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2013
659

La relation ville-fleuve-port dans les projets urbains : acteurs et instruments d’une reconnexion (Strasbourg, Lyon)

Urban planning projects in the river cities: the new relationships between city, river and port regarding interfaces
Jean Debrie

Résumés

L’introduction du référentiel du développement durable dans les politiques urbaines - au-delà de son hétérogénéité - s’accompagne de négociations entre les acteurs politico-administratifs et les acteurs des secteurs économiques qui participent à l’organisation de la ville. Dans les métropoles fluviales se développe ainsi un dialogue entre les communautés urbaines (communes et intercommunalités) et les acteurs du fleuve, en particulier les gestionnaires fluviaux et les autorités portuaires. Ce dialogue semble marquer une nouvelle étape dans l’histoire de la relation ville/port. Il introduit des réflexions sur la reconnexion de la ville avec son fleuve et ses ports. La ville dans le port (reconversion urbaine des friches) et le port dans la ville (distribution urbaine durable), ce sont deux faces d’une reconnexion qui sont actuellement explorées dans le cadre de dialogues et d’instruments divers d’aménagement. À la coupure ville-port succède alors un travail de reconnexion parfois conflictuel qui participe de l’évolution de la morphologie urbaine. L’exemple des villes françaises de Lyon et de Strasbourg en donne une illustration.

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Texte intégral

Introduction. Le fleuve entre secteur et territoires : une problématique urbaine d’aménagement

La problématique de la reconnexion ville-fleuve

1L’entrée par les projets dans l’aménagement urbain permet d’aborder les modes de gouverner dans la ville et leur participation à la fabrique métropolitaine (Pinson, 2009). Dans ces projets, les grandes villes fluviales, au même titre que les villes portuaires, proposent un trait territorial spécifique lié à la proximité parfois même à la coprésence d’espaces à usage urbain et d’espaces à usage industrialo-portuaire (Ducruet, 2005). Cette relation, qui introduit un jeu d’acteurs souvent conflictuel, oriente les politiques d’aménagement de ce type de ville et leur donne une trajectoire spécifique (Fouilland, 2003). Cette relation ville-port-fleuve peut être abordée via la problématique proposée récemment par Peter Hall (2010) organisée autour d’un itinéraire déconnexion-reconnexion. Si la plupart des grandes villes littorales et fluviales sont historiquement liées à la relation ville-port-industrie (ces ports qui créèrent des villes pour reprendre l’expression de Chaline), le XXe siècle témoigne d’une déconnexion progressive de la ville et du fleuve et donc d’une coupure entre les espaces industrialo-portuaires et urbains. Cette déconnexion s’inscrit dans le mouvement plus général du zonage fonctionnel de l’organisation urbaine (Mangin, 2004) mais se retrouve souvent accentuée dans les villes fluviales et portuaires françaises par les différences de domanialité. Le domaine public (maritime, portuaire, fluvial) devient alors une enclave juridique dans l’espace urbain. Mais des dialogues récents se construisent dans une logique de reconnexion qui concerne deux objectifs de nature différente : la reconversion des friches industrielles et portuaires vers des usages urbains (depuis les années 1980-1990) et la réflexion plus récente et prospective sur l’utilité du port dans les objectifs de durabilité urbaine (depuis les années 2000). La ville dans le port et le port dans la ville, c’est cette recherche de reconnexion qui peut alors constituer une problématique spatiale (Beyer et al., 2011 ; Frémont, 2012). Peter Hall (2010) propose une grille de lecture des intensités de cette déconnexion en trois temps qui permettent en creux de signaler les termes de la reconnexion : une déconnexion physique (la séparation des espaces portuaires et urbains), une déconnexion institutionnelle (le retrait partiel de l’action publique locale dans la gestion portuaire), une déconnexion économique (la réduction de la valeur ajoutée portuaire pour les espaces environnants). Par rapport à cette lecture, et partant du constat d’une déconnexion physique entre ville et port généralisée dans la plupart des villes fluviales européennes, nous proposons dans cet article une analyse du jeu d’acteurs observable sur les interfaces ville-fleuve-port dans une période récente de tentative de reconnexion.

La grille de lecture secteur-territoire : application fluviale

  • 1 Cette grille de lecture est inspirée d’une approche de l’action publique analysant l’articulation d (...)

2Cette entrée repose sur une grille de lecture « secteur / territoire » apte à aborder les dialogues entre les acteurs qui contribuent aux projets d’aménagement fondés sur l’interaction ville-fleuve-port. Le territoire renvoie dans cette grille aux différents échelons de l’action publique locale (Faure et al., 2005). Dans cette définition politiste, analyser les territoires de l’action publique revient à cerner les projets des collectivités territoriales (collectivités régionales, départementales, intercommunales et communales) sur des espaces délimités (leurs périmètres institutionnels). Et ces projets d’action publique locale s’inscrivent dans un espace fonctionnel animé par les acteurs classiques de la production urbaine (transport, logement, énergie…) et encadré par des régulations diverses (Offner, 2006 ; Ortiz, 1994). Le terme de secteur permet de définir ces acteurs et leurs régulations (Baronne, 2008 ; Muller, 1990 ; Offner, 2002). Influencé par ces approches politistes qui permettent de penser différemment la question territoriale et surtout de sortir de la grille de lecture public-privé pour observer les jeux d’acteurs, nous proposons ici une définition extensive et spatialisée du secteur1. Le secteur renvoie dans la grille proposée à un ensemble d’acteurs publics et privés (leurs fonctions) qui participent d’un domaine particulier (le fluvial dans notre approche) à des échelles géographiques diverses (leurs espaces). Ce jeu acteurs / fonctions / échelles constitue alors une entrée parmi d’autres pour observer l’organisation des territoires (Debrie, 2010). La grille de lecture secteur / territoire ainsi cadrée peut donc être appliquée aux projets d’aménagement dans les villes fluviales traitant des interfaces ville-fleuve-port.

3Du point de vue de la catégorie « territoire » de la grille, un simple regard sur les modalités de financement d’une infrastructure ou d’un projet d’aménagement sur le fleuve démontre la présence de l’ensemble du spectre de l’action publique locale participant à des degrés variés à la question fluviale (région, département, niveaux urbains). L’action publique urbaine (communes et intercommunalités) est dans ce champ en France assez récente et surtout non inscrite dans ses compétences. Elle s’amplifie consécutivement aux projets de revitalisation des berges urbaines qui impliquent une négociation avec le secteur fluvial en particulier avec ses gestionnaires d’infrastructures en charge du domaine public fluvial. Du point de vue sectoriel, l’organisation fluviale renvoie ainsi à deux catégories d’acteurs, celle des acteurs qui encadrent les activités portuaires et fluviales au cœur de notre analyse (gestionnaires d’infrastructures fluviales, autorités portuaires) et celle des usagers du fleuve et des ports (entreprises portuaires, opérateurs de transport fluvial, activités économiques liées à l’eau, usagers récréatifs, défense environnementale…). Par rapport à cette catégorie des usagers, les termes de la relation ville-fleuve sont marqués dans la plupart des villes européennes par un tournant récréatif caractérisé par une vision dominée par les enjeux paysagers, les aménités et les loisirs (Chaline, 2001 ; Norcliffe et al., 1996 ; Hoyle, Pinder, 1992). Ce tournant produit une forme de territorialité fluviale dont l’impact sur l’organisation urbaine sera discuté en conclusion. Il reste que dans ce tournant les gestionnaires d’infrastructures du fleuve deviennent des acteurs interfaces – ne serait-ce que par leur maîtrise du foncier – et donc des opérateurs urbains peu étudiés dans la littérature académique traitant de la fabrique de la ville. L’objectif de cet article est d’analyser le dialogue entre ces gestionnaires fluviaux – établissements publics souvent sous tutelle de l’État en charge du domaine public fluvial et portuaire – et acteurs de l’action publique décentralisée, dialogue ouvert aux autres usagers du fleuve. C’est donc une lecture partielle de la relation urbaine ville-fleuve qui est ici assumée, celle liée à l’introduction dans les exercices récents de planification urbaine de la question fluviale. Cette introduction implique une négociation et la mobilisation d’instruments qui contribuent à redéfinir la place du port et du fleuve dans la ville. Si ce focus sur un dialogue spécifique ne couvre pas bien sûr la complexité de la relation ville-fleuve, il nous semble néanmoins qu’il permet d’appréhender une partie des enjeux actuellement posés dans la plupart des exercices prospectifs menés par les agences d’urbanisme des grandes villes fluviales. Il constitue alors une entrée pour analyser les termes de la reconnexion ville-fleuve.

Méthode et terrains d’analyse : Strasbourg, Lyon

  • 2 Le programme de recherche FLUIDE (Au service d’une mobilité durable. Les grandes villes fluviales f (...)

4Pour observer ce dialogue, les villes de Strasbourg et de Lyon constituent les deux cas d’études sélectionnés. Ils sont remarquables par l’intensité des projets d’aménagement liés au fleuve et permettent d’illustrer un mouvement que l’on retrouve avec des intensités variées dans la plupart des villes fluviales européennes. Du point de vue méthodologique, cette recherche sur les deux villes s’est développée en deux étapes. La première a consisté à analyser de façon croisée l’ensemble de documents de planification urbains et les documents de programmation et de prospectives des gestionnaires fluviaux et portuaires. Dans cette approche documentaire, une attention plus précise a été menée sur les matériaux présentant ou annonçant la mise en place de partenariat entre les collectivités et les gestionnaires fluvio-portuaires (charte partenariale, contrat de projet, feuille de route). Ce travail a permis une analyse initiale des espaces portuaires et urbains, de leurs évolutions dans le temps et des projets associés (documents de planification et de programmation, documents de prospective). La seconde étape a reposé sur une vingtaine d’entretiens semi-directifs menés principalement en 2011 et 2012 avec les acteurs de ces dialogues (agence d’urbanisme, communauté urbaine, commune, autorité portuaire-représentants de l’État, gestionnaire fluvial, conseil général, usagers portuaires) dans les deux villes, permettant une lecture plus précise des jeux d’acteurs. Ce travail d’enquête s’est inscrit dans le cadre de deux programmes de recherche distincts, l’un consacré aux métropoles fluviales françaises (projet ANR FLUIDE 2009-2013) en partenariat avec les agences d’urbanisme et les autorités portuaires des villes concernées, l’autre aux territoires des politiques de transport dans les régions Alsace et Rhône-Alpes (projet PREDIT 2010-2012)2.

Le dialogue secteur-territoire à Strasbourg : de la métropole transfrontalière à la feuille de route ville-port

Une lecture urbaine ouest-est, une morphologie portuaire nord-sud : l’espace du projet

  • 3 Il importe de signaler que le Port autonome de Strasbourg est pourtant régi pour une convention dat (...)

5Le projet de métropole transfrontalière à Strasbourg (validé par un schéma urbain dit des « deux rives ») dessine une bande urbaine d’orientation ouest/est (Strasbourg-Kehl) qui traverse l’espace portuaire orienté nord-sud le long du Rhin (figures 1 et 2). Cette emprise portuaire, plus que le Rhin, a longtemps marqué la frontière de l’agglomération dans une logique de coupure ville-port classique de la période de déconnexion3. Le projet transfrontalier porté par la municipalité actuelle introduit une phase de négociation entre les acteurs du secteur fluvio-portuaire (l’autorité portuaire, les industriels) et les acteurs de l’urbain (la communauté urbaine, les résidents, les penseurs de la ville). Dans ce cadre, l’autorité portuaire adopte une stratégie récente d’opérateur foncier sur ses terrains concernés par le projet des « deux rives ». Le terme même de friche, longtemps tabou, s’inscrit progressivement dans le vocabulaire portuaire. Cette évolution se traduit par une position nouvelle de l’autorité portuaire qui cofinance avec la Communauté urbaine de Strasbourg des appels à projets d’architecture sur les interfaces entre port et ville et participe aux différents ateliers urbains. Dans le projet stratégique du port (Strasbourg 2020), le développement d’une fonction d’opérateur foncier d’excellence est identifié en particulier sur deux projets (Starlette et Citadelle) qui positionnent le port comme promoteur sur ses terrains pour des projets mixant en centre-ville du tertiaire et de l’habitat. Ce changement radical de pratique dans un contexte de pression urbaine forte implique en parallèle une acquisition hors ville de terrains à usage industrialo-portuaire. Ce développement des capacités portuaires, industrielles et logistiques est soutenu par le Conseil général du Bas-Rhin et le Conseil régional d’Alsace dans le cadre des contrats de projet.

Figure 1. Strasbourg : une lecture urbaine ouest-est, une orientation portuaire nord-sud

Figure 1. Strasbourg : une lecture urbaine ouest-est, une orientation portuaire nord-sud

Figure 2. Affectation du sol du port de Strasbourg et axe d’urbanisation Strasbourg-Kehl

Figure 2. Affectation du sol du port de Strasbourg et axe d’urbanisation Strasbourg-Kehl

6La position des acteurs de la communauté urbaine confirme cette période de négociations développées dans une feuille de route ville-port (contrat de développement Port, Ville, Intercommunalité). Cette feuille acte une reconnaissance dans le Schéma de Cohérence Territoriale de la Région de Strasbourg (SCOTERS) du poids du port dans l’économie urbaine. Elle introduit des débats nouveaux sur la question de l’accessibilité des terminaux portuaires dans des espaces à forte contrainte d’accès. Ce dialogue port / ville a été complété par une rencontre pluri-acteurs inscrite dans une démarche institutionnalisée d’ateliers portuaires. Ces ateliers ont permis l’expression des visions contradictoires portées sur la vocation des espaces concernés. Aux discours sur la mixité des fonctions portés par les résidents mais également les architectes et urbanistes, organisés en coopérative pour diffuser une image de la ville spécifique, s’oppose ainsi une lecture industrielle portée par des utilisateurs portuaires organisés en Groupement sous l’égide de la Chambre de commerce et d’industrie. L’expression des revendications récréatives et habitantes trouve dans les ateliers une arène permettant de structurer sa demande de transition des fronts portuaires vers des usages spécifiques du fleuve dans la ville, mouvement de fond qui caractérise les villes fluviales françaises (Lyon, Strasbourg, Lille, Nantes, Bordeaux). Entre lecture urbaine et présence industrielle se développe ainsi l’expression de demandes et d’enjeux opposés dont l’étude du territoire spécifique de la métropole strasbourgeoise permet de comprendre la tonalité.

Le dialogue : une négociation ville-port mais un jeu d’acteurs variés

7La situation strasbourgeoise se caractérise donc par un dialogue organisé autour de la Communauté urbaine et l’Autorité portuaire où les acteurs de la sphère civile et associative ainsi que des industries portuaires vont se rencontrer dans le cadre de scènes ouvertes. C’est par exemple dans le cadre des ateliers portuaires que s’est progressivement négocié un consensus sur la nécessité de dévier la voirie urbaine nord-sud en zone centrale portuaire pour permettre d’épaissir le projet Starlette tout en maintenant la fonction de transport industriel de cette voirie. Les débats révèlent ainsi une tension entre la reconnaissance du rôle stratégique du port et la pression résidentielle et environnementale. Cette discussion entre autorités portuaires, communauté urbaine, sphères civile et associative, témoigne d’une structuration progressive des groupes de discussion. La sphère associative environnementale et la sphère des personnes militant pour une urbanisation du port sont actives dans les débats où elles portent un discours associatif souvent structuré (Alsace Nature, COOP Urba). Du point de vue industriel, les entreprises de la zone portuaire se sont organisées plus récemment pour énoncer un « cahier des espérances » qui permet de défendre les intérêts portuaires. Ce cahier a été rédigé suite à la création du Groupement des Utilisateurs Portuaires (GUP) à l’initiative de la Chambre de commerce et d’industrie. Ce Groupement a ainsi largement investi les ateliers portuaires qui ont souvent pris la forme d’un débat entre la Communauté urbaine et ces « utilisateurs ». Ce discours industriel a surtout reposé sur une demande de lisibilité à 20 ans sur un domaine portuaire progressivement contraint par la modification des accès et la reconversion urbaine d’anciens terrains industriels. La création du GUP renvoie plus globalement à cette mise en place d’une structuration par groupes d’intérêt que souhaite faire émerger la Communauté urbaine pour négocier son programme ECO 2020. Elle complète alors le jeu d’acteurs d’une renégociation en cours.

  • 4 Le travail de diagnostic et d’accompagnement du Schéma des Deux Rives organisé autour de sept opéra (...)

8Deux traits principaux semblent donc ressortir de cette renégociation : la mise en place d’un projet urbain Ouest-Est sous tendu par l’idée d’une métropole transfrontalière et la consolidation d’un modèle économique portuaire spécifique qui rencontre cette évolution de la ville. Les projets d’aménagement urbains reposent ainsi sur un axe qui, de Strasbourg à Kehl, suit les discontinuités laissées par les fonctions militaires, industrielles et portuaires. Progressivement, la frontière devient objet du projet urbain. Cette urbanisation des friches portuaires s’appuie sur le projet d’extension du tramway. Ce dernier constitue un outil de maillage des « bulles urbaines », pour reprendre la terminologie du schéma des deux rives4, séparées par des espaces à vocation portuaire-industrielle. Le projet de l’autorité portuaire s’adapte alors à cette pression urbaine en l’intégrant dans son modèle économique, c’est à dire en assumant la fonction d’opérateur foncier. Le port encadre directement les opérations immobilières et cherche à en garder la propriété foncière dans le cadre de locations et d’amodiations qui permettent de garantir des ressources pérennes. Parallèlement à cette reconversion des espaces en zone centrale portuaire, l’autorité portuaire intègre dans son domaine privé propre de nouvelles acquisitions foncières hors ville (Lauterbourg, Fegersheim). Et ces réserves foncières représentent des superficies importantes dans un département urbanisé à forte pression environnementale où l’offre foncière disponible pour des activités économiques est très rare. À ce titre, le Conseil général, en charge de l’aide indirecte aux entreprises dans l’organisation alsacienne, et le Conseil régional dans le cadre du contrat de projet soutiennent les projets portuaires en contribuant aux financements des infrastructures et des équipements. La position de l’autorité portuaire témoigne alors d’une négociation avec la communauté urbaine qui lui permet en parallèle d’assurer son extension en partenariat avec le Conseil régional et le Conseil général et de négocier l’amélioration de son accessibilité contrainte par les projets urbains.

Figure 3. Le dialogue secteur-territoire : l’exemple du projet de métropole transfrontalière à Strasbourg

Figure 3. Le dialogue secteur-territoire : l’exemple du projet de métropole transfrontalière à Strasbourg

Le dialogue secteur-territoire à Lyon : du plan fleuve aux chartes partenariales

Les interfaces des espaces urbains et fluviaux dans le projet métropolitain

  • 5 La Compagnie Nationale du Rhône (CNR) est actuellement une société anonyme d’intérêt général à capi (...)

9Le projet de métropole fluviale dans l’agglomération lyonnaise (Plan Bleu puis Plan Fleuve), intégré dans le Schéma de Cohérence Territoriale, marque également un changement de période dans l’urbanisme fonctionnel lyonnais. Il implique une négociation entre la Communauté urbaine (Grand Lyon) et les gestionnaires du fleuve (Voies Navigables de France, Compagnie Nationale du Rhône) inscrite dans une dimension régionale et interrégionale, encadrée par le plan Rhône. Dans ce jeu d’acteurs, la relation entre ville et fleuve est pareillement renégociée. Cette renégociation renvoie pour l’instant principalement à des usages fluviaux récréatif, touristique, voire tertiaire réfléchis par touches successives (rénovation des perrés – revêtements qui protègent les berges – de la Saône, aménagement des berges du Rhône, projet confluence, requalification des docks du port Rambaud, projet en cours rives de Saône…). Suite aux premières actions développées dans le cadre des Contrats de Plan État-Région (Rhône Alpes, PACA, Bourgogne), c’est la mise en place en 2007 d’un Contrat de Projet InterRégional (CPIER) dénommé plan Rhône qui inscrit la question fluviale lyonnaise dans des échelles de planification plus larges sur six volets principaux (patrimoine et culture, inondations, qualité des eaux et biodiversité, énergie, tourisme, transport fluvial). Les trois chartes partenariales successives signées entre la Communauté urbaine et Voies Navigables de France concernent ces six volets avec un poids limité du volet transport dans les arbitrages. Une introduction plus prononcée de cette question du transport et notamment du rôle du fleuve dans la mobilité urbaine est néanmoins visible dans la dernière charte. La réflexion très récente sur des quais urbains de distribution (VNF / Grand Lyon) ou encore la signature après une période conflictuelle d’une charte partenariale entre la communauté urbaine et les gestionnaires fluviaux et portuaires (CNR, VNF, Grand Lyon, Région, Préfecture) pour repenser l’insertion urbaine, économique et architecturale du port Édouard Herriot5, situé au sud de l’agglomération (figure 4), témoignent d’une négociation nouvelle. Cette négociation s’inscrit dans un projet de métropole fluviale -– développé à partir des années 1990 dans deux schémas directeurs qui précèdent le SCOT – projet qui nécessite de réfléchir aux interfaces entre ville, fleuve et port.

10Cette phase émergente de reconnexion est visible dans les liens actuels entre les gestionnaires fluviaux (CNR, VNF), les collectivités (Grand Lyon, régions) et les autorités portuaires (port Édouard Herriot mais également ports de l’axe rhodanien) qui, dans le cadre de chartes partenariales et de documents de planification et d’investissement (SCOT, plan Fleuve, schéma de bassin), réfléchissent à cette couture. Ces débats autour de la reconnexion se développent dans un schéma institutionnel spécifique qui double la relation entre la ville et le fleuve. Pas de port autonome donc mais un gestionnaire fluvial national (VNF) et une compagnie concessionnaire du Rhône (CNR) gestionnaire du port Édouard Herriot qui représentent l’offre sectorielle fluviale. Ce schéma institutionnel et les négociations associées s’inscrivent dans une trajectoire historique spécifique. Historiquement, la rupture de charge entre fleuve et fer et entre Rhône et Saône s’est d’abord développée à la confluence au sud de la presqu’île, autour du port Rambaud qui jusqu’en dans les années 1930 a constitué la plate-forme portuaire lyonnaise. Cet espace – actuellement au cœur du projet de régénération urbaine Lyon confluence – a été progressivement remplacé par le port Edouard Herriot au sud de l’agglomération. Ce dernier a été construit entre 1935 et 1938 par la Compagnie Nationale du Rhône (CNR) puis progressivement étendu. Il s’inscrit dans la continuité de la loi sur l’aménagement du Rhône (1921) qui débouche en 1933 sur la création de la CNR, société d’économie mixte titulaire d’une concession lui attribuant la gestion du fleuve, c’est à dire l’aménagement pour la navigation, la production d’hydroélectricité et l’irrigation jusqu’en 2023. Initialement hors ville, le port Édouard Herriot s’étend aujourd’hui sur une surface de 184 ha dans un environnement devenu urbain (figure 4). La CNR est gestionnaire du port (sous concession de l’État). À l’échelle du bassin Rhône-Saône s’ajoutent, depuis 1990, aux fonctions de la CNR les activités de Voies Navigables de France statutairement en charge du développement du trafic fluvial français depuis sa création en 1991, structurant alors un jeu d’acteurs sectoriels à deux têtes.

Figure 4 : Les espaces urbains et fluviaux dans la métropole lyonnaise

Figure 4 : Les espaces urbains et fluviaux dans la métropole lyonnaise

Le dialogue : une communauté urbaine, deux gestionnaires fluviaux

  • 6 La charte, intitulée « le port de Lyon Édouard Herriot dans l’aire métropolitaine lyonnaise » fait (...)

11Deux différences principales avec le cas strasbourgeois permettent en creux de signaler les traits saillants du dialogue ville-fleuve lyonnais. La première renvoie au statut différent des espaces portuaires et des domaines publics associés. Le statut du port Édouard Herriot, inscrit dans le cadre d’une concession globale dont le terme approche, a entraîné une phase de renégociation plus ancienne dans un contexte où la situation devenue centrale du port intéressait (et intéresse toujours) la ville et le Grand Lyon pour des projets immobiliers. La proximité du terme de la concession (2023), associée à la nouvelle situation urbaine du port suite à l’étalement urbain, ont motivé des projets d’aménagement aux tonalités résidentielle, tertiaire et touristique sur des espaces bord à voie d’eau attractifs. Ce débat, déjà présent dans certaines esquisses des Plans d’Occupation des Sols (POS) dans les années 1990, renvoie à la transformation potentielle d’un espace portuaire industriel à court terme en espace public dans le prolongement du parc de Gerland. Exemple révélateur parmi d’autres, dans le programme de Dominique Perben aux élections municipales de 2008, l’espace portuaire devenait un espace vert, idée présente d’ailleurs dans beaucoup de débats municipaux. Cette pression urbaine sur un domaine public fluvial et portuaire dont le préfet a dû rappeler périodiquement, ces dernières années, l’intégrité jusqu’au terme de la concession, a été forte. Elle a été renforcée par la présence mitoyenne du Stade de Gerland, qui pose des questions de sécurité les jours de match de l’Olympique Lyonnais, et par le projet de bouclage du périphérique dont un des tracés dans les scénarios passe au dessus du port. À cette pression, forte dans les vingt dernières années, semble néanmoins s’ajouter plus récemment une phase de dialogue qui tend à penser différemment la question de l’insertion urbaine portuaire. La mise en place d’une charte partenariale a permis à l’autorité portuaire de consolider sa présence mais a induit un virage plus marqué pour valoriser (du moins promouvoir) non seulement sa fonction urbaine (la desserte de l’agglomération) mais également sa présence urbaine (charte architecturale, opération port ouvert, projet de lieux de vie, négociation sur les interfaces)6. Les projets d’immobilier tertiaire aux franges de l’espace portuaire, la participation à l’opération « Des rives et des rêves » en partenariat avec l’association écologiste Robin des villes, la collaboration avec l’École d’architecture de Lyon et l’École Nationale des Travaux Publics de l’État sur des prospectives d’insertion urbaine, valident une évolution dans un registre parfois symbolique marquant la fin d’une forme d’enclave portuaire autorisée par le régime même du domaine fluvio-portuaire.

12La deuxième différence avec la situation strasbourgeoise renvoie aux échelles de cette négociation. Si le mouvement de reconversion des friches portuaires et industrielles vers des usages urbains est important à Lyon, cette reconversion ne concerne pas l’emprise du port Édouard Herriot mais un ensemble de friches urbaines fluviales. L’opération Lyon Confluence en constitue l’aspect le plus connu. Pour une partie de cette opération, elle se traduit là encore par une modification de la stratégie d’un gestionnaire fluvial (VNF) qui devient un opérateur urbain. Le déclassement du domaine public sur les anciens terrains du port Rambaud en domaine privé de VNF a autorisé la création de la société Rhône Saône Développement, filiale de VNF et de la Caisse des Dépôts. Sur les différents projets de Lyon Confluence situés sur la partie VNF, cette filiale déploie une activité de société civile immobilière (en apportant le foncier dans les opérations) en partenariat avec les promoteurs. L’activité, lucrative, génère des revenus permettant ensuite de développer d’autres investissements fluviaux. Elle témoigne d’une fonction urbaine qui participe de la reconversion fluviale. Et cette reconversion s’inscrit elle-même dans un projet de métropole fluviale initié à partir des années 1980 dans le cadre d’une commission « Lyon Ville fluviale » puis amplifiée par deux schémas directeurs d’aménagement des berges (1991 et 1998). La démarche prospective Lyon 2020, mise en place en 2005, fait de la question fluviale un enjeu central, consacré dans le SCOT en 2010. Le fleuve est alors « l’armature du territoire métropolitain », pour reprendre la terminologie officielle, décliné sur quatre grands secteurs d’aménagement (Rhône amont, Rhône aval, Val de Saône, traversée urbaine) et en trois grandes orientations (écologie du fleuve et valorisation du paysage, réappropriation des usages liés à l’eau, transport fluvial touristique). Ce projet global, lui-même inscrit dans une réflexion régionale et interrégionale, implique une négociation entre les gestionnaires du fleuve et la communauté urbaine dans le cadre de dispositifs contractuels nouveaux (charte de l’anneau bleu, chartes successives entre VNF et le Grand Lyon ou plus récemment entre la CNR, la Chambre de commerce et le Grand Lyon pour le développement d’une logistique fluviale et d’une gestion mutualisée des chantiers de construction).

Figure 5. Le dialogue secteur/territoire : l’exemple du projet de métropole fluviale à Lyon

Figure 5. Le dialogue secteur/territoire : l’exemple du projet de métropole fluviale à Lyon

L’évolution de la relation ville-fleuve : les termes de la reconnexion

Fleuve et durabilité urbaine : les deux faces d’une reconnexion

13Les exemples de Strasbourg et de Lyon permettent donc d’illustrer l’émergence de dialogues nouveaux entre les gestionnaires fluviaux et les collectivités urbaines (intercommunalités et communes). À la lecture des chartes, et autres documents d’aménagement, ce sont les objectifs de durabilité qui cadrent les dialogues et orientent la reconnexion des interfaces ville-fleuve. Au-delà de l’hétérogénéité des objectifs qui se cachent derrière le terme de développement durable, la convocation de ce nouveau référentiel dans les politiques publiques marque un changement de période dans le rapport entre secteur fluvial et territoires de l’action publique (Ollivier-Trigallo et al., 2012). L’introduction de ces objectifs dans les politiques urbaines a (ré)initié les dialogues en faisant du fleuve le support d’une qualité de vie renouvelée, mais également en donnant des arguments nouveaux aux autorités portuaires et aux gestionnaires fluviaux (leur rôle dans la mobilité durable) pour justifier leur présence urbaine en dépit des arbitrages fonciers non favorables à ce type d’activités en ville. Cet objectif d’alimentation urbaine oriente la tonalité des SCOT qui reprennent en partie l’argumentaire fluvio-portuaire et réfléchissent à la façon de le concrétiser. Quelques expérimentations sont en cours démontrant la concrétisation de ces dialogues. La concrétisation est encore assez faible, mais les réflexions par exemple à Lyon sur un schéma de quais de distribution urbaine permettant de valoriser le mode de transport fluvial pour certaines marchandises (déchets, matériaux de constructions, conteneurs), l’évolution des cahiers des charges établis par la Communauté Urbaine pour les marchés de la construction imposant des contraintes d’utilisation fluviale pour l’évacuation des déchets (chantier de la Croix-Rousse), témoignent d’une orientation nouvelle. Elle fait écho à d’autres expérimentations fluviales dans les grandes agglomérations européennes (Paris, Amsterdam, Utrecht…) dans un contexte de congestion urbaine croissante.

14Si le temps de la déconnexion entre les espaces industrialo-portuaires et les espaces de la ville marque l’évolution générale de la relation ville-port au XXe siècle, deux faces d’une reconnexion pour reprendre la grille de lecture de Peter Hall (2010) préfigurent ainsi une temporalité nouvelle. La première est connue, développée dans la plupart des villes maritimes et fluviales. Elle tient dans une reconversion des friches industrielles et portuaires vers des usages urbains à tonalité résidentielle et récréative validant un mouvement de « docklandisation » (Charlier, 1994). Elle est menée au titre des objectifs d’un développement durable des territoires fondé sur le fleuve comme élément de la qualité de vie. Lyon et Strasbourg en constituent deux exemples parmi d’autres, témoignant d’un travail de reconnexion « physique » des berges fluviales et des espaces fluvio-portuaires. Cette reconnexion physique est donc actuellement complétée d’une deuxième face, plus prospective mais au cœur des agendas politiques urbains liés à l’introduction des objectifs de mobilité durable, le fleuve et les ports pouvant devenir des outils de cette durabilité en assurant une fonction d’alimentation urbaine. Il n’est pas ici question de verser dans une lecture naïve de cette double phase de reconnexion. À tout dire, les projets urbains fluviaux constitueraient une entrée parfaite pour travailler les conflits et les négociations qui forment ce que Subra (2007) appelle une géopolitique de l’aménagement des territoires. La convocation de la durabilité permet finalement de structurer les conflits qui permettent d’établir les rapports de force nécessaires aux compromis territoriaux (Subra, 2007). Au-delà de la rhétorique de la durabilité (un instrument de la négociation), chaque acteur trouve dans cet objectif des rationalités nouvelles. Et ce sont ces rationalités, davantage que le discours général sur le durable, qu’il s’agit d’étudier, en précisant leurs croisements et leurs conséquences sur la fabrique urbaine.

L’inscription urbaine portuaire : un nouveau rapport aux territoires ?

15Les dialogues observés confirment l’existence d’un nouveau temps de la relation ville-fleuve. L’extension urbaine, la montée des revendications citoyennes, les compétences décentralisées imposent d’une certaine façon aux ports de se territorialiser, c’est-à-dire de s’ouvrir à la négociation territoriale malgré l’intégrité du domaine public fluvio-portuaire. Les exemples lyonnais (opération port ouvert, charte partenariale) et strasbourgeois (ateliers portuaires) témoignent de cette ouverture récente. La position d’enclave des espaces portuaires du point de vue de la domanialité justifiait en partie un traitement limité de la question portuaire dans les exercices de planification urbaine. Cette question est actuellement reposée. Les entretiens et la lecture des documents municipaux menés dans le cadre du programme FLUIDE rendent largement compte de cette transition vers une territorialisation portuaire ou, dit autrement, d’une perméabilité plus forte des espaces fluvio-portuaires aux règles et aux documents de l’aménagement urbain. On ajoutera alors à ce titre que les discussions en cours depuis deux ans sur l’éventuelle décentralisation des ports fluviaux ont largement amplifié cette phase de négociation. Les autorités portuaires ont saisi ce tournant et s’ouvrent aux dialogues en privilégiant un nouveau modèle stratégique portuaire (négociation sur les interfaces ville/port, extension hors ville). Dans ce dialogue, l’autorité portuaire peut devenir opérateur urbain sur son domaine. La stratégie du Port autonome de Strasbourg, promoteur des deux projets urbains Starlette et Citadelle (logement, bureaux, lieux collectifs), le confirme et se retrouve dans la diversification des profils recrutés (profil foncier). Cette reterritorialisation repose d’une part sur les instruments classiques de l’aménagement du territoire. Les contrats de projet, les schémas départementaux, les SCOT inscrivent le port dans l’exercice de planification en assumant un double objectif entre sa dimension productive (le pôle d’activité économique, l’outil de transport) et sa dimension foncière (l’espace portuaire dans le territoire et ses possibilités de reconversion). Mais elle nécessite également d’autre part la mise en œuvre d’outils nouveaux qui permettent de sortir des blocs de compétences et de renouveler les formes de dialogue. La mise en place d’ateliers portuaires urbains et de feuilles de routes ville-port en sont les deux exemples les plus parlants. Un renouvellement de la gouvernance urbaine animée par quelques groupes structurés, représentant les différents intérêts fonctionnels, illustre ainsi ce développement actuel dans les villes de modes de gouvernances par usages (Vanier, 2009). De façon plus symbolique, les fêtes du port, la mise en place de nouvelles chartes architecturales d’insertion urbaine, témoignent là encore d’une forme de territorialisation portuaire imposée par la pression urbaine.

Conclusion : La production urbaine entre secteur et territoire

16Cette lecture rapide de deux configurations urbaines permet d’observer une reconnexion ville-fleuve physique et institutionnelle, reconnexion elle-même inscrite dans un projet global métropolitain. Entre reconversion des berges et des friches (projet urbain) et prospective sur la vocation première du fleuve (alimentation urbaine) se dessinent ainsi des actions publiques qui nécessitent de réfléchir à la fonction des fonciers disponibles bord à voie d’eau. Ces arbitrages – les dialogues et les instruments associés – sont un élément parmi d’autres de la fabrique de la ville, ce que nous voulions illustrer. Pour ce faire, une démarche théorique spécifique a été mobilisée. La transposition d’une entrée politiste (analyser la production de l’action publique entre secteur et territoire) dans une perspective territoriale (analyser les espaces urbains sur des interfaces spécifiques) autorise une grille de lecture originale apte à éclairer le lien entre jeu d’acteurs et production urbaine. Cette démarche, issue d’un travail collaboratif (programmes FLUIDE et PREDIT), valide l’intérêt d’une rencontre autour du concept de territoires entre approches disciplinaires distinctes, approches enrichies de connaissances sectorielles. Elle constitue il nous semble une pratique scientifique « en aménagement » qui, au-delà des strictes entrées disciplinaires, se construit sur cette rencontre.

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Bibliographie

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Notes

1 Cette grille de lecture est inspirée d’une approche de l’action publique analysant l’articulation des cadres sectoriels et territoriaux. Leurs rapports de force constituent un champ de recherche à part entière (Faure et al., 2005 ; Halpern, 2007). Cette grille est plus particulièrement influencée par les approches développées par Alain Faure (Faure et al., 2005) et Sylvain Baronne (2008). La notion de secteur (« sous système concret aux logiques et modes d’actions spécifiques » pour reprendre la formule de Sylvain Baronne) permet d’observer l’évolution des savoirs, des expertises, des normes et référentiels d’action des acteurs qui animent un domaine spécifique. Elle permet d’examiner la relation entre expertise sectorielle et projets de l’action publique locale. Dans le cadre d’un projet collectif (Ollivier-Trigallo et al., 2012), une discussion s’est engagée sur la possibilité de transposer cette grille politiste au champ de l’aménagement pour analyser la production urbaine en sortant de la lecture public / privé des jeux d’acteurs. La tentative de transposition réalisée dans cet article n’engage évidemment que son auteur.

2 Le programme de recherche FLUIDE (Au service d’une mobilité durable. Les grandes villes fluviales françaises et leurs ports. Étude comparée Paris-Lyon-Lille-Strasbourg) est un programme financé par l’ANR dans le cadre des appels Ville Durable. Ce programme est pluridisciplinaire au croisement de la recherche académique et de la prospective institutionnelle. Il associe alors des équipes de recherche, des agences d’urbanisme et des autorités portuaires (http://www.inrets.fr/les-partenariats/sites-web-projets-de-recherche/fluide/accueil.html). Le programme de recherche « les territoires des politiques de transport a été financé par le PREDIT (rapport final : http://hal-enpc.archives-ouvertes.fr/docs/00/71/08/68/PDF/BorCarEspVF2012.pdf).

3 Il importe de signaler que le Port autonome de Strasbourg est pourtant régi pour une convention datant de 1924 entre la ville de Strasbourg et l’État. Ce statut, dit sui generis, est un héritage de la période allemande. Il donne en apparence un rôle municipal dans le conseil d’administration portuaire et notamment la présidence de ce conseil. Pourtant, au-delà de ce statut unique en France, le poids de l’État est dominant tant dans la désignation des directions portuaires que dans le suivi comptable du port. Le Port autonome de Strasbourg correspond donc au modèle français portuaire classique d’autonomie sous contrôle de l’État. L’absence de débats sur le port au sein des conseils municipaux dans les années 1970 et 1980 illustre cette coupure entre la ville et le port. La réflexion municipale sur le port n’émerge réellement que dans les années 1990 et s’amplifie dans les années 2000 dans le cadre des exercices de cohérence territoriale.

4 Le travail de diagnostic et d’accompagnement du Schéma des Deux Rives organisé autour de sept opérations majeures reliées entre elles par le tramway et traversant le domaine portuaire a été confié en 2010 au groupement d’urbanistes « Reichen & Robert » et au cabinet paysagiste « Alfred Peter ».

5 La Compagnie Nationale du Rhône (CNR) est actuellement une société anonyme d’intérêt général à capitaux majoritairement publics mais dont le groupe GDF Suez détient 49,97 % des parts.

6 La charte, intitulée « le port de Lyon Édouard Herriot dans l’aire métropolitaine lyonnaise » fait suite à un ancien protocole d’accord (1997). Elle est signée par l’État, la Région Rhône-Alpes, la Communauté urbaine de Lyon, la ville de Lyon, Voies Navigables de France et la Compagnie Nationale du Rhône. Elle reconnaît la pertinence du port comme « outil de développement durable » mais pose les bases d’une stratégie de sélection des filières et la réalisation d’un schéma de spatialisation des activités. La place du port est ainsi reconnue mais sans extension possible. Elle implique une rationalisation de l’espace existant qui nécessite une valorisation de filières cohérentes avec la vocation urbaine du port (conteneurs, logistique urbaine, matériaux de construction) et une suppression progressive de filières non concernées par la desserte urbaine (produits métallurgiques, produits agricoles).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Strasbourg : une lecture urbaine ouest-est, une orientation portuaire nord-sud
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26118/img-1.png
Fichier image/png, 322k
Titre Figure 2. Affectation du sol du port de Strasbourg et axe d’urbanisation Strasbourg-Kehl
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26118/img-2.png
Fichier image/png, 2,4M
Titre Figure 3. Le dialogue secteur-territoire : l’exemple du projet de métropole transfrontalière à Strasbourg
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26118/img-3.png
Fichier image/png, 160k
Titre Figure 4 : Les espaces urbains et fluviaux dans la métropole lyonnaise
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26118/img-4.png
Fichier image/png, 284k
Titre Figure 5. Le dialogue secteur/territoire : l’exemple du projet de métropole fluviale à Lyon
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26118/img-5.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean Debrie, « La relation ville-fleuve-port dans les projets urbains : acteurs et instruments d’une reconnexion (Strasbourg, Lyon) », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, document 659, mis en ligne le 12 décembre 2013, consulté le 25 juillet 2016. URL : http://cybergeo.revues.org/26118 ; DOI : 10.4000/cybergeo.26118

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Auteur

Jean Debrie

Professeur des universités, aménagement et urbanisme
Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
UMR Géographie-cités – équipe CRIA
jean.debrie@univ-paris1.fr

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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