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2014
676

Les dépenses de personnel des collectivités locales franciliennes

Eléments d’évaluation
Personnel expenditure for local goverments in Ile de France
Françoise Navarre

Résumés

Les effectifs de la fonction publique locale, et leur progression, attirent l’attention, à une heure où des restrictions pèsent sur les dépenses publiques. En se fondant sur les données financières propres aux collectivités franciliennes, l’importance des dépenses imputables aux employés locaux et leur poids budgétaire sont évalués. Le volume des charges de personnel des communes dépasse à l’heure actuelle celui des impôts directs locaux perçus par ces localités. Il représentait en moyenne 36 % de leurs dépenses de fonctionnement en 2000 ; cette part atteignait 41 % en 2010. En conséquence, la rigidité des budgets s’accroît. Autour des moyennes, les contrastes sont intenses. Pour exemple, les charges et leur poids croissent en général avec la population des communes, avant de se stabiliser pour les plus peuplées. Face à la diversité locale, des mesures univoques de restriction, telles qu’elles sont quelquefois prônées au niveau national, semblent difficilement envisageables. Après consolidation des charges de personnel communales, intercommunales (le cas échéant), départementales et régionales, il apparaît que la part relative des dépenses relevant des communes (ou des ensembles intercommunaux) est sensiblement identique à celle imputable aux départements. Si des mesures de rationalisation, des recherches de performance… sont à envisager, c’est bien d’actions conjointes engagées par ces deux types de collectivités qu’elles semblent pouvoir provenir. Les postures politiques, les délicates questions de suprématie et de gouvernance laissent-elles aisément entrevoir ces possibles devenirs ?

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Séminaire gouvernemental sur la RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques), le 29 novembre 2 (...)
  • 2 Dont le montant est proche de 45 milliards d’euros.
  • 3 Entre 2000 et 2010, les dépenses des APUL (Administrations Publiques Locales) ont été multipliées p (...)
  • 4 Et 1,3 million en 1998.
  • 5 Les effectifs, quant à eux, continuent à croître, mais de façon modérée. (Insee, 2013)

1Les collectivités locales sont enjointes à s’associer aux efforts de rigueur, initiés au niveau national et pesant sur les dépenses publiques. En référence à la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) dont les dépenses étatiques – notamment celles liées à la fonction publique - ont été la cible, la Ministre du Budget, en novembre 2011, en appelait à une révision générale des politiques locales. Le Premier Ministre faisait montre de fermeté : « Il faut que toutes les collectivités adoptent une démarche aussi rigoureuse que celle de l’État dans leur gestion et la maîtrise de leurs effectifs, qu’elle porte le nom de RGPP ou un autre »1. Il les menaçait sinon de revoir (à la baisse) les transferts financiers qui leur sont versés. L’enjeu était de taille. Les charges locales de personnel le sont également. Elles s’élèvent à peu plus de 56 milliards d’euros (soit bien davantage que les investissements des collectivités ou encore que la Formation Brute de Capital Fixe qu’elles réalisent2). Ces charges ont en outre connu, dans les décennies passées, une progression constante, plus rapide que celle de l’ensemble des dépenses locales3. Les collectivités seraient insensibles aux nécessités d’austérité. Elles continueraient à recruter, et recruteraient même trop. Elles employaient, fin 2009, environ 1,9 million de personnels pour 1,1 million en 19884. Les agents locaux représentent environ 1/3 de l’effectif total des trois fonctions publiques (à côté de celle de l’État et de celle des Hôpitaux), soit à peu près 9 % de la population active totale (Cour des Comptes, 2012). Accusées, les collectivités et leurs associations se défendent avec âpreté. Certes, les charges de personnel croissent, mais désormais à moindre allure5. Ces dépenses et leur évolution ne mettent pas en péril la santé ou les équilibres des comptes locaux. Les représentants des collectivités voient par ailleurs mal comment ils pourraient assurer les missions qui leur reviennent sans les moyens – notamment en termes de ressources humaines – qui conviennent. Entre arguments en contrepoints, les polémiques sur le sujet vont bon train.

2On se propose de dresser un état des lieux de la situation. Que représentent effectivement les charges financières imputables aux personnels employés par les collectivités ? Quel est le poids réel de ces dépenses au sein des budgets ? A-t-il progressé de façon semblable dans toutes les localités ? Quels sont les échelons les plus dépensiers dans le domaine ?

3Les fonctions de dépenses des collectivités varient avec les caractéristiques socio-économiques et urbaines de ces dernières (Gilbert, Guengant, 2004). Leur niveau de richesse en est également tributaire (Navarre, Rousseau, 2013). On peut alors formuler l’hypothèse que, corrélativement, les charges de personnel diffèrent fortement selon les lieux. Les questions d’économies portées à l’agenda ont de ce fait toutes probabilités de ne pas se poser de façon semblable partout, ni même d’avoir la même portée. Les interrogations posées nécessitent alors une approche territorialisée.

  • 6 On dénombre 81 agents publics pour 1 000 habitants et 65 en Province.
  • 7 Nombre de personnels pour 1 000 habitants.

4En cohérence et afin d’apporter des éléments d’éclairage relatifs aux points mentionnés, l’on se concentre sur ce qui vaut en Île-de-France. Ce territoire figure assurément un cas extrême (tableau 1). En effet, la fonction publique est là particulièrement représentée6. La présence des services ministériels et déconcentrés n’explique pas tout : le taux d’administration locale7 s’élève à 27, contre 22 dans le reste de la France (Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, 2011). L’attractivité de la région capitale, la fréquentation dont elle est l’objet pourraient justifier la nécessité d’une offre particulière de services publics locaux et, toutes choses égales par ailleurs, une présence en conséquence de personnels dans les collectivités. Paris est par ailleurs un cas particulier et se différencie nettement des autres départements franciliens. Au-delà des spécificités, la forte présence de la fonction publique locale, dans l’ensemble régional, pourrait être tenue comme illustrative des situations, voire des tensions, qui se manifesteraient ailleurs si les tendances à la progression se poursuivaient. La Région compte suffisamment de communes (près de 1 300), aux configurations urbaines et sociales contrastées, pour que la diversité prévale. Les problématiques des localités périphériques, péri-urbaines… franciliennes présentent inévitablement des analogies avec celles de leurs homologues, situées au sein du territoire national, au sein encore des ensembles métropolitains. Elles figurent des réalités qui sont loin d’être uniques.

Tableau 1 – Taux d’administration, fonctions publiques, au 31/12/09, en employés pour 1 000 habitants

Fonction publique d’État, agents civils

Fonction publique territoriale

Fonction publique hospitalière

Toutes fonctions publiques, agents civils

Île-de-France

40

27

14

81

Paris

84

31

25

139

Autres départements d’Île-de-France

30

26

12

68

Autres régions

27

22

16

65

France métropolitaine

29

23

16

68

Source : à partir de Annexe au Projet de Loi de Finances pour 2012, 2011

  • 8 À l’adresse http://www.collectivites-locales.gouv.fr/
  • 9 En 2011 (année la plus récente pour laquelle les données sont disponibles), des perturbations ont p (...)
  • 10 Elles emploient en moyenne 7 agents territoriaux sur 10 (Insee Île-de-France, 2009).

5Pour prendre la mesure de la situation, et de ses contrastes, on pourrait chercher à apprécier le nombre d’agents employés dans chaque collectivité, en différenciant le personnel selon son statut, sa rémunération, son cadre d’emploi, voire son domaine d’affectation. De telles informations ne sont pas disponibles. Aussi, afin de parvenir aux objectifs escomptés, on se penche sur les montants financiers représentés par les charges de personnel. C’est une façon d’offrir une vision parlante du sujet abordé, de le mettre en perspective avec d’autres points sensibles tels que les impôts prélevés, les dépenses d’ensemble consenties… Les montants en question sont consignés dans les fiches synthétiques – annuelles – établies pour chaque collectivité, et disponibles à partir du site officiel collectivites-locales.gouv.fr8. Les données ont été rassemblées pour l’ensemble des communes franciliennes, et pour les années 2000 et 20109, autorisant ainsi une comparaison temporelle. Les communes, en tant qu’échelons de base de la fourniture des services publics locaux, sont les premiers employeurs10. Elles sont de ce fait largement placées au centre des explorations. Au-delà, de façon à parvenir à une vision d’ensemble, ont également été consignées les données individuelles des Communautés d’Agglomération et des Syndicats d’Agglomération Nouvelle présents dans la région, celles des départements, celles de la Région elle-même.

6L’étude effectuée sur la base de ces matériaux est organisée autour de quatre points. Dans un premier temps est évaluée l’importance des charges communales de personnel, celle de leur variabilité. Dans un second temps sont recherchés des facteurs (socio-économiques, institutionnels, politiques…) susceptibles d’entretenir des liens avec les différences mises à jour. L’évolution des charges est ensuite appréciée. Enfin est esquissée une vision consolidée, autour de l’agrégation des dépenses des différents types de collectivités présentes au sein du territoire francilien. Finalement, quel est le volume d’ensemble des dépenses d’administration locale ? Des éléments de conclusion sont in fine formulés à partir du panorama dressé.

Les charges de personnel des communes franciliennes en 2010

Le volume et le poids des dépenses

  • 11 La DGF est la principale dotation versée par l’Etat aux collectivités locales.

7En 2010, les charges communales de personnel s’élèvent à 8,5 milliards d’euros (en incluant Paris), ou à 6,7 milliards d’euros (hors Paris). À titre de comparaison, que l’on prenne en compte ou non la ville-capitale, le volume de ces dépenses dépasse celui des impôts locaux (tableau 2). Les montants acquittés par les contribuables communaux ne suffisent pas à couvrir les rémunérations des employés fournissant les services publics qui leur sont proposés. La Dotation Globale de Fonctionnement (DGF)11, si elle était utilisée à ces seules fins, équivaudrait quant à elle moins de 50 % des dépenses en question.

8Soutenir les charges de personnel suppose alors une acceptation qui aille de pair avec la fiscalité locale, voire avec la fiscalité nationale, voire encore avec leurs accroissements. Le point de vue de l’usager et celui du contribuable peuvent trouver à diverger. Les montants attestent en outre que les collectivités sont des agents incontestables de la redistribution, de sa mise en marche au niveau local. Les impôts locaux ne sont certes pas affectés à la couverture de dépenses précises, dont la rémunération des personnels en place. Les mises en perspective, telles qu’effectuées, ont principalement un sens algébrique. Néanmoins, tout se passe comme si, via les taxes, de l’argent était prélevé sur les uns (les ménages et les entreprises) et reversé à d’autres (les agents territoriaux). Les premiers sont plus ou moins fortunés ; ils bénéficient plus ou moins des services publics locaux. Les seconds reçoivent des rémunérations variables, dont ils injectent tout ou partie dans l’économie locale. Ainsi se jouent, et pour des montants encore conséquents, des mécanismes de transferts, qui participent de la circulation des richesses (Davezies, 2008) et du développement territorial. Par différentes voies, les interventions sur l’emploi public local ne peuvent aller sans incidences sur le dynamisme des territoires.

Tableau 2 – Charges de personnel et données financières, communes franciliennes, 2010, en milliards d’euros

Avec Paris

Hors Paris

Charges de personnel

8,5

6,7

Charges de fonctionnement

17,6

12,7

Impôts locaux

7,8

5,9

Dotation globale de fonctionnement

4

2,8

Source : calcul des auteurs à partir des données collectivites-locales.gouv.fr

De fortes variations locales

9En moyenne, les charges de personnel valent, en 2010, environ 387 euros/hab. Elles représentent à peu près 41 % des dépenses de fonctionnement. Quasiment la moitié des budgets récurrents dans les communes est absorbée par les dépenses de personnel, difficilement compressibles.

10Il apparaît (tableau 3) que les variations des charges examinées, entre localités, sont fortes. Les montants s’échelonnent entre 0 euro (pour quelques petites communes, comptant moins de 250 habitants) et 2 167 euros/habitant. La variabilité de la part de ces charges au sein des budgets de fonctionnement est également sensible : le poids relatif est compris entre 0 et 72 %.

Tableau 3 – Volume et poids des charges de personnel, communes franciliennes (Paris inclus), 2010, en euro/hab. et en %

Charges de personnel, en euro/hab.

Part dans les charges de fonctionnement, en %

Minimum

0

0

Maximum

2 167

72

Moyenne

387

41

Coefficient de dispersion

0,68

0,31

Note : les moyennes et coefficients de dispersion ne sont pas significativement affectées par le fait de prendre en compte Paris ou non.

Source : calcul des auteurs

11Les charges sont plus particulièrement élevées dans la partie centrale de la région, et globalement dans les villes de la petite couronne ainsi qu’à leur proximité, dans les franges les plus denses de l’agglomération (carte 1). Si l’on excepte quelques situations particulières (vallée résidentielle de la Seine à l’ouest, des centres importants à vocation administrative tels Mantes, Rambouillet, Étampes, Fontainebleau…), les dépenses décroissent selon un gradient progressif du centre vers la périphérie. On pourrait pratiquement en conclure que les charges de personnel ont à voir avec l’urbanité, avec la densité, ou encore avec l’ancienneté de l’urbanisation.

Carte 1 – Charges de personnel, communes franciliennes, 2010

Carte 1 – Charges de personnel, communes franciliennes, 2010

Note : les données financières sont disponibles pour la Ville de Paris et non pour chacun des arrondissements. Ces derniers ont de ce fait été considérés comme identiques.

source : à partir des calculs des auteurs

Carte 2 – Poids des charges de personnel dans les budgets de fonctionnement, communes franciliennes, 2010

Carte 2 – Poids des charges de personnel dans les budgets de fonctionnement, communes franciliennes, 2010

Note : les données financières sont disponibles pour la Ville de Paris et non pour chacun des arrondissements. Ces derniers ont de ce fait été considérés comme identiques.

Source : à partir des calculs des auteurs

12Volume et poids budgétaire des charges de personnel ne vont pas nécessairement de pair. Paris en est un exemple typique. Les dépenses pour la fonction publique communale sont élevées (carte 1) ; le volume du budget de fonctionnement est tel qu’elles en représentent une part modeste, inférieure aux 2/3 de la moyenne d’ensemble (carte 2). Les combinaisons, selon les communes, sont variées (carte 3).

Carte 3 – Volume et poids des charges de personnel, situations par rapport aux moyennes

Carte 3 – Volume et poids des charges de personnel, situations par rapport aux moyennes

Source : à partir des calculs des auteurs

13C’est bien dans la première couronne, au sens élargi, que la situation apparaît a priori la plus contrainte et ce, pour un nombre élevé de communes (443, soit environ 1/3 de l’ensemble) ; les dépenses sont là à la fois élevées et pesantes. Dans la quasi-totalité des localités situées aux franges de la région (423 communes), les charges d’administration semblent encore acceptables. Les 170 communes, pour lesquelles tout en étant faibles, les dépenses pèsent lourdement, sont situées en périphérie de la zone agglomérée. Ces localités sont confrontées aux besoins nés avec la périurbanisation. Avec des budgets encore tendus, elles sont probablement dans des situations problématiques au regard de nécessités d’augmentation des effectifs, pour faire face aux demandes émergentes.

14Les constats établis tendraient à laisser pressentir que la réceptivité des collectivités à d’éventuelles injonctions à des mesures de réduction ne peut qu’être variable. Les réactions ont toutes probabilités de varier selon la combinatoire locale de la valeur absolue des charges et/ou de leur poids relatif. Certaines communes (dont les charges sont faibles et ont un poids modéré, par exemple) sont susceptibles d’être peu sensibles à des nécessités de rigueur (accrue).

15De façon à expliciter la variabilité constatée, des explorations sont tentées : la taille démographique des communes, leur appartenance à un regroupement communal, etc. jouant un rôle sur les volumes de services à rendre et/ou sur les compétences à exercer, entretiennent-elles des liens de dépendance avec les charges d’administration locale ?

Des facteurs de variations entre communes

Des variations en lien avec la population communale

16Les communes sont réparties dans diverses tranches – conventionnelles – d’appartenance démographique. Les moyennes des volumes et des poids des charges sont évaluées pour chacune de ces strates (tableau 4).

Tableau 4 – Volume et poids relatif des charges de personnel selon les strates démographiques (Paris inclus), 2010, en euro/hab. et en %

Type de communes

Nombre de communes

Charges, en euro/hab.

Part dans les dépenses de fonctionnement, en %

Moyenne

Coefficient de dispersion

Moyenne

Coefficient de dispersion

Moins de 500 hab.

307

206

0,79

29

0,38

500 à 2 000 hab.

439

245

0,45

38

0,26

2 000 à 3 500 hab.

113

416

0,59

46

0,16

3 500 à 5 000 hab.

62

473

0,26

49

0,13

5 000 à 10 000 hab.

113

584

0,36

51

0,14

10 000 à 20 000 hab.

86

700

0,24

54

0,12

20 000 à 50 000 hab.

121

751

0,23

55

0,11

50 000 à 100 000 hab.

35

796

0,23

54

0,10

100 000 hab. et plus

5

811

0,10

53

0,17

Ensemble

1 281

387

0,68

41

0,31

Note : en gras figurent les moyennes significativement différentes de la moyenne d’ensemble (test statistique au seuil de 5 %).

Source : calcul des auteurs

  • 12 La gamme est plus étendue lorsqu’un éventail plus important de services, éventuellement de meilleur (...)

17Globalement, les charges sont faibles dans les petites communes. Elles ont tendance à croître rapidement avec la taille démographique des localités, jusqu’aux alentours de 10 000 habitants (schéma 1). La croissance est ensuite plus modérée. La relation est néanmoins loin d’être simple et univoque. Les coefficients de dispersion à l’intérieur de chacune des strates sont encore élevés, révélant la variabilité des situations et des liens. La forme de la distribution suggèrerait que, dans les communes les plus peuplées, des économies d’échelle et/ou d’agglomération compensent les effets de gamme12. La recherche d’une rationalisation ou d’une efficience accrue, qui pourrait être le propre des localités les plus peuplées, en raison par exemple de la disponibilité d’une importante ingénierie, serait-elle à même d’atténuer les dépenses additionnelles, allant de pair avec l’expansion des besoins ?

Schéma 1 – Volume des charges de personnel (en euro/hab.) et population des communes, 2010

Schéma 1 – Volume des charges de personnel (en euro/hab.) et population des communes, 2010

Note : Paris est exclu, du fait de sa singularité en termes de population, pour des raisons de lisibilité du graphique.

Source : calcul des auteurs

Schéma 2 – Poids des charges de personnel dans les budgets de fonctionnement (en %) et population des communes

Schéma 2 – Poids des charges de personnel dans les budgets de fonctionnement (en %) et population des communes

Note : Paris est exclu, du fait de sa singularité en termes de population, pour des raisons de lisibilité du graphique.

Source : calcul des auteurs

18Les variations du poids budgétaire des charges sont fortes pour les communes comptant moins de 500 habitants. C’est néanmoins là que les dépenses pèsent globalement le moins lourd (la moyenne s’établit aux environs de 29 %). La rigidité, imputée aux frais d’administration, croît ensuite avec la taille des communes. Les charges liées aux rémunérations des employés atteignent 50 % des dépenses de fonctionnement pour les communes ayant aux alentours de 5 000 habitants. Leur part se stabilise au-delà, variant entre 50 et 55 %. Tout se passe comme s’il existait un seuil au-delà duquel les besoins, les politiques, etc. n’imposent pas d’aller. Il est des petites localités où le ratio est élevé, quand les volumes sont faibles (cf. supra). Le poids des charges d’administration a alors assurément à voir avec la taille des localités, mais pas uniquement.

Des variations en relation avec l’appartenance des communes à des intercommunalités

19L’une des raisons d’être des regroupements intercommunaux (à fiscalité propre) est la possibilité de mutualisation des services. Avec la création des groupements, on escomptait que, si ces entités prenaient en charge les compétences qui leur revenaient, les personnels communaux concernés seraient eux aussi regroupés. Les transferts aux structures intercommunales étaient censés générer des économies, ou de moindres dépenses pour les communes, dans un jeu à somme nulle.

Tableau 5 – Volume des charges de personnel et appartenance à un groupement communautaire à fiscalité propre (Paris inclus), 2010, en euro/hab. et en %

Types de communes

Nombre de communes

Charges, en euro/hab.

Part dans les dépenses de fonctionnement, en %

Moyenne

Coefficient de dispersion

Moyenne

Coefficient de dispersion

Isolées

324

395

0,76

39

0,31

Membres d’une Communauté de Communes (CC)

693

296

0,66

39

0,32

Membres d’une Communauté d’Agglomération (CA)

241

606

0,37

52

0,18

Membres d’un Syndicat d’Agglomération Nouvelle (SAN)

23

748

0,30

55

0,16

Ensemble

1 281

387

0,68

41

0,31

Note : en gras figurent les moyennes significativement différentes de la moyenne d’ensemble (test statistique au seuil de 5 %).

Source : calcul des auteurs

20La charge moyenne établie pour les 324 communes isolées ne diffère pas significativement de la moyenne d’ensemble, évaluée pour les 1 281 communes étudiées. Celle valant pour les communes-membres d’une Communauté de Communes (CC) est sujette à de fortes variations. Elle est néanmoins significativement inférieure à la moyenne générale. Il est délicat de démêler ce qui, dans cette faible valeur tient à la petite taille des communes concernées (leur population moyenne est voisine de 2 400 habitants, avec cependant une forte dispersion), à leur appartenance à un EPCI (Établissement Public de Coopération Intercommunale). Les communes-membres de Communautés d’Agglomération sont de taille supérieure (un peu plus de 19 000 habitants en moyenne). Leurs dépenses sont plus faibles que celles, moyennes, de la catégorie démographique à laquelle elles appartiennent. Il n’est pas exclu que le fait communautaire joue là un rôle. Les communes appartenant à un SAN (Syndicat d’Agglomération Nouvelle) comptent en moyenne 9 000 habitants. Leurs dépenses sont élevées, plus élevées que celles de leur strate démographique d’appartenance. Les SAN comportent des communes-centres, en général fortement peuplées. Ces structures ont en outre pris en charge, dès leur émergence, de nombreux et lourds investissements. Les territoires concernés se trouvent aujourd’hui face à d’importantes charges de gestion. Leurs dépenses de personnel peuvent de ce fait se trouver élevées.

21Une autre façon d’apprécier l’incidence (ou non) du fait communautaire consiste à considérer le poids relatif des charges de personnel, différencié selon les appartenances. Les moyennes de chacune des catégories sont significativement différentes de la moyenne d’ensemble. Les constats sont semblables à ceux établis concernant le volume des charges et l’appartenance communautaire. Cette dernière jouerait apparemment un rôle minorant, pour les Communautés de Communes et les Communautés d’Agglomération, au regard de la taille des communes concernées. Les charges pèseraient lourdement pour les communes-membres de SAN.

  • 13 En 2007, les intercommunalités de projet franciliennes n’employaient que 7 % des effectifs territor (...)

22L’intercommunalité aurait un effet modérateur sur le volume et le poids des charges de personnel communal, dans un certain nombre de situations. Elle ne possèderait néanmoins pas une influence décisive et valant partout de façon semblable. Il serait délicat d’être plus affirmatif, les sources de variations étant multidimensionnelles. Des études au cas par cas, suivant les dynamiques, seraient utiles pour étayer des résultats fermes, pour confirmer les tendances observées (Deschamps, Loonis, 2006). Une extension du champ d’étude serait probablement nécessaire pour parvenir à cette fin. L’intercommunalité en Île-de-France demeure en effet spécifique, et occupe une place encore modeste13.

Des charges de personnel et des étiquettes politiques

23Au lendemain des scrutins, les nouvelles équipes municipales héritent des personnels employés par leurs prédécesseurs. Pour des raisons statutaires, politiques ou encore économiques, ils disposent de faibles marges de manœuvre pour infléchir significativement, à court terme, le nombre des employés, les rémunérations à leur verser. On peut néanmoins supposer que les mandats s’écoulant ou se consolidant, les élus infléchissent les recrutements, les renouvellements et créations de postes, voire les avancements et indemnités conformément à leurs orientations de politiques.

24Dans cette optique, il est tenté de mettre en relation les volumes des charges de personnel (en 2010, et exprimés en euro/hab.) et l’étiquette politique des équipes municipales, telle qu’elle résulte des élections tenues en 2008. Ces informations (pour le 1er et le 2nd tours du scrutin) sont communiquées par le Ministère de l’Intérieur, exclusivement pour les communes de plus de 5 000 habitants.

  • 14 Ont été considérées comme de ‘droite’ les communes où la majorité municipale est une liste de la Ma (...)

25Dans le tableau 6 sont indiquées quelles sont les charges moyennes pour les communes dites de ‘droite’ et pour celles dites de ‘gauche’14. Est également rappelée la taille moyenne des localités de chaque groupe (et sa dispersion), l’importance démographique jouant un rôle dans celle des charges d’administration locale (cf. supra), ce dont on peut difficilement faire abstraction.

Tableau 6 – Charges de personnel des communes franciliennes de plus de 5 000 habitants, 2010, en euro/hab. et étiquette politique des équipes municipales élues en 2008

Nombre de communes

Charges de personnel, en euro/hab.

Population 2010

Moyenne

Coefficient de dispersion

Moyenne

Coefficient de dispersion

Communes de ’droite’

224

629

0,32

18 801

0,93

Communes de ’gauche’

183

709

0,29

35 943

4,54

Communes non renseignées

4

599

0,13

8 790

0,18

Ensemble

411

664

0,31

26 336

4,17

Note : en gras figurent les moyennes significativement différentes de la moyenne d’ensemble (test statistique au seuil de 5 %).

Source : calcul des auteurs et informations communiquées par le Ministère de l’Intérieur

26La moyenne des dépenses au bénéfice de leurs employés, dans les communes franciliennes de plus de 5 000 habitants, s’établit à 664 euros/hab. Elle est un peu plus faible dans les communes dites de ‘droite’, un peu plus élevée dans celles dites de ‘gauche’. Les secondes emploieraient davantage de personnel, ou du personnel mieux rémunéré que les premières. L’affirmation mérite d’être nuancée. De façon significative, les communes de ‘droite’ ont tendance à être de plus petite taille démographique (un peu moins de 19 000 habitants) que l’ensemble (aux alentours de 26 000 habitants). L’importance de la population et la nuance politique peuvent jouer de concert, et influer sur les besoins et politiques de personnel. L’on peut remarquer que les coefficients de dispersion, pour chaque groupe comme pour l’ensemble sont élevés : si elle joue un rôle, la nuance politique des élus n’est qu’un des facteurs déterminants, et un parmi d’autres, de l’importance des charges d’administration locale.

Des charges de personnel et des profils communaux

27Outre les choix politiques des élus, et les héritages dont ils sont largement tributaires, les communes n’ont pas à assurer les mêmes services de proximité selon la population résidente. La présence de jeunes enfants impose quasiment l’existence de services d’accueil, de garderies, d’activités de loisirs, etc. Les services publics attirent également différemment les habitants, selon leurs revenus. Les plus aisés sont à même de trouver dans le marché privé les prestations qui leur conviennent. Aux plus modestes, les municipalités dédient en général davantage de services à caractère social, et emploient des personnels en conséquence. Les explorations précédentes ont en outre suggéré que les charges de personnel et leur poids n’étaient pas indifférents au caractère urbain et à l’importance de la population des localités. On peut également faire l’hypothèse que les besoins en employés ne sont pas semblables selon la superficie des communes, selon encore l’importance de leur réseau de voirie, l’une et l’autre de ces caractéristiques physiques engendrant des charges – d’entretien par exemple – particulières. En fonction de leur richesse fiscale, les localités ne présentent par ailleurs pas une propension identique à dépenser de façon générale, et par là même, en particulier, pour rémunérer des personnels.

28Une Analyse en Composantes Principales (ACP) a été effectuée, de façon à cerner quels liens existent entre les éléments financiers, physiques, socio-économiques évoqués et les indicateurs retenus pour apprécier les charges de personnel. La liste des variables intégrées à l’analyse, les sources utilisées sont consignées dans le tableau 7.

Tableau 7 – Liste des variables retenues pour les analyses multidimensionnelles (Analyse en Composantes Principales puis Classification Ascendante Hiérarchique) et sources

Variables

Sources

Population Insee

Fichier DGF 2010

Densité de peuplement (en hab./ha)

Calcul à partir du fichier DGF 2010

Part des résidences secondaires au sein du parc de logements soumis à la taxe d’habitation (en %)

Calcul à partir du fichier DGF 2010

Part des logements sociaux au sein du parc de logements soumis à la taxe d’habitation (en %)

Calcul à partir du fichier DGF 2010

Superficie communale (en ha)

Fichier DGF 2010

Longueur voirie communale (en m)

Fichier DGF 2010

Part des 3 à 16 ans au sein de la population communale (en %)

Calcul à partir du fichier DGF 2010

Revenu imposable moyen (en euro/hab.)

Calcul à partir du fichier DGF 2010

Potentiel financier (en euro/hab.)

Fichier DGF 2010

Charges de personnel (en euro/hab.)

À partir de collectivités-locales.gouv.fr

Poids des charges de personnel dans les charges de fonctionnement (en %)

À partir de collectivités-locales.gouv.fr

29L’analyse a été conduite pour l’ensemble des communes franciliennes, hors Paris et Fontainebleau (la population de la première, la superficie de la seconde les rendent atypiques).

30L’essentiel de l’information traitée (un peu plus de 62 %) est résumé par les trois premiers axes factoriels, sur lesquels toutes les variables retenues sont représentées. L’analyse est donc porteuse de sens. Elle indique bien l’existence de phénomènes de différenciation et de regroupements des communes, au regard des éléments d’analyse retenus. La population, la densité de peuplement des communes, alliées à des volumes et des poids élevés de charges de personnel apparaissent comme des facteurs différenciant de premier ordre. L’analyse confirme les liens établis et les particularités des communes urbaines. Les distinctions (ou similitudes) s’opèrent ensuite au vu de la « richesse » des localités (l’importance de leur potentiel financier et du revenu des habitants), s’opposant à des traits tenant à l’existence de besoins en services (la superficie des localités, la part de population jeune). Les profils des dépenses de personnel ont bien à voir avec les caractéristiques socio-urbaines des collectivités. Les résultats de l’ACP servent alors de base pour la construction d’une typologie des communes. Par le biais d’une Classification Ascendante Hiérarchique (CAH), les communes sont réparties en quatre groupes distincts, chacun présentant une homogénéité interne et étant distinct des trois autres. Des éléments statistiques propres à chacun des groupes sont présentés dans le tableau 8. Leur profil, sous forme de synthèse, est mentionné dans le tableau 9. La carte 4 indique quelle est la répartition spatiale des groupes identifiés.

Tableau 8 – Indications statistiques, quatre groupes de ressemblance, communes franciliennes (hors Paris et Fontainebleau)

Groupe 1

Groupe 2

Groupe 3

Groupe 4

Ensemble

Moyenne

Coefficient de dispersion

Moyenne

Coefficient de dispersion

Moyenne

Coefficient de dispersion

Moyenne

Coefficient de dispersion

Moyenne

Coefficient de dispersion

Densité

1

1,09

7

1,19

2

2,44

56

0,86

14

2,25

 % de résidences secondaires

8

0,82

3

0,93

12

0,70

1

0,92

6

1,17

 % des 3 à 16 ans

21

0,12

20

0,10

17

0,15

19

0,12

19

0,14

Revenu moyen

14 277

0,16

16 862

0,20

19 773

0,35

14 690

0,35

16 065

0,30

Potentiel financier

690

0,42

0,69

920

0,60

1 395

1,25

978

0,97

Superficie

1 331

0,58

651

0,55

781

0,49

732

0,62

918

0,68

Population

1 314

2,14

3 457

0,95

855

1,71

29 980

0,70

7 477

1,96

Longueur de voirie

12 560

0,76

14 806

0,68

8 667

0,75

49 885

0,62

19 861

1,10

 % de logements sociaux

2

2,74

6

1,30

0

3,49

30

0,51

8

1,66

Charges personnel/hab.

221

0,47

410

0,47

234

0,55

770

0,29

387

0,68

 % de charges personnel

35

0,32

45

0,22

33

0,36

55

0,11

41

0,31

Notes : (1) en gras figurent les moyennes apparaissant comme significatives pour le groupe (dispersion sensiblement moins élevée que pour l’ensemble) ; (2) les coefficients de corrélation entre les variables descriptives de la superficie, de la population et de la longueur de voirie ne sont pas significativement élevés (les variables ne sont pas redondantes).

Source : calcul des auteurs

Tableau 9 – Profil synthétique des quatre groupes de ressemblance, communes franciliennes (hors Paris et Fontainebleau)

Profil

Nombre de communes

Groupe 1

Moindre richesse fiscale (que la moyenne) – moindres charges de personnel et moindre part dans les budgets – des besoins de services (superficie plutôt importante, part plutôt élevée des jeunes) et population à faibles revenus

430

Groupe 2

Des communes plutôt riches sur le plan fiscal – davantage de charges de personnel avec un poids conséquent – plutôt moins de contraintes physiques – des besoins de services (plus de jeunes qu’en moyenne) – population à revenus moyens

381

Groupe 3

Des communes un peu moins riches fiscalement que la moyenne – moins de charges de personnel et moindre part dans les dépenses – moindres besoins (physiques et sociaux) – population à revenus élevés

218

Groupe 4

Richesse fiscale variable – beaucoup plus de charges qu’en moyenne et part beaucoup plus importante – population à faibles revenus – logements sociaux – communes les plus denses et les plus peuplées

250

Source : à partir des calculs des auteurs

31Les profils des groupes sont sensiblement contrastés. La proximité statistique des communes (surtout pour les groupes 1, 2 et 4) se redouble largement d’une proximité spatiale.

Carte 4 – Appartenance des communes franciliennes aux quatre groupes de ressemblance

Carte 4 – Appartenance des communes franciliennes aux quatre groupes de ressemblance

Source : à partir des calculs des auteurs

32Les 430 communes du groupe 1 pourraient être considérées comme étant dans une situation délicate. Elles disposent de ressources fiscales potentielles faibles, sont peu enclines aux dépenses, notamment de personnel. Parallèlement, leur structure sociale et physique les expose selon toute vraisemblance à l’émergence de besoins en matière de services publics. Elles ne sont pas nécessairement à même d’y faire face. La situation interpelle, en termes d’équité. Les observations portent à penser que dans ces communes éloignées du centre, encore rurales ou péri-urbaines, davantage qu’ailleurs, les habitants ont à supporter, de façon individuelle et privée, ce qui est produit ailleurs de façon publique et collective (garde des enfants, loisirs…). Ces dépenses personnelles ou familiales viendraient-elles s’ajouter à celles liées à l’habitat, à la mobilité, etc. pesant sur les budgets des ménages quand ceux-ci ont cru l’alléger en faisant le choix de la périphérie ?

33Les 381 communes du groupe 2, périphériques de la zone centrale la plus dense, ont des dépenses – de personnel – élevées, en rapport avec leur richesse et semble-t-il, avec les besoins locaux. C’est probablement dans cette zone que des efforts de rationalisation, de mutualisation, etc. seraient à même d’apporter le plus de souplesse. Jouant sur des masses et des parts élevées, les politiques de réduction, là et quand elles sont possibles, pourraient se révéler efficaces.

34Les 218 communes du groupe 3 sont disséminées au sein de l’espace francilien. Elles ne sont pas toutes riches sur le plan fiscal, n’ont pas toutes une propension à dépenser, notamment pour des employés communaux. Le fait que leur population dispose de revenus plutôt élevés, plutôt plus élevés qu’en moyenne, conduit vraisemblablement à une modération de la dépense publique locale. Des pressions à la réduction des charges et des recrutements ne seraient pas nécessairement en cohérence avec les problématiques locales.

35Les 250 communes du groupe 4 sont dans des situations contrastées, eu égard à leur richesse. Elles peuvent être « pauvres » (comme Sevran, Villiers-sur-Marne, Sarcelles…) ou « riches » (comme Tremblay-en-France, Gonesse, Lisses, Vélizy, Neuilly-sur-Seine…). Le trait d’union se trouve dans leur caractère urbain (densité, population…) et simultanément, dans l’importance et dans le poids de leurs charges de personnel. Dans ce groupe figurent les communes où les revenus des habitants sont faibles, la part des logements sociaux élevée. On ne dispose pas de critères pour apprécier l’efficience des dépenses consenties pour rémunérer le personnel local, ni même pour évaluer la qualité ou le caractère adapté des services produits. Des augmentations de productivité, des recherches de performance sont probablement envisageables ici ou là. Certaines municipalités du groupe comptent sans doute encore avec des taux d’administration pléthoriques, résultant des périodes où l’embauche locale constituait une variable d’ajustement politique. Compte tenu des contextes urbains et sociaux difficiles dans certaines des localités du groupe, il semblerait délicat de préconiser des réductions brutales et univoques des charges et des effectifs. Si tant est que ces baisses soient nécessaires, elles ne peuvent résulter que d’approches localisées. Ayant à composer avec des contextes spécifiques, avec des volontés politiques locales particulières, une révision générale des politiques locales s’avèrerait bien plus complexe encore que la révision initiée au niveau national. Il lui faudrait par ailleurs tenir en compte la dynamique même des charges de personnel, au cours des années à passées. En lien, ces dernières ont-elles eu la même propension à évoluer partout de façon semblable ?

L’évolution des charges de personnel des communes franciliennes entre 2000 et 2010

Tableau 10 – Évolution du volume des charges de personnel, communes franciliennes, 2000-2010, en milliards d’euros constants 2005 et en % (Paris inclus)

2000

2010

Taux moyen annuel d’évolution

Charges de personnel

6,7

7,9

1,7 %

Charges de fonctionnement

14,8

16,3

0,9 %

Population

11 039 765

11 686 348

0,6 %

Nombre de communes renseignées

1 270

1 270

Source : calcul des auteurs

  • 15 Soit 1 270 communes pour lesquelles les données sont disponibles et cohérentes aux deux dates

36Les charges de personnel, pour les communes franciliennes étudiées15, sont passées de 6,7 milliards d’euros en 2000 à près de 8 milliards d’euros en 2010 (tableau 10). Elles ont ainsi progressé à un taux annuel moyen de 1,7 % (en euros constants base 2005), soit plus rapidement que l’ensemble des dépenses de fonctionnement. Elles ont également crû à un rythme plus élevé que la population (dont le taux annuel moyen d’évolution s’établit à 0,6 %). Ce seraient là autant d’arguments pour alimenter la polémique, et les critiques adressées aux politiques d’emploi public local. La carte 5 illustre le fait que toutes les communes ne sont pas également concernées, voire pas également critiquables.

Carte 5 – Taux d’évolution des dépenses de personnel (exprimées en euros constants 2005/hab.), en %

Carte 5 – Taux d’évolution des dépenses de personnel (exprimées en euros constants 2005/hab.), en %

Source : à partir des calculs des auteurs

37Les charges (exprimées en euros constants base 2005 par habitant) ont diminué, et même quelquefois fortement diminué, dans un peu plus de 10 % des communes, disséminées au sein de la région. À l’inverse, elles ont fortement augmenté (plus de 5 % par an) dans à peu près 10 % des communes également. Les augmentations, et en particulier les fortes augmentations, seraient plutôt le propre de localités situées en grande couronne, dans la partie centrale de la Seine-et-Marne, dans les Yvelines et le Val d’Oise. Ces secteurs ont été principalement concernés par les expansions urbaines de la dernière décennie. En zone centrale et dense, dans la partie la plus agglomérée, et pour un nombre élevé de localités, les charges sont restées quasiment stables (343 communes), ou ont modérément évolué (1 à 3 % en moyenne par an quand le taux moyen d’évolution est de 1,8 %).En petite couronne par exemple, l’évolution des dépenses est modérée : elle s’établit en moyenne à 0,9 %.

Schéma 3 – Évolution de la population et des charges de personnel (exprimées en euros constants base 2005 par habitant)

Schéma 3 – Évolution de la population et des charges de personnel (exprimées en euros constants base 2005 par habitant)

Source : à partir des calculs des auteurs

38Le schéma 3 rend bien compte du fait que les variations importantes (à la hausse ou à la baisse) ne sont le fait que d’un nombre restreint de communes. Il illustre encore l’absence de lien entre évolution démographique et évolution des dépenses de personnel. Les variations de la population, pas davantage que son volume, ne sont pas des critères directs d’expression des besoins en matière de personnel.

39Des évaluations annexes mettent en évidence que, pour chacun des quatre groupes de ressemblance identifiés, les coefficients de dispersion des taux d’évolution de la population et des charges de personnel sont élevés : les médiations (entre situation socio-urbaine, fiscale et financière) sont complexes et ne se laissent pas aisément saisir sur le plan statistique.

  • 16 L’incidence par exemple du « glissement vieillesse technicité »(GVT), combinant les effets de chang (...)

40Dans l’ensemble (tableau 11), cependant, le poids des charges de personnel s’est élevé, passant de 36 % des dépenses de fonctionnement à 41 %. L’inertie ou la rigidité allant de pair avec les rémunérations de la fonction publique communale a donc tendance à croître. La croissance des effectifs se conjugue aux dispositions techniques et statutaires16 pour fonder l’augmentation.

Tableau 11 – Poids des charges de personnel dans les charges de fonctionnement, communes franciliennes, 2000 et 2010, en %

2000

2010

Minimum

0

0

Maximum

62

72

Moyenne

36

41

Coefficient de dispersion

0,33

0,31

Nombre de communes

1 270

1 270

Source : calcul des auteurs

  • 17 La carte 6b est identique à la carte 2.

Cartes 6a et 6b17 – Poids des charges de personnel dans les budgets de fonctionnement, communes franciliennes, 2000 et 2010

Cartes 6a et 6b17 – Poids des charges de personnel dans les budgets de fonctionnement, communes franciliennes, 2000 et 2010

Source : à partir des calculs des auteurs

41Les cartes 6a et 6b permettent de comparer la situation aux deux dates considérées (respectivement 2000 et 2010). Les communes les plus périphériques demeurent celles où les charges pèsent le moins lourdement (moins de 90 % des moyennes). Le nombre de celles où les charges sont élevées (110 à 133 % des moyennes) s’élève entre les deux dates. La croissance du poids des charges est nette au centre de l’agglomération. En petite couronne par exemple, les charges de personnel croissent peu (cf. supra) mais cependant plus rapidement que les dépenses de fonctionnement : leur part relative s’élève. La zone où ce poids était déjà conséquent s’étend progressivement. Elle gagne sensiblement de nombreuses localités situées en deuxième couronne. Cette expansion spatiale, cette intensification pourraient être considérées comme inquiétantes si elles tendaient à se poursuivre, au regard de la souplesse et de l’adaptabilité des budgets locaux.

Les charges de personnel du secteur public local en 2010

42Les communes et leurs intercommunalités (à fiscalité propre) ne sont pas les seules à fournir des services publics locaux. Les habitants bénéficient également de ceux assurés par les départements (aide sociale, voirie…) et par la région (transports, interventions économiques…). À côté de la fonction publique communale et intercommunale, il faut alors compter avec la fonction publique départementale et régionale. De façon à s’approcher de l’effectivité des charges locales de personnel et des réalités territoriales, une consolidation est réalisée. Les dépenses des différents types de collectivités (cf. encart méthodologique ci-dessous) sont additionnées afin d’apprécier la dépense publique locale dédiée à la fonction publique territoriale, sa répartition entre les collectivités représentées. La vision ainsi livrée est inédite ; les informations en question sont en effet généralement présentées de façon isolée, niveau de collectivité par niveau de collectivité, s’opposant à une évaluation d’ensemble.

Encart méthodologique – disponibilité des données, hypothèses et estimations

Les informations utiles ne sont pas accessibles sous la même forme et pour une même date pour chacune des entités à intégrer à la consolidation. Une étape d’harmonisation et de mise en cohérence s’impose.

Les charges de personnel des Communautés d’Agglomération (CA) et des Syndicats d’Agglomération Nouvelle (SAN) sont disponibles, pour chacune de ces entités, à partir du site collectivites-locales.gouv.fr. Elles le sont pour l’année 2008 concernant les CA, pour l’année 2005 concernant les SAN. Les montants sont actualisés et estimés pour 2010 en utilisant les séries longues publiées par le Ministère de l’Intérieur, où figurent les charges annuelles de personnel des ensembles intercommunaux (DGCL, 2012).

Les informations ne sont pas accessibles pour les Communautés de Communes de façon individuelle. Sont utilisées les valeurs moyennes (différenciées par strates démographiques) diffusées par l’AdCF (Assemblée des Communautés de France), et valant pour 2011. Les montants pour 2010 sont estimés, en utilisant le taux d’évolution qu’ont connu les dépenses de personnel des intercommunalités entre 2010 et 2011 (DGCL, 2012).

Les charges des départements franciliens et celles de la Région Île-de-France sont obtenues, pour 2010, à partir des fiches individuelles présentées sur le site interministériel.

Pour chaque commune, les dépenses, exprimées en euro/hab., de la commune, de l’intercommunalité éventuelle, du département d’appartenance et de la Région sont additionnées. On suppose de la sorte que tout habitant du territoire régional, quelle que soit sa localisation, dispose de façon identique des services et/ou des dépenses d’administration relevant de chaque échelon de gouvernement. Les Services administratifs de la Région, ceux des départements sont assurément concentrés en des lieux spécifiques, plus ou moins éloignés des lieux de résidence. Il n’en demeure pas moins que les services et/ou prestations délivrés tant par la Région (les transports ferrés par exemple) que par les départements (la voirie et l’aide sociale par exemple) ont pour vocation d’être accessibles et ouverts à tous. L’hypothèse de répartition spatiale uniforme apparait donc valide, sur le plan conceptuel et statistique. À partir de ces bases, la part relative de chaque entité est calculée ainsi que la moyenne régionale de ces poids respectifs.

Tableau 12 – Charges de personnel, ensemble consolidé (communes, intercommunalités, départements et région), 2010, en euro/hab.

Nombre de communes

Minimum

Maximum

Moyenne

Coefficient de dispersion

Ensemble

1 282

218

2 365

890

0,34

Source : calcul des auteurs

43Les charges de personnel, une fois cumulées celles des différentes entités intervenant dans une même localité, s’élèvent en moyenne à 890 euros/hab., soit plus du double de la moyenne communale (387 euros/hab. – cf. supra).

Tableau 13 – Charges de personnel, ensemble consolidé (communes, intercommunalités, départements et région), 2010, en euro/hab. et en % de l’ensemble

Communes

Intercommunalités

Départements

Région

Ensemble

Moyenne, en euro/hab.

387

107

305

31

890

Ensembles intercommunaux (a) et/ou communes isolées

Moyenne des parts relatives, en %

49 %

47 %

4 %

100 %

Ensembles intercommunaux (a)

Moyenne des parts relatives, en %

50 %

46 %

4 %

100 %

Communes isolées

Moyenne des parts relatives, en %

46 %

50 %

4 %

100 %

Note : (a) intercommunalités et communes-membres.

Source : calcul des auteurs

  • 18 Les transferts de compétences de l’État aux départements (suite à la Loi du 13 août 2004 relative a (...)

44Les dépenses unitaires de la Région sont modestes, comparativement à l’ensemble (tableau 13). Celles des départements sont, en moyenne, nettement supérieures (resp. 305 euros/hab. et 31 euros/hab.). Ces dernières diffèrent cependant sensiblement, entre un minimum de 114 euros/hab. (Essonne) et un maximum de 592 euros/hab. (Seine-et-Marne)18. Les dépenses des 32 intercommunalités sont elles aussi fortement variables ; leur moyenne s’établit à 107 euros/hab., entre un minimum de 2 euros/hab. et un maximum de 324 euros/hab. La charge cumulée diffère alors, tout en portant fortement l’empreinte des dépenses départementales (carte 7a). Le rapport entre la dépense la plus faible et la dépense la plus élevée dépasse 10.

45Selon leur lieu de résidence, les franciliens supportent alors des charges d’administration très contrastées (carte 7b). Dit autrement, ils bénéficient d’un taux – monétarisé – d’administration locale fortement différencié. Rien ne permet, avec les informations mobilisées, d’apprécier l’efficience des dépenses de personnel effectuées. Au minimum comme au maximum de la distribution (resp. 218 euros/hab. et 2 365 euros/hab.), les agents territoriaux peuvent être employés de façon non efficace. À chacun des montants est associable une offre potentielle de services publics locaux contrastée. Celle-ci peut aussi bien être sous-abondante qu’excédentaire, dans l’un et l’autre cas. On ne peut néanmoins éviter de s’interroger sur les différences de situation existant, en termes d’équité territoriale, en se plaçant du point de vue des habitants. Les situations (socio-économiques) de ces derniers sont-elles si disparates qu’elles légitiment de telles différences de traitement ? L’autonomie locale, la diversité des choix (politiques) allant de pair conduisent dans les faits à de réels extrêmes. Pourrait-on voir là un des résultats du manque de coordination des décisions prises par les différents niveaux de gouvernement ? Le raisonnement conduirait-il à remettre en question des faits tenant à des modes de gestion décentralisés ? Ou bien les constats portés sur l’extrême diversité peuvent-ils être capitalisés pour ouvrir vers des visions comparatives et localement, engager vers l’évaluation concertée des politiques conduites ?

Carte 7a et 7b – Charges de personnel, ensemble (région, département et intercommunalités) et ensemble consolidé, 2010

Carte 7a et 7b – Charges de personnel, ensemble (région, département et intercommunalités) et ensemble consolidé, 2010

Source : à partir des calculs des auteurs

46La consolidation offre une image de la distribution spatiale des charges radicalement différente de ce qui prévaut en considérant uniquement les dépenses communales. Les charges cumulées sont proches des moyennes à Paris, aux extrémités est et ouest de la région. Les dépenses sont faibles (moins de 66 % de la moyenne) au nord et au sud de l’Île-de-France, en limite de première couronne. Avec la prise en compte des charges départementales et régionales, la partie centrale de l’agglomération n’apparaît plus aussi nettement comme celle où les charges sont les plus importantes. Le changement d’échelle, l’intégration des dépenses d’acteurs supra-communaux conduit à un remodelage des situations, les détachant de leur caractère essentiellement urbain.

  • 19 Cristallisés à l’occasion de la discussion actuelle du projet de loi de modernisation de l’action p (...)

47Le poids de chacun des acteurs (commune, intercommunalité éventuelle, département et région) varie fortement selon les lieux. La part de la région est modeste, s’établissant à 4 % des dépenses (tableau 13) ; ce qui n’autorise cependant pas à minimiser l’effectivité de son rôle. Le poids du bloc local (intercommunalité et communes membres ou communes isolées) est variable, dépendant de l’appartenance ou non des communes à une intercommunalité. Les communes isolées, assez souvent de faible taille (cf. supra), réalisent environ 46 % des dépenses consolidées ; le poids du département est alors central (50 % des dépenses consolidées). L’importance de ce dernier est légèrement inférieure (46 à 47 % des dépenses consolidées) lorsque l’on intègre les ensembles intercommunaux. On peut retenir que, dans l’ensemble, le bloc local et le département se partagent, pratiquement à égalité, la quasi-totalité des charges d’administration locale. C’est bien de leur présence territoriale, complémentaire, que dépend l’offre locale de services et de prestations. Leurs deux interventions ne sauraient être dissociées, pour une vision intégrée et effective du poids du personnel territorial. Plus avant, si des mesures de restriction sont nécessaires, il semble bien que c’est à ces deux niveaux qu’elles doivent être déployées. La révision des politiques publiques locales, pour autant qu’elle soit envisageable et envisagée, ne pourrait s’arrêter aux portes des communes et de leurs regroupements. Pour être effective, elle devrait également concerner les départements. Les marges de manœuvre de ces derniers sont probablement, à l’heure actuelle, encore limitées. Leurs effectifs ont augmenté, suite aux transferts des compétences en leur direction, réalisés par l’État, à compter de 2004 (Insee Île-de-France, 2009). Ils pourraient difficilement, à court terme, faire marche arrière. Une étroite concertation entre le département, les communes et intercommunalités présentes sur son territoire apparaît inévitable sur ces questions sensibles. Les postures partisanes, les options de politiques, voire les rivalités des uns et des autres, ancrées dans des configurations historiques, se prêteraient-elles cependant à une telle forme de plasticité ? Les débats en cours19 autour des partages des domaines d’intervention, de la préservation ou non de la clause de compétence générale des différents niveaux institutionnels, ont par ailleurs dû aiguiser les sensibilités.

Conclusion

48Évaluées pour les communes franciliennes, les charges de personnel sont élevées, si élevées qu’elles dépassent le volume des impôts locaux. Elles ont augmenté rapidement, entre 2000 et 2010. Leur poids dans les budgets communaux s’est singulièrement alourdi, allant souvent jusqu’à représenter pratiquement la moitié des charges de fonctionnement Le maintien de la situation tout comme la poursuite de la tendance ne vont pas sans susciter des questionnements. Ils ne peuvent aller sans interpeller l’élu local au regard de la nécessité d’une dépense aussi conséquente, de son efficience, de l’acceptabilité des contribuables quand, par ailleurs, l’équité de l’impôt local n’est pas assurée. Continuer à rémunérer des personnels, à en rémunérer un plus grand nombre, voire à allouer des rémunérations plus élevées est à terme générateur de tensions budgétaires, même si celles-ci ne sont pas d’ores et déjà perceptibles. La modestie des salaires dans la fonction publique territoriale constituerait par ailleurs un élément, complémentaire, à intégrer aux débats. Si le choix d’un supplément de fiscalité présente des limites, est-ce dans une élévation des tarifs perçus auprès des usagers qu’il faut trouver les compléments nécessaires ? Le choix est éminemment politique. Tous les services ne sont pas payants. Le fait de les offrir à un prix inférieur à leur coût répond fréquemment à des objectifs sociaux auxquels il est difficile de renoncer. La formule a néanmoins de quoi séduire : elle assure bien que ce sont les usagers qui rémunèrent ce qu’ils consomment, les personnels avec lesquels ils sont en contact. Elle garantit une forme d’équité, tout comme elle a le mérite de poser des limites aux demandes de services publics locaux, souvent expansives. Les choix – quant au volume de personnel à employer et au mode de financement à trouver – comportent de la sorte d’indéniables conséquences en matière d’équité et de redistribution locale.

49Les questions ne se posent pas partout dans les mêmes termes ni avec la même acuité. Les disparités traversant la région francilienne parcourent également la sphère de l’emploi public communal, et même local. L’intensité des charges va grosso modo de pair avec le caractère urbain des localités. Des charges faibles de personnel occupent une place importante dans les budgets communaux, là où ces derniers sont tendus, faute de ressources fiscales. Ainsi en va-t-il dans nombre de communes semi-périphériques, situées aux limites de la partie agglomérée et qui sont les plus exposées à l’expansion urbaine. Il en va de même dans les localités de la zone centrale, où les populations disposent de faibles revenus. Les contraintes de moyens pèsent probablement suffisamment fort, limitant d’autant les frais d’administration locale. Des injonctions à des restrictions des dépenses de personnel risqueraient là d’être malvenues. Des limitations seraient même vraisemblablement sources de coûts sociaux. Ailleurs, des paramètres d’ordre physique (superficie de la commune, longueur de la voirie) génèrent des besoins en employés. La tendance générale est à l’augmentation des charges unitaires, entre 2000 et 2010. Une portion de plus en plus importante des dépenses de fonctionnement est absorbée par ce qui a trait à la fonction publique communale. La dynamique n’a cependant pas été identique partout. Il est des localités où les charges ont fortement crû. Il en est, plus nombreuses, où elles ont augmenté comme la moyenne, décru voire fortement décru. Une révision générale des politiques publiques locales ne pourrait alors s’imposer partout, et pas partout avec la même rigueur. Elle devrait, si elle était envisagée, recevoir des déclinaisons territoriales. Il semble que l’on puisse en appeler aux localités elles-mêmes pour évaluer l’efficience de leurs dépenses, la qualité de ce qu’elles produisent et finalement, leur performance. Tout autant, des mesures univoques ne sauraient être décrétées en l’absence d’informations complémentaires. Un même service (de garde des enfants par exemple) peut être rendu en utilisant une combinaison en parts variables de capital (des équipements lourds ou des espaces disponibles dans des immeubles existants) et de travail (un personnel peu nombreux hautement spécialisé ou des employés formés ad hoc en complément de leurs tâches familiales). On ne saurait alors raisonner au seul vu des rémunérations versées ; c’est bien en évaluant le coût global de la prestation que le choix, en faveur de la solution optimale, devrait être prononcé. Les collectivités, au nom de leur autonomie de gestion, ont en outre latitude pour rendre leurs services en régie (avec leurs propres moyens et personnels) ou bien pour les confier, par voie de contrats, à des prestataires spécialisés. Selon l’alternative retenue, la masse salariale à la charge des localités varie. Les comparaisons conduites entre les communes franciliennes n’intègrent pas, faute d’informations pertinentes, ces modalités de choix. En cela, elles comportent des limites certaines. Au-delà, l’argument sert à souligner, à nouveau, que toutes les collectivités ne sont pas justifiables des mêmes critiques et des mêmes mesures de restriction, concernant leurs dépenses de personnel.

50Ne serait-ce qu’en raison du nombre élevé de communes et de leur rôle en tant qu’employeurs, le personnel communal attire l’attention. Les charges financières liées à l’abondance de la fonction publique communale sont fréquemment décriées. Les suppressions et transferts avec la mise en place des intercommunalités, s’ils ont eu des incidences, n’ont pas entraîné des modifications massives. On ne saurait en outre nier l’évidence : l’émiettement territorial s’oppose à la concrétisation d’économies d’échelle. Le regard ne doit cependant pas demeurer focalisé sur ces échelons de proximité. L’importance effective des charges d’administration locale ne peut être évaluée qu’après consolidation des dépenses communales, intercommunales (le cas échéant), départementales et régionales. Les départements (dont les budgets sont pourtant plus limités) jouent pratiquement à part égale avec les communes ou avec les ensembles intercommunaux. Le service public local trouve son sens dans la complémentarité d’interventions des uns et des autres. Des doublons existent probablement, tout autant que des défauts de coordination. Si des mesures de rationalisation sont nécessaires, voire des restrictions de dépenses et des recherches de surcroits d’efficacité, ils sont à attendre de politiques coordonnées des départements, des communes et de leurs intercommunalités. Des questions de gouvernance sont en jeu, alliant rapports de force et ententes locales. Les uns comme les autres des niveaux considérés sont en outre des employeurs essentiels, jouant un rôle certain dans l’économie locale. Les mesures prises en matière de politiques de personnel entraînent des coûts comme des bénéfices économiques, sociaux, et territoriaux. La question est plus complexe –et plus politique – qu’il n’y paraît lorsque l’on raisonne au seul vu d’effectifs d’ensemble, ou à la seule aune des volumes financiers afférents.

51Il apparaît en outre que les montants des dépenses de personnel consenties –tous acteurs confondus – diffèrent fortement selon les localités, dans un rapport allant pratiquement de 1 à 10. Si tous les employés territoriaux sont également productifs, on peut pressentir que les prestations offertes sont, selon les lieux, fortement différenciées. Les habitants sont au final, d’une façon ou d’une autre, confrontés à des situations nettement inégales. L’on peut voir là le reflet des richesses et des politiques locales, et l’une des conséquences de l’autonomie dont disposent les collectivités. Des réalités, des principes, institutionnels et constitutionnels, viennent se heurter. La péréquation, horizontale et verticale, la mutualisation effective dans le cadre communautaire sont déjà des voies qui permettent de réduire les tensions. Leur renforcement, en cours, conduira-t-il à un lissage des disparités dont finalement les habitants font les frais ?

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Bibliographie

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Navarre F., Rousseau M.-P., 2013, Nouvelle géographie fiscale et financière des ensembles intercommunaux, Paris, AdCF, 62 p.

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Notes

1 Séminaire gouvernemental sur la RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques), le 29 novembre 2011, propos de M. F. Fillon

2 Dont le montant est proche de 45 milliards d’euros.

3 Entre 2000 et 2010, les dépenses des APUL (Administrations Publiques Locales) ont été multipliées par près de 2,5 (en euros courants), les dépenses de personnel par plus de 2,8 (DGCL, 2012).

4 Et 1,3 million en 1998.

5 Les effectifs, quant à eux, continuent à croître, mais de façon modérée. (Insee, 2013)

6 On dénombre 81 agents publics pour 1 000 habitants et 65 en Province.

7 Nombre de personnels pour 1 000 habitants.

8 À l’adresse http://www.collectivites-locales.gouv.fr/

9 En 2011 (année la plus récente pour laquelle les données sont disponibles), des perturbations ont pu survenir, du fait de la réforme fiscale intervenue en 2010. Les budgets et les effectifs présentent par ailleurs une certaine inertie. L’année choisie peut alors être tenue comme représentative des réalités.

10 Elles emploient en moyenne 7 agents territoriaux sur 10 (Insee Île-de-France, 2009).

11 La DGF est la principale dotation versée par l’Etat aux collectivités locales.

12 La gamme est plus étendue lorsqu’un éventail plus important de services, éventuellement de meilleure qualité, est offert.

13 En 2007, les intercommunalités de projet franciliennes n’employaient que 7 % des effectifs territoriaux, quand la moyenne nationale s’établissait à 12 % (Insee Ile de France, 2009).

14 Ont été considérées comme de ‘droite’ les communes où la majorité municipale est une liste de la Majorité (présidentielle d’alors), ou Divers droite ou Majorité centristes ; ont été tenues comme de ‘gauche’ les communes où la majorité municipale est une liste d’Union de la Gauche, des Verts, de Divers gauche, du Parti communiste, du Parti socialiste et de Gauche centriste. Les effectifs de chacune des nuances sont trop faibles pour que d’éventuelles différences puissent être repérées.

15 Soit 1 270 communes pour lesquelles les données sont disponibles et cohérentes aux deux dates

16 L’incidence par exemple du « glissement vieillesse technicité »(GVT), combinant les effets de changements de catégorie indiciaire et les avancements statutaires des personnels.

17 La carte 6b est identique à la carte 2.

18 Les transferts de compétences de l’État aux départements (suite à la Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) ont, en particulier, affecté de façon différentielle les départements franciliens (Insee Île-de-France, 2009).

19 Cristallisés à l’occasion de la discussion actuelle du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 – Charges de personnel, communes franciliennes, 2010
Légende Note : les données financières sont disponibles pour la Ville de Paris et non pour chacun des arrondissements. Ces derniers ont de ce fait été considérés comme identiques.
Crédits source : à partir des calculs des auteurs
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Titre Carte 2 – Poids des charges de personnel dans les budgets de fonctionnement, communes franciliennes, 2010
Légende Note : les données financières sont disponibles pour la Ville de Paris et non pour chacun des arrondissements. Ces derniers ont de ce fait été considérés comme identiques.
Crédits Source : à partir des calculs des auteurs
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Titre Carte 3 – Volume et poids des charges de personnel, situations par rapport aux moyennes
Crédits Source : à partir des calculs des auteurs
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Titre Schéma 1 – Volume des charges de personnel (en euro/hab.) et population des communes, 2010
Légende Note : Paris est exclu, du fait de sa singularité en termes de population, pour des raisons de lisibilité du graphique.
Crédits Source : calcul des auteurs
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Titre Schéma 2 – Poids des charges de personnel dans les budgets de fonctionnement (en %) et population des communes
Légende Note : Paris est exclu, du fait de sa singularité en termes de population, pour des raisons de lisibilité du graphique.
Crédits Source : calcul des auteurs
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Titre Carte 4 – Appartenance des communes franciliennes aux quatre groupes de ressemblance
Crédits Source : à partir des calculs des auteurs
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Titre Carte 5 – Taux d’évolution des dépenses de personnel (exprimées en euros constants 2005/hab.), en %
Crédits Source : à partir des calculs des auteurs
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Titre Schéma 3 – Évolution de la population et des charges de personnel (exprimées en euros constants base 2005 par habitant)
Crédits Source : à partir des calculs des auteurs
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Titre Cartes 6a et 6b17 – Poids des charges de personnel dans les budgets de fonctionnement, communes franciliennes, 2000 et 2010
Crédits Source : à partir des calculs des auteurs
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Titre Carte 7a et 7b – Charges de personnel, ensemble (région, département et intercommunalités) et ensemble consolidé, 2010
Crédits Source : à partir des calculs des auteurs
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Pour citer cet article

Référence électronique

Françoise Navarre, « Les dépenses de personnel des collectivités locales franciliennes », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Espace, Société, Territoire, document 676, mis en ligne le 19 mai 2014, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/26315

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Auteur

Françoise Navarre

Lab’Urba, IUP, UPEC
Maître de conférences
navarre@u-pec.fr

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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