Collins 2011). Dans son premier rapport remis dès Novembre 2005, la BNOBC a recommandé de réduire l’empreinte territoriale de la ville en démolissant les quartiers les plus vulnérables qui devaient être reconvertis en « parcs urbains » humides et en accroissant la densité résidentielle sur les rives du fleuve et les levées naturelles des anciens bayous (ex. Metairie Ridge, Gentilly Ridge). En “imaginant” ainsi une ville très différente de la ville réelle, la BNOBC s’est aliéné l’opinion publique locale (Ford 2010, p. 75). Dans le contexte polémique des élections municipales du printemps 2006 où il briguait un nouveau mandat, le maire Nagin n’hésita pas à enterrer le rapport final de la BNOBC aussitôt après qu’il ait été approuvé (Zaninetti 2008, p. 219). Il promit au contraire à ses administrés qu’ils étaient libres de reconstruire à leur guise. Les efforts de planification ultérieurs n’ont pas remis en cause ce laisser-faire, qui explique qu’aucun quartier sinistré n’a été entièrement vidé, pas même les arrières du Lower Ninth Ward qui avaient été pourtant entièrement anéantis en 2005.

Carte 5 : Peuplement de La Nouvelle Orléans 2010

Carte 5 : Peuplement de La Nouvelle Orléans 2010

31Le nombre de friches urbaines et de propriétés délabrées (urban blight) s’est multiplié depuis Katrina en Nouvelle Orléans (Plyer, Ortiz et Pettit 2010) comme dans la paroisse de Saint Bernard (Photo 3).

Photo 3, Propriété abandonnée en Nouvelle Orléans le long de Paris Avenue (2011).

Photo 3, Propriété abandonnée en Nouvelle Orléans le long de Paris Avenue (2011).

Photographie, Jean-Marc Zaninetti, 2011

32Le délabrement urbain n’est pas apparu avec Katrina en Nouvelle Orléans (Lewis 2003, p. 136, Ford 2010, p. 56). Le contre-choc pétrolier des années 1980 avait déjà porté un coup sévère à La Nouvelle Orléans. Alors que Plyer, Ortiz et Pettit mentionnent 43 750 propriétés « délabrées » dans la seule ville de La Nouvelle Orléans en 2010, Lewis cite un article paru en 1999 dans le journal local, le Times Picayune, qui mentionnait déjà l’existence de 37 000 propriétés délabrées dans la ville. La notion statistique de « logement vacant » donne une autre image, sans doute moins précise, de la question (table 3).

Table 3, Évolution du parc de logement en Nouvelle Orléans 2000 - 2010

Recensements

Parc de logement

Logements Vacants

Taux de vacance

Agglomération 2000

427 516

38 160

9 %

dont ville de La Nouvelle Orléans

213 904

26 441

12 %

Agglomération 2010

395 936

68 985

17 %

dont ville de La Nouvelle Orléans

189 389

47 596

25 %

Agglomération, variation relative (base 100 =2000)

93

181

Ville de La Nouvelle Orléans, variation relative

89

180

Source : Bureau fédéral du recensement.

33Le nombre de logements vacants diminue dans les quartiers où se situaient des Housing projects qui ont été démolis entre 2000 et 2010 (carte 6). Autrement, le nombre et la proportion de logements vacants ont fortement augmenté un peu partout dans l’agglomération, mais surtout dans les quartiers qui ont été inondés en 2005, où la proportion de logements vacants dépasse le quart du parc dans la plupart des cas, éventuellement plus de la moitié dans quelques enclaves.

Carte 6 : Vacance du logement en Nouvelle Orléans 2000 – 2010

Carte 6 : Vacance du logement en Nouvelle Orléans 2000 – 2010

34Cette situation ravive la controverse sur l’opportunité de réduire l’extension territoriale de la ville. Gotham et Campanella font observer que cette idée n’est supportée jusqu’à présent que par des intellectuels étrangers à la ville (2011, p. 11). Les néo-orléanais y restent farouchement opposés au nom de leur liberté. L’afflux de subventions fédérales a cessé en 2011 avec l’achèvement du renforcement des endiguements supervisé par le corps des ingénieurs militaires (USACE), financé à 65 % sur des crédits fédéraux (Zaninetti 2010). L’année 2011 marque également la fin des cinq années de défiscalisation qui avaient été décidées par le Président Georges W. Bush pour stimuler l’investissement dans les régions sinistrées par les cyclones Katrina et Rita en 2005. Réduite dorénavant à ses ressources propres comme toutes les autres villes étasuniennes, La Nouvelle Orléans, qui a perdu 24 % de ménages résidents en 10 ans et 15 % de ses emplois d’avant Katrina (Plyer et Ortiz 2011a), va être très rapidement confrontée à des problèmes financiers pour maintenir l’accessibilité de sa population éparse à ses infrastructures et aux services publics. Le délabrement du réseau routier est déjà alarmant, mais ce n’est que la partie la plus visible d’un problème qui s’étend aux transports, à la police, aux hôpitaux et aux écoles (Liu et Plyer 2010).

Une adaptation encore partielle et inachevée

35Le cyclone Katrina a frappé une région en difficulté économique dont le déclin de la ville centre était déjà ancien (Zaninetti et Colten 2012). Bien que la plupart des ménages déplacés n’aient pas librement choisi de se relocaliser, la recomposition territoriale du peuplement qui a suivi la catastrophe naturelle se traduit par une réduction absolue et relative de l’exposition de La Nouvelle Orléans au risque d’inondation. Les paroisses situés en aval du fleuve ont perdu des habitants au profit de celles qui sont situées en amont. Le nombre de ménages résidant en-dessous du niveau de la mer a diminué de 19 % entre les recensements 2000 et 2010 dans les limites du périmètre endigué de l’agglomération. Dans celle-ci, cette même proportion a baissé de 57 % en 2000 à 55 % 2010. Les résidents de la région métropolitaine de La Nouvelle Orléans s’adaptent. Une partie d’entre eux ont trouvé les moyens de surélever leur logement au-dessus de la ligne des plus hautes eaux connues. Les quartiers les plus exposés au risque de submersion marine sont situés à l’est du Canal Industriel sur la rive gauche du Mississippi. Ils sont désormais peuplés de manière très éparse, et protégé par la barrière de crue du Canal de navigation du port intérieur (Inner Harbor Navigation Canal Surge Barrier) inaugurée en juin 20118. On peut déplorer toutefois que la population comme les autorités locales ne soient pas encore convaincus de l’utilité de resserrer la ville sur un territoire moins étendu, plus facile à défendre contre les crues, et moins dispendieux à administrer.

36Dans cet article, nous avons choisi de nous concentrer sur la seule dimension géographique de la distribution du peuplement. Mais Katrina a également eu des conséquences importantes sur la composition du peuplement, sa structure par âge, race et classe sociale. Ces modifications structurelles sont aussi susceptibles d’avoir des implications majeures dans la trajectoire économique et sociale et dans les perspectives démographiques de La Nouvelle Orléans. Bien que déjà très instructif, le recensement 2010 ne mesure qu’une étape dans un processus de redistribution spatiale de la population qui n’est pas fini. Le caractère définitif des évolutions constatées n’est pas assuré, mais la vertu de Katrina est certainement d’avoir sensibilisé durablement les néo-orléanais à la permanence du risque cyclonique dans leur région (Lewis 2003, p. 162).

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Notes

1 Science des risques

2 http://factfinder2.census.gov/faces/nav/jsf/pages/index.xhtml

3 http://www.ngdc.noaa.gov/mgg/coastal/coastal.html

4 Héritage singulier de la colonisation française, la Louisiane est subdivisée en “paroisses”, qui sont l’équivalent local des “comtés” que l’on trouve plus généralement dans les états de tradition anglaise.

5 https://www.road2la.org/newsroom/stats.htm

6 Outre les très nombreuses sociétés privées actives sur ce segment de marché, le HMGP est médiatisé à la fois par la ville de La Nouvelle Orléans ( http://www.hmgp.smartinc1.com/ ) et l’état de Louisiane (http://www.ohsep.louisiana.gov/mitigation/hmgpfaqs.htm ). Le HGMP est très vivement critiqué pour son insuffisance et la lourdeur bureaucratique de ses critères d’attribution, comme en témoigne encore un éditorial du Times Picayune du 12 Mars 2012 (accédé le 04 Juin 2012,
URL : http://www.nola.com/opinions/index.ssf/2012/03/louisianas_flawed_hazard_mitig.html )

7 http://www.uno.edu/chart/

8 http://www.mvn.usace.army.mil/pd/projectslist/home.asp?projectID=300&directoryFilePath=ProjectData

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Peuplement de La Nouvelle Orléans avant Katrina
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/25805/img-1.png
Fichier image/png, 1,2M
Titre Figure 1 : Mesure du redressement démographique de La Nouvelle Orléans 2000-2011
Crédits Sources : Bureau fédéral du recensement, recensements 2000 et 2010, estimations annuelles de population, estimation spéciale de population au 1er janvier 2006.
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/25805/img-2.png
Fichier image/png, 17k
Titre Carte 2 : Redistribution du peuplement dans la région métropolitaine 2000 - 2010
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/25805/img-3.png
Fichier image/png, 478k
Titre Carte 3 : Redéploiement du peuplement dans le périmètre du HPS 2000 - 2010
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/25805/img-4.png
Fichier image/png, 1,1M
Titre Carte 4 : Proportion de démolitions volontaires en Nouvelle Orléans 2007-2009
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/25805/img-5.png
Fichier image/png, 516k
Titre Photo 1 : The Saulet, une opération de renouvellement urbain en centre-ville
Crédits Photographie, Jean-Marc Zaninetti, 2011
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/25805/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 920k
Titre Photo 2 : Propriété surélevée au-dessus du niveau de l’inondation de Katrina dans le quartier de Lakeview, La Nouvelle Orléans
Crédits Photographie, Jean-Marc Zaninetti, 2009
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/25805/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 620k
Titre Carte 5 : Peuplement de La Nouvelle Orléans 2010
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Titre Photo 3, Propriété abandonnée en Nouvelle Orléans le long de Paris Avenue (2011).
Crédits Photographie, Jean-Marc Zaninetti, 2011
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Titre Carte 6 : Vacance du logement en Nouvelle Orléans 2000 – 2010
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Marc Zaninetti, « Adaptation urbaine post-catastrophe : la recomposition territoriale de La Nouvelle Orléans », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Espace, Société, Territoire, document 636, mis en ligne le 26 mars 2013, consulté le 20 août 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/25805 ; DOI : 10.4000/cybergeo.25805

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Auteur

Jean-Marc Zaninetti

Professeur de Géographie
Université d’Orléans, Laboratoire LEO (UMR 7322)
jean-marc.zaninetti@univ-orleans.fr

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Droits d’auteur

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