Navigation – Plan du site
2013
649

Institutions, société civile et héritage de la Loi martiale dans l’aménagement de la baie de Manille (Metro-Manila, Philippines)

Catherine Guéguen

Résumés

La baie de Manille constitue un ensemble intercommunal comprenant 5 des 17 communes que composent Metro-Manila. Cette baie, vitrine de la capitale philippine, a concentré tous les efforts d’aménagement depuis l’arrivée au pouvoir de Ferdinand Marcos en 1965. L’avènement de la Loi Martiale en 1972, par le contrôle des populations et des espaces, marque encore la gouvernance urbaine, laquelle est dominée par des institutions gouvernementales et des promoteurs immobiliers tandis que la société civile s’exprime dans le cadre d’instances de consultation. Ainsi, la baie de Manille voit peu à peu se concrétiser les projets d‘aménagement de l’ère Marcos, dans un cadre démocratique, avec un faible renouvellement des instances de gouvernance urbaine et de leurs dirigeants.

Haut de page

Texte intégral

Introduction

  • 1 1,25 USD par jour, données de la Banque Mondiale, 2009.

1L’agglomération-capitale des Philippines, forte de près de 12 millions d’habitants (National Statistics Office, 2010), construit peu à peu une image de “ ville-monde ” et mise pour cela sur l’aménagement de la baie de Manille (carte 1). Cette région métropolitaine (Metro-Manila) est un espace intercommunal composé de 17 communes dont 5 sont concernées par les différents projets y attenant (Las Piñas, Manila, Pasay, Parañaque, Navotas). Ces communes, comme toute l’agglomération, présentent d’importants contrastes de développement ; ainsi parmi les 4 millions de résidants, 26,5% vivent en dessous du seuil de pauvreté1.

2Cet espace littoral aujourd’hui fortement artificialisé a été le terrain principal des expérimentations urbanistiques depuis les années 1920. À partir de 1965, la baie de Manille se transforme massivement sous la présidence de Ferdinand Marcos ; le pays est alors en plein essor économique et démographique. À cela s’ajoute la mise en pratique de la “ Nouvelle Société ” et en 1972, la Loi martiale transfère sur l’espace urbain les ambitions du chef de l’État jusqu’en 1986. Cette domination politique à l’échelle de la ville se traduit par un renforcement des institutions urbaines et la création du MMDA (Metro-Manila Development Authority) en charge notamment de la coordination des transports et de la collecte des déchets. À ces institutions s’associent de grands groupes industriels supportant le régime en place.

3La société civile partiellement exclue de toutes discussions jusqu’alors, intègre de plus en plus les institutions en charge d’aménagement. Ces acteurs distincts de toute institution étatique ont des profils extrêmement variés : entrepreneurs, membres d’associations ou simples citoyens, tous interviennent à des degrés divers dans l’aménagement de la baie de Manille. Les rôles des uns et des autres, parfois difficiles à définir, permettent toutefois de comprendre comment cette ville évolue dans un cadre institutionnel hérité de l’ère Marcos. Cet exemple révèle toute la difficulté de coordination dans cette entité tentaculaire qu’est Metro-Manila. L’aménagement de la baie de Manille doit permettre la modification de l’image de la capitale philippine et les entreprises immobilières y détiennent le premier rôle et ce, avec le soutien du gouvernement philippin.

4Quelles sont les échelles de la gouvernance urbaine dans le cas de l’aménagement de la baie de Manille depuis les années soixante-dix à aujourd’hui ? Comment définir le rôle des entités administratives publiques dans ce projet, qu’elles soient chargées de coordination “ globale ” ou locale ? En quoi l’héritage de la gouvernance urbaine de Marcos influence-t-il encore les pratiques urbaines actuelles ?

5La configuration de l’espace de la baie de Manille sera d’abord circonscrite dans le cadre de l’agglomération Metro-Manila, puis l’approche multiscalaire sera privilégiée pour comprendre les dispositifs nécessaires aux nouveaux aménagements. Enfin, la participation des entités de gouvernance locale et de la société civile sera évaluée à travers plusieurs actions menées autour des aménagements engagés dans la baie de Manille.

Carte 1 : L’ensemble Metro-Manila

Carte 1 : L’ensemble Metro-Manila

La Baie de Manille : une nouvelle façade pour la capitale philippine

Construction et gestion d’un espace intercommunal dans le cadre de Metro-Manila

6Le cœur historique de l’agglomération s’organise sur les berges de la rivière Pasig. Sur la rive gauche, les Espagnols présents sur le site de Manille depuis 1571 installent la ville fortifiée “ intramuros ”. Sur la rive droite, dominent les activités de commerce et les populations d’artisans comme les Chinois. Le site de Manille, pourtant marécageux, voit l’installation d’haciendas, dont les propriétaires sont des familles espagnoles intégrées aux administrations coloniales. À partir de 1898, la configuration de Manille se transforme puisqu’elle prend l’allure d’une ville “ moderne ”, les représentants du gouvernement colonial américain renforcent l’aménagent urbain au-delà de la vieille ville, au sud de la rivière Pasig.

  • 2 La population de la ville de Manille a presque triplé, passant de 219 928 à 623 492 habitants (Nati (...)

7Le plan directeur de la ville, réalisé par l’urbaniste américain D. H. Burnham en 1904, fut mis en place à la suite d’une très forte augmentation de population entre 1918 et 19392. Cette organisation est remarquable par les voies parallèles au trait de côte, lequel est régulièrement traversé par des voies perpendiculaires. Cette planification concentre l’activité urbaine sur la baie. Elle correspond jusqu’à la seconde guerre mondiale à la ville moderne, avec ses hôtels de luxe (Manila Hotel construit en 1912) et ses bâtiments de style néo-classique qui abritent les différents ministères et les grandes propriétés de bord de mer. En 1936, la ville de Quezon City, construite au Nord-est de l’agglomération, fut créée pour décongestionner la ville de Manille. Dans les années 1960, la configuration du littoral est modifiée par deux facteurs : l’augmentation des densités de population et la paupérisation. Les activités commerciales s’organisent progressivement autour de la zone de marché de Baclaran pour la commune de Pasay ou encore les quartiers de Malate et d’Ermita pour Manille.

8L’agglomération est soumise à plusieurs risques. La ville est régulièrement inondée, le phénomène s’est accentué progressivement avec le comblement des esteros c'est-à-dire des diverticules, voire affluents de la rivière Pasig. En effet, le mode de circulation par les bancos (barques) a disparu au profit de l’automobile, entraînant la création de routes. Dans les années soixante-dix, un système de régulation et d’évacuation des eaux a été mis en place mais ce dernier reste peu efficace en cas de crue importante. Les tremblements de terre constituent l’autre risque majeur, la ville fut détruite en 1600 et 1605 (R.M. Zaragoza, 1997, p 7).

9Les marges septentrionales et méridionales, nettement moins urbanisées, comportent encore des zones de marécage assez densément habitées comme sur la commune de Navotas (bidonvilles sur pilotis). Les franges littorales des communes de Parañaque et Las Piñas sont encore ourlées par des reliquats de mangrove, lesquels servent de cadre à l’activité de pêche des populations locales.

La baie sans cesse repoussée, artificialisée et segmentée : l’expression de la “ Nouvelle Société ”

10La configuration de la baie se transforme durablement sous le régime de Ferdinand Marcos, pour qui cet espace doit devenir la “ vitrine ” de la capitale philippine, mais elle est aussi l’expression d’une segmentation des espaces accentuée par la mise en place de la Loi martiale en 1972. Ferdinand Marcos institutionnalise le pouvoir urbain par une réforme de la carte administrative et la création de plusieurs organismes étatiques. Des décrets concernant les réformes agraires, fiscales, le contrôle des loyers et l’urbanisation parurent concomitamment. Dans la ville, en octobre 1972, fut créé le Metro-Manila Flood Control and Drainage Council pour gérer les situations d’inondation.

11L’épouse du Président Marcos, Imelda s’attribua les décisions en matière de culture et d’urbanisme (G. Lico, 2003, p 51). Il s’agissait, par ces réalisations, de concrétiser “ une renaissance culturelle ” et de souder les populations de l’archipel autour de leur chef d’État. Le lieu de cette renaissance culturelle se matérialise dans la baie de Manille, parfaite vitrine pour le régime, par des travaux qui s’échelonnèrent de 1966 à 1982. Le fleuron du projet fut le Cultural Center of the Philippines (CCP), réalisé sous la houlette de l’architecte Leandro Locsin, achevé en 1969 (photographies 1 et 2). D’autres projets de construction s’enchainèrent combinant intérêts nationaux et internationaux : l’élection de Miss Univers en 1974 nécessita la construction du Folk Arts Theater, en 1976 fut bâti pour la conférence du Fonds Monétaire International le PICC (Philippine International Convention Center). Pour faire de Manille une capitale du cinéma, un festival fut mis sur pieds et la première eut lieu dans le Manila Film Center construit en quelques mois en 1982. Le Coconut Palace (Tahanang Filipino) construit en 1981 devait être la résidence de Jean-Paul II lors d’une éventuelle visite aux Philippines. Le pape déclina d’abord cette invitation, posant comme condition la levée de la Loi martiale, il s’y rendit finalement en février 1981. Ces édifices ont été construits à une cadence infernale, suscitant de nombreux accidents de chantier (Manila Film Center). Les grandes théories urbanistiques de Marcos se traduisent par un zonage strict des activités dans et autour de la ville capitale. Binondo, le quartier chinois, en pleine décrépitude dans les années soixante-dix, devait retrouver un nouveau souffle en devenant un espace touristique et en donnant une image “ exotique ” et attractive de la communauté chinoise locale.

  • 3 Le “ barangay captain ” était tenu de signaler les problèmes de gestion voire les opposants au régi (...)
  • 4 La Philippine Reclamation Authority est un organisme gouvernemental en charge des aménagements litt (...)

12Le renforcement des institutions locales contribua aussi à renforcer le contrôle de la population. La réactivation de l’unité administrative de base, le barangay, fut aussi menée dans le but d’assurer la surveillance communautaire et le maintien de l’ordre3. Le barangay devient l’institution sociale de base conformément aux souhaits de la présidence. Les Philippins furent mobilisés dans des campagnes de nettoyage et d’embellissement de la ville. Pour pouvoir agir sur les zones littorales, un organisme étatique est créé : la Philippine Reclamation Authority4 (PRA) sur décret, le 3 février 1977. Les extensions foncières aménagées dans le cadre des reclamation areas deviennent propriété de l’État. La Philippine Reclamation Authority a aussi pour fonction de déléguer les aménagements aux promoteurs privés.

Photographie 1 : L’ensemble des aménagements de l’ère Marcos dont le PICC (Philippine International Convention Center), le Manila Film Center inspiré du Parthénon, à l’arrière l’hôtel Westin Philippine Plaza devenu Sofitel et le Cultural Center of the Philippines (2009)

Photographie 1 : L’ensemble des aménagements de l’ère Marcos dont le PICC (Philippine International Convention Center), le Manila Film Center inspiré du Parthénon, à l’arrière l’hôtel Westin Philippine Plaza devenu Sofitel et le Cultural Center of the Philippines (2009)

Photographie 2 : Le Cultural Center of the Philippines  (CCP), figure de proue des aménagements urbains de l’ère Marcos (2009)

Photographie 2 : Le Cultural Center of the Philippines  (CCP), figure de proue des aménagements urbains de l’ère Marcos (2009)

13L’aménagement de la capitale inclut aussi la création de nouvelles entités administratives. Manille et les communes limitrophes sont ainsi intégrées dans la National Capital Region et de nouvelles provinces sont dessinées autour de cette dernière : Bataan, Batangas, Bulacan, Cavite, Laguna, Pampanga, Rizal et la ville d’Olongapo. Ce projet concentrant tous les efforts sur la capitale du pays accentua l’exode rural. En Mars 1974, le Président Marcos engagea la première étape de la création de la Metro-Manila Development Authority par la mise en place de la Metropolitan Police Force. En 1975, Imelda Marcos soutenue par le Katipunang ng mga barangay (Fédération des barangays) accéda à la présidence de la Metro-Manila Development Authority. Ce projet, pour Marcos, était indispensable pour rallier les politiciens locaux.

14La Loi martiale imposa le couvre-feu ; les déplacements étaient limités et les gens invités à se cloîtrer chez eux. La prolifération des murs et des grillages dans toute l’agglomération est une des “ traces ” encore pérennes de cette période dans la ville. En parallèle, l’exode rural s’accentue et les migrants pauvres des campagnes se massent aux périphéries de l’agglomération mais aussi sur la commune de Manille. Ce phénomène est croissant dans les décennies suivantes. Malgré la fin de la dictature Marcos en 1986, le mode de circulation heurté, les portails flanqués de vigiles n’ont pas disparu. Les contrôles sont toujours aussi présents et chacun s’y conforme.

15Le littoral de la baie était déjà très segmenté par des aménagements restreignant l’accès aux populations des alentours. Ainsi, l’ambassade américaine et le boat Club constituent des enclaves sécurisées dans le domaine maritime philippin. Avec l’aménagement de la baie sous Marcos, la fonction culturelle se densifie (CCP, Centre du cinéma, etc.). Avec la fin de la dictature, la fibre nationale prend une place spécifique sur la frange littorale ; est créé le parc Rizal, dédié au héro de l’indépendance nationale. Les aménagements portuaires amputent aussi une partie de l’accès au littoral au plus grand nombre avec l’espace réservé à l’embarcadère, dont les bateaux desservent les provinces voisines (carte 2).

Carte 2 : Institutions et aménagements dans la baie de Manille

Carte 2 : Institutions et aménagements dans la baie de Manille

L’État philippin, au cœur des nouveaux projets d’occupation des remblais

16Depuis l’ère Marcos, les institutions urbaines n’ont pas été refondues. Ainsi, pour tout projet, deux organismes supra-urbains doivent donner leurs accords (figure 1). Tout d’abord, la Metro-Manila Development Authority analyse le projet et octroie après requête d’aménagement l’autorisation de construction. Il s’agit d’une commission faisant intervenir le secteur social, les secteurs administratifs et financiers, les domaines de la gestion intra-urbaine (transport et communication).

Figure 1 : Les institutions étatiques présentes dans les aménagements de la baie de Manille

Figure 1 : Les institutions étatiques présentes dans les aménagements de la baie de Manille

Tableau 1 : Les 25 représentants de Metro-Manila Development Authority (Source : MMDA)

Secteur social
(9 administrations)

Commission on Higher Education, Department of education, Department of Health, Department of Social Welfare and development, National Housing Authority, Presidential Commission for urban poor, Commission on population, Technical Education and Skill Development Authority, Department of Interior and Local Government.

Secteur économique
(4 administrations)

Department of trade and industry, dept of Labor and Employment, Department of Environment and Natural Resources, Department of Tourism.

Secteurs administratifs et financiers
(4 administrations)

Bureau of Jail Management Penology, Philippine National Police du NCR (National Capital Region), Bureau of Fire Protection, Public Information Agency.

Secteur des infrastructures
(8 administrations)

Department of transportation and communication, Metro Rail Transit, Light Rail Transit Authority, Philippine National Railway, Northrail, Department of Public Works and Highways du NCR, Pasig River Rehabilitation Center, Manila Water Sewerage system.

17L’organisme MMDA a la charge de l’organisation du trafic routier sur ce nouvel espace urbanisé ; une partie des automobiles et des autobus empruntant le boulevard Roxas est délestée sur le boulevard Macapagal (“ re-routing ”). Le MMDA assure la construction de passerelles, notamment boulevard Roxas, pour canaliser la circulation pédestre et ainsi éviter qu’elle n’entrave la circulation routière. L’autre volet de ses tâches concerne la gestion des déchets ménagers (trois zones de collecte : Nord, Sud et Est). Tous les nouveaux espaces privés entrent toutefois dans un cadre “ public ” ne serait-ce que pour le ramassage des ordures par exemple (pour les commerces et les villages résidentiels clos). La MMDA assure aussi la maintenance des stations de pompage dans toute l’agglomération.

  • 5 PEMSEA : Partnership in the Environment Management of the Seas of East Asia, financé par le PNUD (F (...)

18L’organisme complémentaire pour toute action dans l’agglomération est le ministère de l’environnement : Department of Environment and National Resources (DENR). Ce dernier pourvoie principalement aux autorisations de construction. Son dirigeant était jusqu’en 2009, l’ancien maire de Manille : Lito Atienza. Le DENR donne son aval au regard des dispositions prises pour réguler les pollutions ; ce ministère de l’environnement peut alors demander aux entrepreneurs des aménagements supplémentaires dans ce domaine. La baie de Manille a été intégrée à un programme environnemental en Asie du Sud-Est5 ; dans ce cadre, le ministère de l’environnement mène une campagne de démultiplication des consignes de prévention pour la préservation des espaces littoraux et maritimes dans toute la capitale.

19Pourtant, l’initiative des aménagements relève des entrepreneurs privés, lesquels émettent des suggestions soumises à la Philippine Reclamation Authority, au MMDA et au DENR. Les terrains construits sur la mer sont propriétés du gouvernement d’où son contrôle. Ainsi la baie de Manille comporte 1500 hectares à valoriser, selon un compartimentage réalisé d’après un plan d’ensemble élaboré en 2000. Les mairies (City Halls) des différentes communes concernées sont également impliquées dans ces projets, puisque ce sont elles qui délivrent les patentes commerciales des établissements implantés sur leurs territoires.

La baie de Manille reste le lieu des institutions et du pouvoir traditionnel

20La baie de Manille était, jusqu’à l’aménagement des remblais artificiels, le cœur de l’activité administrative et politique du pays. En effet, ce secteur de Manille abritait les principales institutions du gouvernement jusque dans les années soixante-dix. Le pouvoir du pays avait toutefois été délocalisé de 1946 à 1975 sur la commune de Quezon city, capitale du pays pendant cette période, suite à la quasi démolition de Manille lors de la seconde guerre mondiale. La commune voit aussi affluer, durant ce temps de reconstruction, des flots de migrants venus des campagnes, le vieux Manille se paupérise et les quartiers résidentiels de villas individuelles donnant sur la baie sont désertés par la population américaine. Le littoral est le lieu d’implantation des ambassades, notamment celle des États-Unis, toujours en place actuellement. Les bâtiments des ministères sont aussi présents : le ministère des affaires étrangères, du tourisme, la Banque centrale philippine (Banco sentral ng Filipinas) ou encore le Ministère de la Justice. Une grande partie de l’activité universitaire se déroule dans les quartiers autour de l’avenue Taft. Certains bâtiments de ministère construits pendant la période américaine dans un style néoclassique ont été reconstruits à l’identique après la guerre. Leur fonction a pu évoluer tout comme les secteurs d’activités de Manila Bay ; par exemple le bâtiment du ministère des Finances est aujourd’hui un musée : National Museum for filipino people. Plusieurs musées ont ouvert leurs portes dont le Metropolitan Museum qui se trouve dans une aile de la Banque centrale philippine, ainsi que le Museum of Philippine Arts dont le Museo Pambata dédié aux enfants.

21La présence des Marcos à la tête de l’État philippin (1965-1986) a durablement marqué la capitale du pays par ses réalisations urbanistiques et le fonctionnement des institutions urbaines. Ce projet d’aménagement de la baie de Manille a été contrecarré par deux fois : à la fin de la dictature de F. Marcos en 1986 et lors de la crise asiatique de 1997. Aujourd’hui, le projet est relancé sur des initiatives privées et soutenu à des échelles locales et nationales. La population, très encadrée, se voit mise à l’honneur et la liberté d’expression est renforcée par la création de multiples associations ou organisations non gouvernementales, mais leur présence ne signifie pas pour autant qu’elles auront un pouvoir de décision dans les aménagements à venir.

La baie de Manille : expression d’une stratégie de spécialisation nationale en Asie du Sud-est

Du centre commercial aux centres d’appels

22Des années 1990 à 2002, les projets d’aménagement montés sous les présidences de Fidel Ramos et de Joseph Estrada sont progressivement abandonnés. Une fois la crise économique passée, les liens entre élites politiques et industrielles s’activent sous la présidence de Gloria Macapagal Arroyo (2001-2010). Les projets de la baie sont relancés et s’intéressent à cet espace resté vacant et potentiellement très attractif au cœur de Metro-Manila. L’archipel philippin mise aussi sur le renforcement de certaines activités de services pour renforcer son économie ; tout d’abord l’activité de jeu interdite dans quelques pays de l’ASEAN doit être le moteur d’un projet de complexe hôtelier, et les centres médicaux jouant sur le différentiel des coûts pour attirer des retraités internationaux. Pays anglophone, les Philippines concurrencent l’Inde sur le marché des centres d’appels et une de ces structures s’est d’ores et déjà installée sur un des terre-pleins nouvellement aménagés.

  • 6 Centre commercial d’Asie du groupe SM Prime.

23L’ensemble Mall of Asia6 répond à la volonté de créer une nouvelle forme de ville : les bâtiments de commerce y sont moins hauts et plus espacés. L’attractivité du lieu est réelle : le Mall of Asia se situe au débouché du grand axe de circulation EDSA (Epifanio de los Santos) qui ceinture le cœur ancien de l’agglomération. Le lieu capte aussi toute une partie du flux automobile qui emprunte le boulevard Macapagal. Il est également à proximité de la commune de Makati, le CBD de l’agglomération. Ce centre commercial intègre toutes les formes de commerces possibles : espaces de restauration dans une galerie en plein air, espace consacré aux boutiques, ainsi qu’un cinéma dernier cri et le supermarché Shoe Mart dont le propriétaire est à l’initiative de ce complexe commercial.

  • 7 Ce projet fut annoncé en 2001 et sa construction n’a été achevée qu’au printemps 2006.

24Ce centre commercial est la dernière réalisation “ de prestige ” du groupe Sy par sa filiale immobilière (SM Prime). Le groupe Sy ouvre tous les ans plusieurs “ malls ” en province et dans Metro-Manila, l’entreprise comble peu à peu les espaces encore vacants et exploite des espaces publics octroyés sous forme de concession comme c’est le cas pour le centre commercial Shoe Mart récemment ouvert sur l’ancien hippodrome San Lazaro sur la commune de Manille. Le Mall of Asia est, d’après ses concepteurs, un des plus grands centres commerciaux d’Asie7 (photographie 3). Dès 2005, le groupe Sy avait transféré son siège social dans un bâtiment longiligne, sur ce remblai laissé vacant sur la commune de Pasay.

  • 8 Philippine Daily Inquirer, 20 Août 2008, E. Sanchez-Lacson. PAGCOR (Philippine Amusement and Gambli (...)
  • 9 Carlson Hotel Worlwide Asia Pacific est un partenaire pour la construction de deux hôtels : Regent (...)

25Un des fers de lance de l’aménagement repose sur la construction d’un complexe de jeux. Le promoteur SM Prime souhaite s’intégrer au complexe de jeux voisin “ PAGCOR City ”8. Pour cela, des négociations sont en cours avec des partenaires américains et singapouriens dans l’hôtellerie9. La presse locale souvent détenue par les groupes industriels locaux se veut très enthousiaste et évoque la création d’un nouvel hub régional pour les affaires et le tourisme. Ainsi, le SMX Convention center axé sur les nouvelles technologies pourvoit également des services aux entreprises (sièges sociaux tels que Maersk, ACs). Le site accueille aussi de manière privilégiée des centres d’appels dans le OneE-com avec les entreprises TRG et EXL Services d’origine indienne spécialisée dans la communication. Non loin du centre commercial, des complexes résidentiels de type “ village fermés ” comme les Sea Residences  sortent de terre. Ce complexe immobilier devrait bientôt être accompagné d’un port pour la nouvelle compagnie de navigation du groupe Sy.

Photographie 3 : Le littoral aux abords les plus proches du Mall of Asia a été aménagé par le groupe agro-alimentaire San Miguel : il s’agit d’une esplanade (1,5 km) permettant la promenade mais pourvoyant aussi aux fonctions de restauration et d’évènements promotionnels (2009).

Photographie 3 : Le littoral aux abords les plus proches du Mall of Asia a été aménagé par le groupe agro-alimentaire San Miguel : il s’agit d’une esplanade (1,5 km) permettant la promenade mais pourvoyant aussi aux fonctions de restauration et d’évènements promotionnels (2009).

Renforcer l’attractivité touristique de Manille en captant les joueurs d’Asie orientale

26L’État philippin est également directement impliqué dans les nouvelles activités de la baie de Manille, accordant au groupe PAGCOR (Philippine Amusement and Gambling Corp.) une franchise d’exploitation de 25 ans (Republic Act 9487, juin 2007). Ce décret légalise l’activité du jeu dans le pays. Ce projet était en sommeil depuis 2001. Le Bagong Nayong Pilipino-Manila Bay devait initialement couvrir 85 hectares sur la Reclamation Area de Manille. L’aménagement comprend des hôtels, centres de conférences, musées, centres culturels et commerciaux, ou encore des espaces résidentiels ainsi qu’une tour d’observation (figure 2). La seconde et troisième phase de ce développement ambitieux impliquent la création d’autres hubs touristiques à Clark (province de Pampanga) et Cebu (Visayas). Depuis, le projet s’inscrit dans la continuité des 800 hectares de PAGCOR City à Pasay dans les environs proches de la zone aéroportuaire. L’organisme de jeux souhaite capter une partie de la clientèle de Macau et de Singapour qui a ouvert deux casinos en 2008. À terme, le projet “ Bagong Nayong Pilipino Manila Bay Integrated City ” doit permettre la création de milliers d’emplois et ces derniers seraient rémunérés en dollars afin d’éviter le départ du personnel philippin pour l’étranger. Les Philippines miseraient alors sur l’interdiction des jeux d’argent dans plusieurs pays (en Thaïlande ou en Inde par exemple) pour attirer un nouveau type de touristes.

Figure 2 : Affiche de promotion du complexe de casino (www.manilabay.com)

Figure 2 : Affiche de promotion du complexe de casino (www.manilabay.com)

Soutien international et développement d’un autre type de tourisme environnemental

  • 10 Une nouvelle agence gouvernementale a été créée pour mener à bien ce projet par un décret président (...)

27Dans le prolongement des activités commerciales et de jeux, un projet de parc naturel intégré à un complexe immobilier occupe la partie méridionale de la baie. L’État et son ministère de l’environnement10 sont à l’initiative de ce projet de réserve naturelle, le secteur privé prendrait le relais dans les années à venir. Il s’agit d’un projet immobilier combiné à un parc ornithologique (Las Piñas-Parañaque Critical Habitat and Ecotourism Area : LPPCHEA). Des études ont montré qu’au moins 5000 espèces d’oiseaux s’abriteraient chaque année dans cette partie de la baie. Cette surface comprend 30 hectares de mangroves (8 espèces) sur les 100 hectares de la zone. La proclamation 1412-A privilégie la protection des ressources naturelles et la concertation avec les différents acteurs de l’espace concerné. L’autre volet concerne la concertation : le Manila Bay Critical Habitat Management council dépend du DENR (Departement of Environment and Natural Ressources : ministère de l’environnement) et comprend des représentants de diverses administrations dont la Philippine Reclamation Authority (vice président du Bureau) et le département du tourisme (figure 3). Des ONG spécialisées dans l’analyse écologique, des membres des gouvernements des villes de Las Piñas et Parañaque ainsi que des organisations citoyennes originaires des lieux concernés y siègent également.

28Cette sensibilisation à l’environnement n’est possible que par des subventions issues d’un partenariat avec le PNUD visant la préservation des mers et littoraux du Sud-est asiatique (PEMSEA : Partnership in the Environmental Management of the Seas of East Asia). Le Ministère de l’Environnement (DENR) et le Ministère du tourisme (DOT : Department of Tourism) ont le premier rôle dans ce projet qui suppose un aménagement du site (plantations de mangroves, construction de miradors d’observation, centre d’information pour les visiteurs, etc.). Pour ces organismes publics, cette préservation passe par la suppression des activités de pêcheries traditionnelles et la relocalisation des populations du lieu. Ce site doit faire place au “ Three islands reclamation and development project ”, un projet immobilier de grande envergure, qui intègre le nouveau parc naturel dans la création de résidences, d’une clinique internationale pour retraités, et de centres technologiques (il s’agit le plus souvent de centres d’appels).

29La société civile fut pendant longtemps peu impliquée dans ces projets puisque ces derniers concernaient des zones vides d’habitants. Les aménagements de la baie de Manille suscitent de leur part des points de vue contradictoires. Ainsi, l’association Wild Bird Club of the Philippines, associée aux consultations sur le parc naturel, y est très favorable. En revanche, la dernière phase du projet concerne l’espace côtier habité et exploité par des communautés de pêcheurs et l’association Pamalakaya s’y oppose ouvertement.

Figure  3 : La gestion d’un nouvel aménagement dans la baie de Manille

Figure  3 : La gestion d’un nouvel aménagement dans la baie de Manille

Aménager au détriment des populations du lieu ?

30La population, y compris sous Marcos, participait aux projets et était encadrée par les barangays. Depuis 1986, les mouvements issus de la société civile sont plus visibles et disposent de places réservées dans les comités ou commissions de concertation. Toutefois, leur positionnement n’influe pas ou peu sur ces grands projets dont l’objectif est la promotion du pays et la création d’emplois. Leurs participations sont variées qu’il s’agisse de travailleurs sociaux ou de médiateurs dans les Local Government Units, ils peuvent être aussi investis dans la défense des intérêts de certaines communautés de résidants.

Les administrations locales, chargées des actions de sensibilisation aux projets auprès des populations

31Ainsi, plusieurs actions sont menées dans le cadre de l’aménagement de la zone d’écotourisme auprès des barangays. Le DENR est en charge de la coordination du projet avec les Unités Locales de Gouvernement (LGU : Local Government Units). La sensibilisation et la démultiplication des consignes ont débuté en 2009. Les LGU doivent évaluer l’impact du projet sur les populations ; de nombreuses réunions sont prévues d’une part pour préparer la participation de Manille à l’Est Asia Sea Congress et, d’autre part, pour organiser le zonage du littoral nécessaire à l’aménagement (Integrated coastal Land and Sea-use Zoning Plans). Ce programme réalisé localement est nécessaire pour entamer une réhabilitation de la mangrove et des vasières ; toute la baie est concernée. Une sensibilisation à l’érosion côtière est aussi proposée, tout comme à la pollution en amont des sites naturels. Une fois le zonage réalisé, les bassins d’aquaculture et les pêcheries implantés dans les vasières devront être détruits, puisqu’ils sont actuellement sur l’emplacement du futur centre d’activités du sud de la baie.

  • 11 Pamalakaya : Pambansang Lakas ng Kilusang Mamamalakaya ou National Alliance of Small Fisherfolk org (...)

32L’application de ces nouvelles directives touche de plein fouet les populations qui résident et vivent de l’activité de pêche ou de cueillette sur le littoral. Les communautés de pêcheurs du sud de la baie sont directement concernées par la réalisation de ce complexe touristique. Ces derniers s’organisent en association de défense ; l’association Pamalakaya11 dénonce ce projet de “ Mecque du jeu ” qui remet en question la survie de ces populations pauvres de Pasay, Las Piñas, Parañaque et des villes de Cavite et Bacoor (province de Cavite). Ils réclament le droit de continuer à pêcher. Pamalakaya dénonce le fait que la préservation de l’environnement ne soit qu’un prétexte pour expulser des populations pauvres qui feraient “ tâche ” pour les nouveaux touristes des établissements de jeux de la baie. Selon cette association, trois millions de personnes vivraient directement ou indirectement des activités de la baie de Manille. Les solutions proposées par l’État consistent en une relocalisation des populations. Le leader du Pamalakaya a demandé le soutien de l’Eglise lors de la Conférence des archevêques catholiques. Les participants ont dénoncé la promotion du jeu et les activités anti-sociales dans le pays, tout comme l’immoralité de ces pratiques. Dans les années quatre-vingt dix, à l’aube du développement des remblais (programme Bay 2000, avorté avec la crise de 1997), des affrontements avaient eu lieu entre les autorités et les communautés de pêcheurs lors des premiers accords entre la Philippine Estate Authority (PEA) et le groupe Amari. De 1992 à 1995, les démolitions de masures sur le littoral étaient courantes dans le périmètre imparti à la Pasay Reclamation Area. Ce projet d’aménagement de la baie a été soumis à la Philippine Reclamation Authority dans les années quatre-vingt et devrait se terminer dans les années 2020-25. Les actions de déguerpissements menées sous la présidence de Fidel Ramos avaient donné lieu à l’éviction de 6500 familles sur les communes de Pasay et Parañaque.

Les délégations des organismes nationaux dans les mairies, principalement constituées de services sociaux

33La baie a longtemps été réputée malfamée, et faute d’activités économiques florissantes, les pauvres y ont progressivement établi leurs logements, parfois sur la promenade de front de mer ou le long du boulevard Roxas. Avec le passage des automobiles, ils peuvent mendier, vendre des bouteilles d’eau ou des cigarettes à l’unité et éventuellement proposer de laver votre pare-brise. À ce tableau s’ajoutait la prostitution. Cette activité n’était pas pratiquée à même la voie publique mais dans des lieux bien spécifiques, visibles de tous. Le quartier de Malate fut longtemps le quartier dédié à la prostitution à Manille (carte 3). Alfredo Lim, ancien chef de la police de la ville et actuel maire de Manille a longtemps œuvré pour faire disparaître, du moins visuellement parlant, la prostitution dans les limites administratives de sa commune. La prostitution s’est alors reportée dans des bars à karaoké, annoncés par des enseignes écrites en coréen et japonais et aux illustrations plus qu’explicites, situés aux alentours des hôtels le long du boulevard Roxas. Actuellement, et dans un souci d’image pour la capitale du pays, la plupart des établissements sont fermés. Une relocalisation de ces activités s’opère sur les communes voisines (Parañaque, voire Las Piñas) sur le Coastal Road ou encore sur le tronçon d’EDSA menant à la baie à partir de la jonction avec l’avenue Taft. La prostitution est une activité illégale et généralement associée à une autre, légale : le jeu. Cette localisation n’est pas anodine puisqu’aux alentours se trouvent des hôtels abritant des espaces de casinos appartenant au groupe PAGCOR. Les services sociaux gouvernementaux (Social and Welfare department) sont en charge du “ contrôle ” le la prostitution. Bien qu’ils soient présents dans l’enceinte des mairies pour être au plus près du terrain, ils n’ont pas le pouvoir d’enrayer une activité de prostitution et ne s’occupent que des cas extrêmes liés à la prostitution enfantine par exemple. La fermeture des établissements concernés n’est pas de leur ressort, mais dépend entièrement du département du commerce et de l’industrie des mairies qui enlèverait au gérant des lieux le droit d’exercer son activité de restauration comme il a pu la faire répertorier par le service municipal concerné.

Carte 3 : Des espaces de la prostitution plus ou moins visibles aux alentours de la baie de Manille

Carte 3 : Des espaces de la prostitution plus ou moins visibles aux alentours de la baie de Manille

Un littoral segmenté auquel les pauvres ont moins accès

34Le maire Lito Atienza (1998-2007) lança l’embellissement de la commune, et surtout le programme “ Manila Baywalk ”. Les pauvres de Manille avaient pour habitude de “ squatter ” le bord de mer, y habitant, cuisinant, mendiant ; ils profitaient aussi de la brise dans cette ville étouffante. Malgré cela, l’esplanade proche du premier remblai était un lieu de promenade couru des manillais vivant dans les quartiers proches, en témoignait l’implantation de multiples échoppes de vente à emporter, la présence de vendeurs à la sauvette et de marchands de glace ambulants. Ces activités informelles devaient disparaître pour “ embellir ” la baie ; la mairie de Manille avait alors autorisé l’implantation de multiples structures en dur sur l’esplanade, sous forme de concession commerciale, restreignant encore l’espace public (photographies 4, 5, 6). Avec l’impossibilité de se représenter au bout de trois mandats, le maire Atienza laisse la charge de maire à Alfredo Lim (lequel fut déjà maire de 1992 à 1998). Ce dernier accède aux requêtes des populations et du projet d’Atienza ne subsistent aujourd’hui que la voie pavée et le mobilier urbain. Les pauvres ont toujours accès au littoral mais de manière restreinte près du port de plaisance, ils ramassent des moules sur les enrochements qu’ils font ensuite cuire sur place. Les passants y accèdent à bicyclette ou à pieds ; c’est dans l’ensemble des cas un accès de proximité et les chalands sont de condition modeste. L’accès à ce littoral est restreint et les populations doivent se conformer aux règles imposées par les gestionnaires privés.

Photographie 4 : Vue d’ensemble de la promenade (2009)

Photographie 4 : Vue d’ensemble de la promenade (2009)

Photographie 5 : L’attractivité populaire de la baie (2009)

Photographie 5 : L’attractivité populaire de la baie (2009)

Photographie 6 : Un espace segmenté, une des passes du port de plaisance gardée à proximité des baigneurs (2009)

Photographie 6 : Un espace segmenté, une des passes du port de plaisance gardée à proximité des baigneurs (2009)

Conclusion

35Les enjeux autour de la valorisation de la baie de Manille s’inscrivent à trois échelles. En effet, il s’agit d’abord d’un aménagement, certes inscrit sur quelques communes de Metro-Manila, mais qui a valeur d’aménagement national, voire régional si on s’en tient à l’État philippin ou aux promoteurs immobiliers. La capitale Manille doit pouvoir présenter une figure de modernité. Ces réalisations s’inscrivent dans un cadre local ; elles sont valorisantes pour les communes les abritant mais modifient les usages des populations résidantes. Interviennent dans ces aménagements, les institutions nationales, régionales (MMDA) et locales (mairies et barangay). Les échelles de gouvernance s’entrecroisent et se complètent pour faire aboutir ces projets. Pourtant, si on prend en compte les résidants, les populations des lieux concernées, seules les institutions locales s’y intéressent, comme c’était le cas sous le régime de Ferdinand Marcos.

36Ainsi, la mise en place des institutions urbaines et nationales pour gérer ou participer à l’aménagement de la ville-capitale des Philippines est un héritage de l’ère Marcos, tout comme l’association des quelques groupes du secteur privé à l’État. C’est sur ces bases institutionnelles publiques et privées que la baie de Manille voit son paysage évoluer rapidement depuis quelques années. La société civile, présente par ses nombreuses participations, n’agit principalement que sous un angle consultatif ou d’expertise, d’opposition ponctuelle, ou de manière pérenne auprès des agences du secteur social des municipalités. Les interactions entre les domaines public et privé sont nombreuses : octrois de patente commerciale ou de permis de construire. Les administrations publiques sont au service des entreprises ; en témoigne le projet d’aménagement de la zone d’écotourisme proposé directement à la Philippine Reclamation Authority par un regroupement d’entrepreneurs. Les associations semblent reléguer à faire un semblant de lien entre les institutions publiques, les entreprises et les habitants.

  • 12 Trois mandats pour Lito Atienza de 1998 à 2007 et quatre mandats alternés pour Alfredo Lim de 1992 (...)

37L’aménagement de la baie est aussi politique et stratégique. L’ancien maire : Lito Atienza, après avoir réalisé trois mandats consécutifs, n’a pu se représenter mais a été nommé en 2007 à la tête du DENR c'est-à-dire le ministère de l’environnement philippin, en charge des autorisations de construction. Certains ont alors dénoncé les accords tacites entre acteurs du privé et ministre. Avec le temps, c’est finalement le projet initié par le dictateur Marcos et sa femme qui semble prendre forme plus de vingt ans après la fin de la Loi martiale. Il y a donc peu d’innovations urbanistiques, les projets quelle que soit leur localisation reproduisent un schéma identique : rentabiliser l’espace par des centres commerciaux et désormais par des activités misant sur des spécialisations régionales. Le faible renouvellement des élites urbaines à la tête de la commune de Manille12 et des Philippines peut également l’expliquer.

Haut de page

Bibliographie

Abinales P., Amoroso D.J., 2005, State and Society in the Philippines, Langham M.D., Rowmann and Littlefield publishers.

Auvray S. (coor.), 2005, Elites et développement aux Philippines, un pari perdu, Paris, Bangkok, IRASEC.

Caoili M.A., 1999, The origins of Metroplitan Manila, a political and social analysis, Quezon city University of the Philippines.

Coll., 1985, Metropolitan Manila, Towards the city of man, Manila, National media production center, Office of the media affairs.

Coll, 1985, Metropolitan Final report vol III, Manila, Government of the Philippines.

Celoza A.F., 1997, Ferdinand Marcos and the Philippines (the political economy of authoritarism), Connecticut, London, Praeger Publishers.

Guéguen C., 2007, " Extension et variété du cloisonnement urbain de Makati à Metro-Manila (Philippines) ", Territoire en mouvement, n°3, 76-90.

Lico G., 2003, Edifice Complex, Power, Myth and Marcos State Architecture, Quezon City, Ateneo de Manila Press.

Malay A., 1999, État et société civile aux Philippines: qu’en est-il de la théorie ?, Occasional papers series n°20, International Peace Research Institute, Yokohama, Meiji Gakuin University.

Muego B., 1988, Spectator society (the Philippines under the Martial Rule), Monographs in International studies, South east Asia series, n°77, Athens, Ohio, Ohio University.

Ohmachi T., Roman E.R. (éd.), 2002, Metro-Manila in search of a sustainable future, Quezon City, University of the Philippines Press.

Pelletier P. (coor.), 2012, Géopolitique de l’Asie, Paris, Nathan.

Pirotte G., 2007, La notion de société civile, Paris, La Découverte.

Roncoyalo M., 1997, La ville et ses territoires, Paris, Gallimard.

Zaragoza R., 1997, Old Manila, Oxford, Oxford University Press.

Site du quotidien : www.inquirer.net

Sites de projet : www.baycitymanila.com

Haut de page

Notes

1 1,25 USD par jour, données de la Banque Mondiale, 2009.

2 La population de la ville de Manille a presque triplé, passant de 219 928 à 623 492 habitants (National Statistics Office).

3 Le “ barangay captain ” était tenu de signaler les problèmes de gestion voire les opposants au régime.

4 La Philippine Reclamation Authority est un organisme gouvernemental en charge des aménagements littoraux des grandes villes du pays. Son siège est localisé dans Legaspi Tower sur la commune de Makati.

5 PEMSEA : Partnership in the Environment Management of the Seas of East Asia, financé par le PNUD (Fond de développement des Nations-Unies).

6 Centre commercial d’Asie du groupe SM Prime.

7 Ce projet fut annoncé en 2001 et sa construction n’a été achevée qu’au printemps 2006.

8 Philippine Daily Inquirer, 20 Août 2008, E. Sanchez-Lacson. PAGCOR (Philippine Amusement and Gambling Corporation)

9 Carlson Hotel Worlwide Asia Pacific est un partenaire pour la construction de deux hôtels : Regent et Radisson. Le groupe singapourien a également des avoirs dans la restauration (TGI Fridays) et le tourisme de croisière.

10 Une nouvelle agence gouvernementale a été créée pour mener à bien ce projet par un décret présidentiel N° 1412 du 22 avril 2007 (établissement d’un Critical Habitat and Ecotourism Area dans la lagune côtière de Las Piñas et Parañaque). Le 31 janvier 2008, la proclamation présidentielle 1412-A induit la coopération des différents bureaux en charge de la préservation des mangroves, zones marécageuses et écosystème. Un bureau est en charge de la création de ce parc : Manila Bay Critical Habitat Management Council.

11 Pamalakaya : Pambansang Lakas ng Kilusang Mamamalakaya ou National Alliance of Small Fisherfolk organizations (Philippine Daily Inquirer du 17 août 2007)

12 Trois mandats pour Lito Atienza de 1998 à 2007 et quatre mandats alternés pour Alfredo Lim de 1992 à 1998 et de 2007 à aujourd’hui.

Haut de page

Table des illustrations

Titre Carte 1 : L’ensemble Metro-Manila
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 96k
Titre Photographie 1 : L’ensemble des aménagements de l’ère Marcos dont le PICC (Philippine International Convention Center), le Manila Film Center inspiré du Parthénon, à l’arrière l’hôtel Westin Philippine Plaza devenu Sofitel et le Cultural Center of the Philippines (2009)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 104k
Titre Photographie 2 : Le Cultural Center of the Philippines  (CCP), figure de proue des aménagements urbains de l’ère Marcos (2009)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 932k
Titre Carte 2 : Institutions et aménagements dans la baie de Manille
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 116k
Titre Figure 1 : Les institutions étatiques présentes dans les aménagements de la baie de Manille
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 908k
Titre Photographie 3 : Le littoral aux abords les plus proches du Mall of Asia a été aménagé par le groupe agro-alimentaire San Miguel : il s’agit d’une esplanade (1,5 km) permettant la promenade mais pourvoyant aussi aux fonctions de restauration et d’évènements promotionnels (2009).
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M
Titre Figure 2 : Affiche de promotion du complexe de casino (www.manilabay.com)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Titre Figure  3 : La gestion d’un nouvel aménagement dans la baie de Manille
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 1,6M
Titre Carte 3 : Des espaces de la prostitution plus ou moins visibles aux alentours de la baie de Manille
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 76k
Titre Photographie 4 : Vue d’ensemble de la promenade (2009)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 1,0M
Titre Photographie 5 : L’attractivité populaire de la baie (2009)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 228k
Titre Photographie 6 : Un espace segmenté, une des passes du port de plaisance gardée à proximité des baigneurs (2009)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26007/img-12.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M
Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Catherine Guéguen, « Institutions, société civile et héritage de la Loi martiale dans l’aménagement de la baie de Manille (Metro-Manila, Philippines) », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, document 649, mis en ligne le 01 août 2013, consulté le 19 août 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/26007 ; DOI : 10.4000/cybergeo.26007

Haut de page

Auteur

Catherine Guéguen

Professeur certifié d'histoire-géographie,
Docteur en géographie
Chercheur associé à l'ENEC
catherinegueguen@hotmail.com

Haut de page

Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

Haut de page