Navigation – Plan du site
2006
348

Gestion durable de l’eau au Cap (Afrique du Sud)- Retour sur la difficile conciliation des durabilités environnementale,financière et sociale (2001-2004)

Sustainable gestion of water in Cape Town (South Africa)- Return to the uneasy conciliation of environmental, financial and social sustainabilities (2001-2004)
Marie Plancq-Tournadre

Résumés

Le cadre légal post-apartheid impose, en matière de gestion de l’eau, la conciliation des « durabilités » environnementale, financière et sociale. Entre 2001 et 2004, la municipalité du Cap a essayé d’atteindre cet équilibre au travers de l’outil tarifaire. Néanmoins, il semble que l’aspect financier se soit vu reconnaître la priorité, au détriment des questions sociale et environnementale.

Haut de page

Notes de la rédaction

Ce texte a été rédigé lors de l'été 2005, quelques mois avant le décès de son auteur. Elaboré à partir d'enquêtes et d'entretiens menés au Cap entre janvier 2001 et août 2005, il n’a pu faire l’objet d’une ultime réécriture par Marie Plancq-Tournadre.

Texte intégral

1Depuis la fin de l'apartheid, la municipalité du Cap s'est, sous l’impulsion de l’État, lancée dans une politique de gestion de l'eau visant officiellement à concilier durabilités environnementale, financière et sociale. Le point de départ de l'engagement dans cette politique de contrôle de la consommation d'eau a été environnemental : le ministère de l'Eau et des Forêts sud-africain a refusé de valider le projet de nouveau barrage que voulait initier la municipalité pour faire face à une demande croissante en eau potable. Les autorités centrales ont alors imposé au Cap la mise au point d'une gestion plus durable de la consommation d'eau, avant de reconsidérer, éventuellement, l'opportunité de construire un nouveau barrage. Cette origine souligne les divergences de priorités entre le ministère national « sectoriel » et la municipalité. La décision ministérielle semble s'appuyer sur des arguments essentiellement environnementaux, alors que la politique de la municipalité paraît  reposer sur des arguments financiers : vendre plus d'eau afin de s'assurer des revenus plus importants dans le cadre d'un service en régie.

2Toutefois, le cadre national légal post-apartheid implique de chercher à concilier les trois dimensions d'un développement durable : la dimension environnementale de préservation de la ressource, la dimension sociale de distribution d'eau potable à tous les ménages et la dimension financière de maintien d'un équilibre comptable du service. Pour répondre à ce triple impératif, l'outil mis en place par la municipalité du Cap est d'abord un outil tarifaire associant distribution universelle et gratuite d'une quantité minimale d'eau potable (le lifeline tariff) et tarification progressive du m3 d'eau. Or, si cet instrument tarifaire prétend permettre la conciliation des trois durabilités, il semble qu'il a conditionné, entre 2001 et 2004, la recherche de la durabilité environnementale à la réalisation de la durabilité financière. Par ailleurs, les outils techniques mis au service de la distribution d'eau et du tarif peuvent être, quant à eux, accusés de mettre en danger la durabilité sociale de la gestion de l'eau au Cap.

Concilier durabilités environnementale, financière et sociale

3Le ministère de l'Eau et des Forêts sud-africain impose une gestion de la ressource reposant sur trois principes de durabilité. Le slogan post-apartheid dans le domaine de la gestion de l'eau est en effet « Some, for all, for ever » ce qui suggère les impératifs de durabilité sociale (« for all ») et environnementale (« for ever ») (Blanchon, 2003). L'impératif financier semble, quant à lui, moins directement évoqué. Il reste toutefois fort et incite toutes les municipalités à parvenir à un équilibre financier de leurs services publics.

Durabilité environnementale : limiter la consommation

  • 1  Soit 200 à 1 000 habitants par million de m3 d’eau disponible. Cf. Blanchon, 2001.

4Les disponibilités en eau sont limitées en Afrique du Sud. L'index de rareté de l'eau (water scarcity index) (Blanchon, 2001) était ainsi de 3 en 2000, ce qui correspond à une situation de stress hydrique1. Au Cap, l'essentiel de l'approvisionnement repose sur des barrages qui, pendant la saison hivernale, se rechargent pour assurer, en été, l'approvisionnement de cette agglomération forte de plus de 3 millions d'habitants. Cet approvisionnement est donc plus que dépendant de la pluviométrie et, chaque fois que l'hiver est moins pluvieux que nécessaire pour recharger les barrages, une situation de pénurie est à prévoir au cours de l'été suivant. La population du Cap vit donc constamment dans la hantise de manquer d'eau : la presse locale quotidienne fait d'ailleurs quotidiennement état du niveau de remplissage des barrages.

  • 2  Le recensement sud-africain de 2001 permet de comptabiliser 13% de ménages capetowniens disposant (...)
  • 3  Au début des années 1990, on estimait pour le Cap que 35% de l'eau consommée par les usagers domes (...)
  • 4  Consommations estimées par la municipalité en 2001, dans Atwell, Ramsay, 20 mars 2001, Water tarif (...)

5La culture de la durabilité environnementale semble donc relativement bien répandue au Cap. Toutefois, paradoxalement, la ville du Cap est marquée par l'existence de gros consommateurs individuels d'eau. La richesse d'un nombre conséquent de ménages2, associée au life style capetownien, explique l'existence de cette frange de gros consommateurs qui, en été, utilisent des quantités considérables d'eau pour arroser leurs immenses jardins et remplir leurs piscines3. Ainsi, les consommations mensuelles moyennes d'eau par ménages (lissées sur l'année)4 de certains quartiers riches du Cap sont souvent supérieures à 55 m3, et peuvent même atteindre 80 m3.

6La politique municipale en matière d'eau potable s’est longtemps résumée en une course ininterrompue après la ressource afin de satisfaire une demande toujours plus grande du fait de la croissance démographique locale, du développement de l'activité économique et de l'enrichissement d'une partie de la population. Cette politique de gestion du service par l'offre consistait à multiplier les retenues d'eau. Or, en 2000, le ministère de l'Eau et des Forêts refuse à la municipalité du Cap la réalisation d'un nouveau barrage. Le ministère reproche à la ville de ne pas avoir mis en place une politique de gestion de la demande d'eau, donc une politique « durable » d’un point de vue environnemental, et conditionne l'autorisation de la construction de ce nouveau barrage au changement de paradigme de la gestion du service de la municipalité.

7Il est donc doublement impératif de parvenir à limiter la consommation d'eau de l'agglomération : tant pour sauvegarder une ressource précieuse et rare que pour répondre aux injonctions gouvernementales.

Durabilité sociale : assurer l'accès des pauvres à l'eau potable

  • 5  Seuil fixé à 3 500 R/mois.
  • 6  Seuil fixé à 800 R/mois.
  • 7  Le gouvernement d'apartheid l'avait d'ailleurs bien compris puisque, en totale contradiction avec (...)

8Le recensement de la population de 2001, révèle que plus de 50% des ménages du Cap sont considérés comme pauvres au regard de la politique de subvention au logement5, et plus de 25% comme « très pauvres » ou « indigents » au regard de la politique municipale de traitement de la pauvreté6. Ces populations ne peuvent évidemment pas être privées d'un service aussi vital que l'eau courante bien qu'elles n'aient que rarement les moyens de le payer. Il va de soi qu'une politique qui exclurait de l'accès à l'eau 25 à 50% de la population serait non seulement socialement insoutenable mais également préjudiciable7 du point de vue sanitaire.

  • 8  Le paragraphe 27 de la Constitution affirme :

9Par ailleurs, dans le contexte politique très particulier de la sortie de l'apartheid, l'accès des plus défavorisés aux services est considéré comme un dû au titre d'une réparation des préjudices subis pendant près de cinquante ans de régime raciste. Les droits constitutionnels accordés en 1996 aux Sud-Africains sont d'ailleurs, dans ce domaine, particulièrement « progressistes » puisqu'un droit à l'eau est accordé à tous dans la Charte des Droits de la Constitution8.

10Il est donc indispensable d'assurer aux plus pauvres un accès à l'eau qui soit financièrement adéquat.

Durabilité financière : assurer l'équilibre financier du secteur

11Outre ces durabilités environnementales et sociales imposées sur l'agenda politique, soit par le cadre physique sud-africain, soit par un contexte politique singulier, la troisième dimension de la durabilité de la gestion de l'eau en Afrique du Sud est une durabilité financière. Ce nouvel impératif s'inscrit dans un contexte international marqué par les « impératifs » du « Washington Consensus ». L'heure est à la fin des déficits publics, ce qui, dans le domaine des services en régie, passe par le recouvrement des coûts via l'application du principe « consommateur-payeur ». Ce nouveau dogme est repris en Afrique du Sud, dès 1996, dans le programme de politique macro-économique, Growth Employment and Redistribution (GEAR). Il affirme, sous prétexte d'attirer les capitaux étrangers, qu'il faut parvenir à un équilibre budgétaire afin de convaincre les investisseurs potentiels de la bonne situation financière sud-africaine (Smith, 2000 :12).

12Or, en Afrique du Sud, les prestataires de service dans le domaine de l'eau courante sont souvent les municipalités. Ces derniers disposent, pour la plupart, d'un service d'eau en régie qui est très souvent en déficit et pour lequel l'équilibre était trouvé par le recours aux subventions croisées dans le cadre de régies multiservices. C'est de ce système, jugé « opaque » et accusé surtout de ne pas permettre au consommateur de prendre conscience du prix réel de l'eau qu'il consomme, que l'on cherche désormais à sortir.

13Pour parvenir à cet équilibre financier, il faut, tout à la fois, limiter la consommation de ceux qui ne peuvent pas payer l'eau qu'ils consomment (pour éviter les impayés) et tirer des revenus conséquents des consommations des ménages capables de payer, sans toutefois risquer de voir se réduire leur consommation sous le poids de factures trop lourdes.

L’outil tarifaire au risque de la durabilité environnementale

14La solution adoptée au Cap pour concilier ces trois impératifs de développement durable est l'outil tarifaire. Il s'agit, grâce à un tarif adapté, de garantir un service aux pauvres en leur assurant l'accès à un coût réduit, voire nul, à une quantité minimale d'eau censée couvrir leurs besoins vitaux ; de limiter les consommations d'agrément grâce à un tarif progressif ; et d'assurer l'équilibre financier du service par l'intermédiaire de péréquations tarifaires.

15Toutefois, la forme même de ce tarif implique cependant que les consommations des plus gros consommateurs, c'est-à-dire essentiellement les consommations d'agrément, perdurent, sous peine de ne plus parvenir à l'équilibre financier recherché. La durabilité environnementale aurait donc un rôle de justification au profit de la garantie d'une durabilité financière sans cesse réaffirmée comme véritable enjeu de la gestion du service municipal.

Le tarif : une illusion de conciliation

Le « lifeline tariff »

16En 2000, la municipalité du Cap a adopté, en matière d'eau, une politique de distribution gratuite et universelle d'une quantité minimale (le lifeline tariff). Elle répond ainsi aux vifs encouragements du ministère de l'Eau et des Forêts. Cette quantité gratuite a été fixée au Cap à 6 m3 par ménage et par mois. Ce volume a été déterminé de manière à répondre aux normes minimales fixées par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) à 25 l/jour/personne, la taille du « ménage pauvre » type étant évalué à 8 personnes. Ces 6 premiers m3 d'eau sont ainsi facturés, dans la grille de tarification, à 0 R/m3.

Une tarification progressive en cinq, puis six paliers

17Le principe d'un tarif progressif de l'eau en cinq paliers a été adopté par la municipalité du Cap en 1998 et remplacé, en 2003, par un tarif en six paliers (Tableau 1). Ce tarif progressif répond à deux impératifs fixés par la municipalité en ce domaine. Le premier est celui de la réduction de la facture pour les ménages les plus pauvres, c'est-à-dire l’impératif de durabilité sociale. Le second renvoie à la réduction de la consommation d'eau à l'échelle de la ville afin de préserver une richesse naturelle sans cesse présentée comme rare dans la péninsule. Il renvoie dès lors à la durabilité environnementale. L’ensemble du système doit assurer la viabilité financière autonome du secteur, c'est-à-dire sa durabilité financière.

18Le principe de ce tarif est résumé dans le très explicite « The more you use, the more you pay » : plus la consommation est importante plus le prix du m3 l'est également. L'ambiguïté de ce système repose sur le présupposé en vertu duquel les ménages pauvres auraient des besoins en eau moins importants que ceux des ménages les plus aisés. Bien entendu, d'une manière générale, cet axiome est sans doute vrai puisque les ménages pauvres ne pratiquent vraisemblablement pas l'arrosage d'immenses pelouses et le remplissage de piscines. Toutefois, il ne tient en rien compte du nombre de personnes résidant dans un logement, lequel est plus important dans les townships que dans les vastes maisons des banlieues aisées.

Tranches de consommation

Tarif du m3

en 2001/2002

Tarif du m3

en 2002/2003

Tarif du m3

en 2003/2004

Tarif du m3

en 2004/2005

0 à 6 m3

0 R

0 R

0 R

0 R

7 à 12 m3

2,60 R

2,73 R

2 R

2,15 R

13 à 20 m3

2,60 R

2,73 R

4 R

4,30 R

21 à 40 m3

4,10 R

4,30 R

5,10 R

5,48 R

41 à 60 m3

5,20 R

5,46 R

6,20 R

6,67 R

+ de 60 m3

7 R

7,35 R

8 R

8,60 R

Source : Tarifs publiés sur le site internet de la municipalité (www.capetown.gov.za).

19Tableau 1 : Le tarif de l'eau au Cap entre 2001/2002 et 2004/2005.

20La deuxième tranche de consommation, introduite en 2003, vient compléter le lifeline tariff pour assurer aux ménages les plus pauvres l'accès à une quantité d'eau financièrement accessible leur offrant des conditions de vie décentes, conformément à leurs droits constitutionnels. Ces 12 m3 représentent, en effet, une quantité d'eau de 50 l/jour/personne pour un ménage de 8 personnes, ce qui correspond à la norme recommandée par l'OMS. Ces 12 premiers m3 sont fournis moyennant une facture de 12,9 R et sont donc en partie subventionnés. Par ailleurs, à l'autre extrémité de la structure tarifaire, la tarification progressive entend limiter les grosses consommations d'agrément grâce à un prix du m3 d'eau élevé. Les factures des gros consommateurs domestiques sont donc relativement lourdes mais restent abordables au regard des revenus des ménages les plus aisés. Au tarif en vigueur en 2004-2005, une consommation de 40 m3 se traduit par une facture de 156,9 R ; pour 60 m3 la facture mensuelle est de 290,3 R ; et pour 80 m3 elle atteint 462,3 R.

Le financement de la mesure : les péréquations tarifaires

  • 9  Le coût moyen de production du m3 d’eau potable est, en 2005, de 4,08 R (Entretien avec K. D.A. du (...)

21L'ensemble du système tarifaire est conçu de façon à permettre de réaliser un équilibre financier. Les factures des gros consommateurs, à condition que ceux-ci ne soient pas amenés à réduire leur consommation, subventionnent celles des petits consommateurs du fait d'un prix du m3 d'eau qui, dans le premier cas, est largement supérieur au coût moyen de production et, dans le second, inférieur ou égal au coût moyen de production9. Par ailleurs, le lifeline tariff est subventionné par l'intermédiaire d'une surtaxe de 7% sur le tarif de l'eau pour les abonnés « économiques ».

22Le système est censé parvenir ainsi à un budget interne équilibré en dehors de toute subvention entre services.

Une priorité donnée à  la durabilité financière aux dépends de la durabilité financière

23Toutefois, le principe même de la tarification progressive associé à l'impératif d'équilibre économique laisse transparaître une domination importante de l'impératif de durabilité financière. En effet, les autorités municipales répètent à l'encan qu'il leur faut réaliser un équilibre financier indispensable à leur survie, donc à la préservation des droits des plus démunis. Cet équilibre ne doit cependant pas se faire au détriment du bien-être des populations les plus aisées afin d'éviter les impacts économiques éventuels d'une fuite massive de cette population ou d'une réduction de leur consommation d'eau. Il semble donc, qu'à défaut d'une politique de durabilité à la fois environnementale, sociale et financière, les deux premières ont servi, au cours de cette période, à légitimer la réalisation d'une durabilité financière difficile à garantir dans le contexte de grande pauvreté sud-africain.

Les ambiguïtés de la tarification progressive : le lourd problème de l'élasticité de la demande

24Si l'effet de barrière est fort au-delà de 12 m3, puisque le prix du m3 double, il est bien moindre dans les tranches supérieures, et ceci de façon à préserver également la durabilité financière du service d'eau. De crainte de voir diminuer de façon conséquente la consommation des gros consommateurs domestiques, ce qui réduirait d'autant les revenus du service, la municipalité ne peut imposer un tarif trop élevé des derniers m3. L'ambiguïté fondamentale du tarif progressif permettant les péréquations tarifaires repose sur le fait que certains doivent consommer beaucoup pour assurer une consommation subventionnée à ceux qui consomment peu. Dans ce cadre, il est clair que les durabilités financière et sociale sont assurées aux dépends de la durabilité environnementale. A terme, celle-ci est essentiellement assumée par les ménages pauvres qui ne peuvent augmenter leur consommation au-delà d'un seuil finalement assez bas au regard des habitudes locales de consommation.

L'éclairante proposition de nouvelle « Indigent policy » de 2003

  • 10  Indigent policy : inclure les pauvres dans la stratégie de revenu de la ville du Cap.

25L'intitulé même de cette nouvelle politique municipale de lutte contre la pauvreté est révélateur : Indigent policy : including the poor in the city in Cape Town's income strategy10. La motivation centrale est explicite : il faut d'abord inclure « financièrement » les pauvres, autrement dit, parvenir à leur faire payer leurs factures et interdire qu'ils ne consomment plus qu'ils ne peuvent payer. Le texte revient d'ailleurs à plusieurs reprises sur l'idée qu'il faut parvenir à la rentabilité financière pour préserver le droit d'accès des plus démunis à l'eau.

Les outils techniques au risque de la durabilité sociale

26La durabilité sociale de la gestion municipale actuelle de la ressource aquatique peut être interrogée. En effet, à l'outil tarifaire qui préserve, en principe, les enjeux environnementaux, sociaux et financiers, sont adjoints des outils techniques : la coupure et la saisie aujourd'hui, le réducteur de débit, demain, et, peut-être à terme, le compteur à pré-paiement (Plancq-Tournadre, 2006). Or, ces outils ont principalement pour vocation la préservation d'une durabilité financière dans un contexte de non-paiement très marqué des factures municipales d'eau. S'ils préservent également la gestion de la ressource en empêchant les plus démunis de consommer de grandes quantités d'eau, ils contiennent les ferments d'une désagrégation sociale et, en cela, mettent en question la durabilité sociale de la gestion de la ressource. En effet, ces mesures sont jugées inacceptables par une grande partie de la population qui est prête à se mobiliser pour lutter contre leur introduction.

Les problèmes du lifeline tariff : une mesure qui rate sa cible ?

  • 11 Atwell, Ramsay, 20 mars 2001, Water tariff policy and tariff implementation, Trading services, City (...)
  • 12  Entretien avec G. V.S., du service Revenu de la municipalité, octobre 2002. « Les ménages pauvres (...)

27L'efficacité du lifeline tariff est contestée. Pour certains, cette eau gratuite a plus d'impact auprès des ménages de deux personnes ayant fait le choix de vivre en appartement, tels que les retraités des classes moyennes ou supérieures, qu'auprès des ménages pauvres. Cet argument peut être étayé par les informations concernant les consommations moyennes mensuelles. Ces consommations moyennes mensuelles dans les quartiers pauvres11 sont très largement supérieures à 6 m3, et même à 12 m3, puisqu'elles varient entre 15 et 23 m3. Les 6 m3 gratuits couvriraient donc, à l'heure actuelle, de 26 à 40% de la consommation moyenne d'eau des ménages de ces quartiers. Même en considérant, comme la municipalité, que ces consommations ne correspondent pas aux besoins réels des ménages puisqu'elles sont « gonflées » par un gaspillage important12, les 6 m3 d'eau gratuits ne semblent pas être en mesure de couvrir les consommations réelles actuelles de ces ménages. Si l'on estime que les pertes sont de l'ordre de 30% de la consommation moyenne, après leur suppression et la déduction de la quantité gratuite d'eau, il resterait encore de 4 à 9 m3 d'eau à la charge des ménages, soit de 9 à 26 R par mois selon le tarif en vigueur en 2004-2005.

28De plus, l'argument du gaspillage de l'eau par des consommateurs restés trop longtemps non-payeurs pour avoir conscience de la valeur du « bien » peut sembler spécieux. En effet, d'une part, nos enquêtes montrent que l'argument de la rareté de la ressource semble, à défaut de toute compréhension du système de facturation, motiver des stratégies d'économie d'eau chez les ménages. D'autre part, il est des pertes d'eau que la mise en place d'un système de facturation et de recouvrement des factures, aussi strict soit-il, ne permettra pas de réduire. En effet, une partie de ce gaspillage peut être attribuée à l'existence de fuites au sein du réseau privé des ménages. Or, ces derniers n'ont souvent pas les moyens de faire les réparations

Des outils techniques de gestion de la demande difficilement acceptés

Les déconnexions et les saisies et expulsions

29Face aux pratiques de non-paiement, la municipalité du Cap a développé un arsenal de mesures dites « éducatives », puisque, faute de mettre clairement en cause l'incapacité à payer des ménages, c'est l'argument de leur « mauvaise volonté » à payer qui l'emporte. Face à cette « mauvaise volonté » ou « mauvaise habitude » issue de la lutte contre l'apartheid qui reposait en grande partie sur le boycott du paiement des services urbains, le remède est la sanction (déconnexion puis saisie ou expulsion) qui, dans l'esprit  des fonctionnaires municipaux (ou, à défaut, dans leur discours) n'a pas une dimension punitive mais « éducative ».

  • 13  Voir au sujet de la multiplication des « débranchés » : Plancq-Tournadre M. (2004).

30Par conséquent, les déconnexions se sont rapidement multipliées dans l'agglomération du Cap13. Plus de 90 000 ménages ont connu une déconnexion d'eau entre 1996 et 2001, soit près de 16% des ménages connectés (Smith, 2002). Or, dans la plupart des cas, ces déconnexions signifient également la perte, à plus ou moins long terme, de l'accès aux 6 m3 en principe gratuits et universels.

  • 14 Final demand notices sent out and evictions carried out in the city of Cape Town, juin 2002, Munici (...)
  • 15  Entretien avec G. V.S., service Revenu de la Municipalité, octobre 2002.

31Les évictions ont, elles aussi, tendu à se multiplier : au cours du mois de juin 2002, 812 évictions étaient imminentes14. Les chiffres sont semblables pour les saisies immobilières15. L'importance des demandes de procédure par rapport au nombre d'évictions et de saisies immobilières finalement effectuées souligne le caractère fortement persuasif de cette menace mais aussi son caractère irréalisable.

32La durabilité sociale de tels recours est fortement en question compte tenu, notamment, de l'ampleur de la population touchée et, plus encore, de l'ampleur de la population menacée.

Vers l'introduction du réducteur de débit et du pré-paiement

33La déconnexion et la saisie étant à la fois politiquement dangereuses et peu respectueuses des droits constitutionnels, les pouvoirs publics ont tenté de trouver des solutions complétant l'outil tarifaire et permettant à la fois d'éviter la multiplication des consommations impayées et de garantir un accès social à l'eau. Les solutions retenues sont, encore une fois, des solutions techniques.

  • 16  Pour plus de détail sur les avantages que pourrait présenter le pré-paiement pour les ménages pauv (...)

34La première solution envisagée a été la mise en place d'un système de pré-paiement. Ce système est depuis longtemps utilisé en Afrique du Sud, et au Cap en particulier, pour l'électricité16. Ses conséquences en terme de durabilité financière et environnementale seraient sans ambiguïté. Les ménages pauvres seraient en effet contraints de payer 100% de leur consommation, assurant par là même un recouvrement presque parfait des coûts et limitant de fait leur consommation aux seules quantités qu'ils seraient capables de payer. De même, les conséquences de l'introduction du pré-paiement, du point de vue de la durabilité sociale, seraient également sans ambiguïté : les ménages, faute de ressources financières, seraient soumis à des auto-déconnexions multiples. En dehors même de ces supposées conséquences, cette possibilité est catégoriquement rejetée par nombre d'acteurs de la société civile, de sorte que sa seule introduction susciterait des protestations multiples et des oppositions fortes.

  • 17  Sans doute, parce que ce système est moins bien connu et moins bien compris que celui du pré-paiem (...)

35Le second outil technique étudié au Cap est le réducteur de débit. Paradoxalement, celui-ci semble susciter moins d'opposition que le pré-paiement17 alors même que la contrainte qu'il imposerait aux ménages serait sans doute plus lourde. Cette technique consiste à introduire dans le réseau d'eau du ménage, un système qui, en limitant la pression à partir du compteur, permet de limiter la consommation mensuelle aux 6 m3 d'eau gratuits. Ce système, à la différence du pré-paiement, évite les périodes de déconnexion au cours desquelles le ménage n'a plus d'eau courante. Mais, en contrepartie, il empêche le ménage de consommer plus que ces 6 m3, et cela même si celui-ci en a temporairement les moyens. Il est donc peu adapté à la forte instabilité des situations tant familiales que financières des ménages pauvres.

La délégation de la gestion de la relation client : la perte d'un ciment social éventuel

36De manière générale, on observe une distension du lien entre prestataire et usager. La municipalité et son service Eau délèguent une part de plus en plus grande de la relation avec leurs clients. Ce sont d'abord les coupures qui sont externalisées, pour éviter la confrontation entre employés municipaux et usagers mécontents. Ce processus entamé de rupture des relations directes entre prestataire et usager serait accru par l'introduction du compteur à pré-paiement. En effet, cette technologie est un moyen simple d'externaliser la relation avec le client. L'usager n'est plus en contact qu'avec son revendeur agréé, ce dernier étant souvent un commerçant local.

37Or, le lien entre l'usager et le prestataire est dores et déjà ténu. Nos enquêtes montrent, en effet, que les usagers pauvres cherchent autant que faire se peut à éviter tout contact avec les employés municipaux par peur et incompréhension.

38Ainsi en voulant « normaliser » le comportement économique des ménages pauvres, la municipalité s'interdit toute normalisation de la relation prestataire-usager, pourtant centrale pour parvenir à une acceptation sociale des conditions du service.

L'opposition aux politiques publiques du service d'eau : la société mise à l'épreuve

39Les tensions semblent se cristalliser entre le prestataire de service municipal et les usagers du réseau d'eau. Ces derniers puisent dans un large répertoire d'actions pour protester contre les déconnexions, notamment, mais aussi pour tenter de prévenir la mise en place des réducteurs de débit et, surtout, du compteur à pré-paiement. Ces réactions sont soit d'ordre individuel, soit d'ordre collectif ; soit spontanées, soit organisées ; soit légales, soit illégales.

La reconnexion illégale

  • 18  Revente d'eau par des porteurs ou dans des boutiques, recours aux puits privés, etc.

40En l'absence de solutions intermédiaires telles qu'elles existent dans de nombreux pays en développement18, les reconnexions illégales sont très nombreuses. Dans certaines parties les plus pauvres de l’agglomération, ce sont près de 60% des ménages dont l'eau a été coupée qui se sont reconnectés illégalement au réseau (Smith, 2002). Ce faisant ces ménages qui se reconnectent à l'eau en toute illégalité entrent dans le domaine de l'interdit et, partant, rompent en quelque sorte l'ordre social. Néanmoins, mobilisant la constitution, certains leaders communautaires soutiennent que l’illégalité de ces actions est au service des fins légitimes de l’ordre normatif sud-africain.

Les manifestations

  • 19  Tafelsig est l'un des quartiers de Mitchell's Plain, la grande township coloured du Cap, établie a (...)

41La première forme de protestation contre les sanctions pour non-paiement est la manifestation. Dans les rues du quartier, mais souvent aussi, sous les fenêtres de la municipalité, voire sous celles du Parlement, ces manifestations sont pacifiques et, sinon autorisées, la plupart du temps tolérées. Toutefois, les manifestations, lorsqu'elles sont spontanées et qu'elles interviennent non pas a posteriori mais avant la déconnexion ou la saisie et dans le but explicite de l'empêcher, peuvent prendre un caractère tragique. Ainsi, à Tafelsig19, en septembre 2001, les résidants en voulant s'opposer physiquement aux déconnexions ont dû faire face à la police qui a ouvert le feu (avec des balles en caoutchouc) sur la foule et blessé plusieurs personnes.

Anti-Eviction Campaign

  • 20  La branche du Western Cape d'AEC est née en novembre 2000.
  • 21  Ces « nouveaux » mouvements sociaux ne doivent évidemment pas être confondus avec les « nouveaux m (...)

42Face à la multiplication des déconnexions, voire des saisies ou expulsions, et dans un contexte de mécontentement grandissant lié aux espoirs déçus de l'après-apartheid, des organisations sont nées, à la fin des années 1990 et au début des années 2000, pour incarner une nouvelle contestation sociale. L’Anti-eviction campaign (AEC) est la plus importante au Cap20. Ces « nouveaux » mouvements sociaux21 s'agrégent autour d’un même « cadre dominant » : l'opposition à des politiques accusées de « néo-libéralisme » et menées aux échelles nationale et locale. Ces revendications sont portées par une structure certes « formelle », mais s’appuyant sur une multitude d'organisations locales (Community based organisations, CBOs) (Oldfield, 2003).

43Pour l'heure, le rôle d'AEC sur le ciment social urbain sud-africain est difficile à apprécier. Représentante auto-proclamée de la « société civile » et de la « communauté », elle constitue un vecteur d'interaction avec les pouvoirs locaux et entend fédérer les intérêts des ménages défavorisés. Organisation nébuleuse, sans attache politique et agissant essentiellement comme une force d'opposition ayant du mal à s’affirmer en force de proposition, elle ne manque pas d’être présentée par ses détracteurs comme une menace pour la « Nation-Arc en ciel » née de l’abolition de l’apartheid. Partant, elle remettrait en cause la durabilité sociale des politiques de services de l'Afrique du Sud post-apartheid.

Conclusion

44Ainsi, il semble que les impératifs de durabilités environnementale, sociale et économique que la municipalité a cherché à prendre en charge, à travers l'élaboration de ses tarifs domestiques et de la mise en place d'instruments techniques, soient en fait l'objet d'une hiérarchisation. Cette dernière semble accorder la primauté à la durabilité financière en la présentant comme la condition sine qua non de la réalisation des durabilités environnementale et sociale. Toutefois, la politique de distribution d'eau du Cap a récemment connu deux tournants importants.

45La gestion de la municipalité par l'ANC, de novembre 2002 à mars 2006, a, en effet, été suivie par la mise en place d'un moratoire sur les déconnexions, saisies et expulsions qui au-delà des six mois prévus initialement n'a jamais été levé. Ce revirement confirme le danger que faisait peser sur la cohésion sociale la politique stricte de recouvrement des coûts pratiquée jusqu'alors.

46Par ailleurs, un changement important dans le design des tarifs a été imposé à la ville par une conjoncture climatique exceptionnelle en 2004. L'hiver austral 2004 a en effet été particulièrement sec, ce qui s'est traduit, à la fin de la saison pluvieuse, en octobre 2004, par un niveau de remplissage des barrages extrêmement faible. Cette situation a contraint la ville à mettre en place un nouveau tarif. Ce dernier, destiné à permettre une diminution des consommations de 20%, fait plus clairement passer l'enjeu environnemental avant l'enjeu financier en imposant aux gros consommateurs un tarif beaucoup plus élevé dans les dernières tranches de consommation. La mise en place d'un second jeu de tarif en période de sécheresse prouve assez clairement que les tarifs ordinaires, jusque là appliqués, ne suffisent pas à eux seuls pour contenir la consommation d'eau. De plus, la ville a également transformé la structure même du tarif en 2005, en abaissant le seuil de la dernière tranche de consommation de 60 m3 à 50 m3.

47Sans abandonner l'enjeu financier qui reste au cœur des préoccupations municipales, il semble donc que les enjeux de durabilité sociale et environnementale se soient davantage imposés sur l'agenda politique local au cours des dernières années, ouvrant peut-être la voie à une meilleure intégration des trois durabilités dans la politique du Cap.

Haut de page

Bibliographie

BLANCHON D., 2001, « Les nouveaux enjeux géopolitiques de l'eau en Afrique australe », Hérodote, n°102, 113-137.

BLANCHON D., 2003, « La nouvelle politique de l'eau en Afrique du Sud : vers une gestion environnementale des ressources ? », L'Espace géographique, 21-30.

OLDFIELD S., 2003, « Polemical politics and the practice of community organising in Cape Town », Rapport scientifique présenté dans le cadre du programme MAE « Gestion urbaine et politiques de développement local en Afrique australe (LeCap, Durban, Lusaka) » dirigé par Sylvy Jaglin.

PLANCQ-TOURNADRE M., 2004, « Services d'eau et d'électricité au Cap, ou comment la sortie d'apartheid fabrique des débranchés », Flux, numéro spécial « Services en réseaux, services sans réseaux dans les villes du Sud », n°56/57, 13-26.

PLANCQ-TOURNADRE M., 2006, « Du droit au logement à la précarisation immobilière ? Le cas du Cap en Afrique du Sud », n° 39, septembre 2006, 111-127.

SMITH L., 2000, The urban political ecology of water in Cape Town, South Africa, Municipal services project, Background research series. (www.queensu.ca/msp/)

VIRCOULON T., 2003, « L'eau gratuite pour tous ? L’exemple de la nouvelle politique de l'eau en Afrique du Sud », Afrique contemporaine, n°205, 135-150.

Haut de page

Notes

1  Soit 200 à 1 000 habitants par million de m3 d’eau disponible. Cf. Blanchon, 2001.

2  Le recensement sud-africain de 2001 permet de comptabiliser 13% de ménages capetowniens disposant de revenus mensuels supérieurs à 10 000 Rand. Le cours du Rand était approximativement en mai-juin 2005 de 1 Euro 8 Rand.

3  Au début des années 1990, on estimait pour le Cap que 35% de l'eau consommée par les usagers domestiques était utilisée pour arroser les jardins et 20% pour les piscines et les bains (Smith, 2000 : 11).

4  Consommations estimées par la municipalité en 2001, dans Atwell, Ramsay, 20 mars 2001, Water tariff policy and tariff implementation, Trading services, City of Cape Town, 14 p.

5  Seuil fixé à 3 500 R/mois.

6  Seuil fixé à 800 R/mois.

7  Le gouvernement d'apartheid l'avait d'ailleurs bien compris puisque, en totale contradiction avec les discours officiels sur le développement séparé et la nécessaire autonomie financière des populations "non-blanches" considérées comme ressortissants d'autres entités politico-administratives, il distribuait de facto l'eau gratuitement dans les townships (Vircoulon, 2003).

8  Le paragraphe 27 de la Constitution affirme :

“1. Everyone has the right to have access to :

[…]

b. sufficient food and water

2. The state must take reasonable legislative and other measures, within its available resources, to achieve the progressive realisation of each of these rights.”

RSA, Constitution, 1996.

http://www.info.gov.za/documents/constitution

9  Le coût moyen de production du m3 d’eau potable est, en 2005, de 4,08 R (Entretien avec K. D.A. du service Eau de la municipalité, juillet 2005).

10  Indigent policy : inclure les pauvres dans la stratégie de revenu de la ville du Cap.

Philip Van Ryneveld, Sue Parnell, Donovan Muller, Indigent policy : including the poor in the city of Cape Town's income strategy, City of Cape Town, mai 2003, 150 p.

11 Atwell, Ramsay, 20 mars 2001, Water tariff policy and tariff implementation, Trading services, City of Cape Town, 14 p.

12  Entretien avec G. V.S., du service Revenu de la municipalité, octobre 2002. « Les ménages pauvres gâchent beaucoup d'eau, ils ne ferment pas leur robinet ».

13  Voir au sujet de la multiplication des « débranchés » : Plancq-Tournadre M. (2004).

14 Final demand notices sent out and evictions carried out in the city of Cape Town, juin 2002, Municipalité de Cape Town.

15  Entretien avec G. V.S., service Revenu de la Municipalité, octobre 2002.

16  Pour plus de détail sur les avantages que pourrait présenter le pré-paiement pour les ménages pauvres voir Plancq-Tournadre M. (2004).

17  Sans doute, parce que ce système est moins bien connu et moins bien compris que celui du pré-paiement, lequel a déjà été expérimenté pour l'eau à Johannesburg, et jouit d'un retour d'expérience très négatif.

18  Revente d'eau par des porteurs ou dans des boutiques, recours aux puits privés, etc.

19  Tafelsig est l'un des quartiers de Mitchell's Plain, la grande township coloured du Cap, établie au début des années 1980 et accueillant approximativement 250 000 personnes.

20  La branche du Western Cape d'AEC est née en novembre 2000.

21  Ces « nouveaux » mouvements sociaux ne doivent évidemment pas être confondus avec les « nouveaux mouvements sociaux »  (mouvements féministes, homosexuels, etc.) étudiés en France, dans les années 1970-1980, par l’Ecole tourainienne. Dans le cas présent, l’accent mis sur la « nouveauté » vise à souligner le fait que ces mobilisations émergent dès la fin des années 1990 dans un espace des mouvements sociaux monopolisé, depuis la fin de l’apartheid, par des organisations (Sanco, etc.) notoirement proches, voire dépendantes, de l’ANC.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Marie Plancq-Tournadre, « Gestion durable de l’eau au Cap (Afrique du Sud)- Retour sur la difficile conciliation des durabilités environnementale,financière et sociale (2001-2004) », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Espace, Société, Territoire, document 348, mis en ligne le 20 septembre 2006, consulté le 25 mai 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/2587 ; DOI : 10.4000/cybergeo.2587

Haut de page

Auteur

Marie Plancq-Tournadre

Laboratoire Gecko, Université de Paris X-Nanterre, France

Haut de page

Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

Haut de page