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2014
696

Le Portugal et le défi de la transition énergétique : enjeux et conflits

Portugal and the challenge of the energy transition: issues and conflicts
Mark Bailoni et Michel Deshaies

Résumés

Comme d’autres États européens, le Portugal a entrepris une ambitieuse politique de transition énergétique. Ainsi, à l’horizon 2020, le pays entend tripler sa capacité de production d’énergies renouvelables par rapport à la situation en 2005. Grâce à de nombreuses mesures incitatives, la capacité du parc éolien a connu un fort accroissement. Ce puissant essor de l’éolien trouve toutefois ses limites dans l’intermittence non prévisible de la production. Il apparaît alors nécessaire de développer le potentiel hydroélectrique et notamment la réalisation de plusieurs réservoirs et usines de pompage-turbinage. Le Portugal s’est ainsi lancé depuis 2007 dans la réalisation de ce qui est décrit comme « le plus important projet hydroélectrique d’Europe de ces 25 dernières années ». Mais la construction de nouveaux barrages suscite une mobilisation d’opposants au nom de la défense de l’environnement, du patrimoine et des paysages, notamment dans la vallée du Haut Douro, inscrite au Patrimoine mondial de l’UNESCO. Les différents conflits d’aménagement dans les vallées illustrent la généralisation de la contestation, même quand les objectifs des aménageurs semblent compatibles avec les préoccupations des contestataires, c’est-à-dire pour le cas des barrages, la mise en place d’une transition énergétique au nom de la promotion des énergies renouvelables. L’exemple du Portugal montre ainsi les multiples difficultés de la mise en place d’une transition énergétique.

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Texte intégral

Introduction

1Pays dépourvu de ressources énergétiques fossiles, très dépendant des importations d’hydrocarbures, le Portugal a mis en place depuis une décennie une politique volontariste de développement des énergies renouvelables. Cette politique qui repose sur l’accroissement de la capacité de production hydroélectrique et la construction d’un important parc éolien, permet d’ores et déjà au Portugal de couvrir plus de la moitié de sa consommation d’électricité avec les énergies renouvelables. Il apparaît dès lors comme l’un des pays européens les plus avancés sur la voie de la transition énergétique et est parfois considéré comme un exemple à suivre. Cependant, si cette progression des énergies renouvelables peut être considérée comme positive sur le plan environnemental, notamment par rapport aux objectifs européens de diminution des émissions de gaz à effet de serre, au plan local, elle est aussi source de nuisances et de contestations. En plus des problèmes techniques et des questions financières, la stratégie de transition énergétique se retrouve ainsi confrontée à des oppositions et à des mobilisations locales, et devient un enjeu géopolitique local. La question est d’autant plus complexe que certains projets liés à cette transition sont dénoncés par des organisations et des activistes qui, par ailleurs, promeuvent le développement des énergies renouvelables.

Une ambitieuse politique de transition énergétique

L’émergence de la transition énergétique

2Apparu dans les années 1980 dans le titre d’une publication de l’Öko-Institut de Freiburg-in-Breisgau (Krause et al., 1980), le concept de transition énergétique désigne une politique destinée à réduire la consommation en améliorant l’efficacité énergétique et à substituer les énergies renouvelables aux énergies fossiles, majoritairement utilisées depuis la révolution industrielle. Issues du mouvement antinucléaire très actif en Allemagne, en Autriche et au Danemark, des initiatives locales se sont ainsi développées tout au long des années 1980 et 1990 afin de recourir davantage aux énergies renouvelables (solaire dans certaines villes, mais aussi éolien au Danemark et en Allemagne du Nord). L’idée est ainsi de se passer progressivement des énergies fossiles et de leur système de production centralisé d’energy for space pour les remplacer par un système décentralisé d’energy from space (Brücher, 2009). C’est pourquoi les promoteurs de cette révolution énergétique à réaliser y voient volontiers un changement fondamental d’économie et de société, comparable à celui provoqué par la révolution industrielle (Deshaies, Baudelle, 2013).

3Jusqu’à la fin des années 1990, ce développement local des énergies renouvelables reste toutefois bien modeste au regard de l’objectif affiché de substitution aux énergies fossiles classiques. La mise en œuvre de la transition énergétique ne commence à se concrétiser qu’avec la décision de l’Allemagne de sortie du nucléaire, suite à l’accord conclu en juin 2000 entre le gouvernement fédéral et les quatre principales entreprises de production d’électricité. Dans le même temps, la mise en place d’une politique de soutien financier aux énergies renouvelables (loi EEG1 du 1er avril 2000 ; Bruns et al. 2009, 2010 ; Mautz et al., 2008) donne une impulsion décisive à leur développement qui profite principalement à l’éolien. Plusieurs pays européens, dont l’Espagne et le Portugal, adoptent également des lois similaires à la loi allemande et vont connaître, au cours des années 2000, un fort développement des énergies renouvelables.

4Cet essor pour le moins spectaculaire des nouvelles énergies renouvelables telles que l’éolien et le photovoltaïque permet-il de conclure à un avènement prochain de la transition énergétique ? Cela paraît plus qu’incertain dans la mesure où un certain nombre de difficultés font obstacle au développement des énergies renouvelables. D’une part, il faut souligner que c’est seulement dans le secteur de la production d’électricité que des progrès importants ont été accomplis. En ce qui concerne la production de chaleur ou les carburants utilisés dans les transports (qui, ensemble, représentent les deux tiers de la consommation d’énergie primaire), la part des énergies renouvelables est encore très faible dans tous les pays.

5Mais, même en ce qui concerne la production d’électricité, il apparaît d’ores et déjà un certain nombre de limites qui viennent de leur caractère intermittent, compliquant beaucoup leur insertion dans le système électrique basé sur les énergies fossiles (Brücher, 2009 ; Deshaies, 2013). En fait, la transition énergétique, au moins en matière de production d’électricité, n’est possible que si l’on parvient à surmonter les problèmes liés à l’intermittence (Smil, 2010a, 2010b). À travers l’exemple du Portugal qui est l’un des pays européens présentant les dispositions géographiques les plus favorables à la combinaison des différentes sources d’énergie renouvelable, on peut mesurer l’ampleur des problèmes à surmonter pour mettre en œuvre la transition énergétique.

La politique portugaise de développement des énergies renouvelables

6Depuis quelques années, le Portugal est considéré comme l’un des pays européens les plus dynamiques en matière de développement des énergies renouvelables. Pays largement ouvert sur l’Océan Atlantique, montagneux dans sa partie nord, le Portugal tire parti d’un fort potentiel hydraulique et éolien. Une part importante du potentiel hydraulique est constituée par les cours inférieurs de trois des quatre fleuves les plus puissants de la péninsule ibérique : le Tage, le Douro et la Guadiana qui rassemblent la moitié du volume total des eaux superficielles s’écoulant dans la péninsule. À cela s’ajoutent des précipitations abondantes, atteignant 1600 à 2800 mm sur les montagnes du nord-ouest du pays, ainsi que sur le point culminant, le massif de la Serra da Estrela (fig. 1). Combinées avec des dénivellations qui dépassent couramment 700 à 800 m entre les sommets des montagnes et les fond de vallées, le Portugal présente a priori de bonnes conditions pour la production hydroélectrique. La principale contrainte est la faible hydraulicité estivale en raison de l’influence méditerranéenne sur les précipitations, comme sur les régimes des fleuves, dont les bassins-versants s’étendent pour l’essentiel de leur superficie sur les plateaux de la Meseta. Sur les trois grands fleuves, près de 70 % du débit total s’écoulent en cinq mois, de décembre à avril, tandis que durant les trois mois d’été, de juillet à septembre, les modules bruts mensuels sont huit à dix fois inférieurs à ceux mesurés de janvier à mars (Pardé, 1964).

Figure 1 : précipitations (en mm) et régimes des précipitations au Portugal

Figure 1 : précipitations (en mm) et régimes des précipitations au Portugal

7Le potentiel éolien est plus strictement concentré dans la moitié nord du pays, en relation avec la prédominance des montagnes (fig. 2). En effet, malgré sa position en façade ouest de l’Europe, le gisement éolien littoral du Portugal est sensiblement inférieur à celui de la Galice ou de l’Europe du Nord-Ouest, plus directement balayées par le passage des dépressions du front polaire. Ce n’est qu’à la faveur de l’élévation en altitude sur les reliefs de la première chaine côtière (1000 à 1500 m d’altitude) que les conditions de vent deviennent équivalentes, voire même supérieures à celles dont bénéficient les plaines littorales de la mer du Nord, soit une vitesse moyenne de 7 à 8,5 m/s à 50 m au-dessus du sol selon l’atlas éolien de l’Europe. Au total, le potentiel éolien et hydroélectrique du Portugal est donc important, mais inégalement distribué dans l’espace et saisonnièrement très contrasté, entre un hiver humide et venteux et un été sec où la vitesse du vent est souvent faible.

Figure 2 : vitesse moyenne des vents à 50 m au-dessus du sol

Figure 2 : vitesse moyenne des vents à 50 m au-dessus du sol

8Ce fort potentiel hydraulique et éolien a été progressivement exploité pour fournir une part de plus en plus importante de la production électrique du pays. Dès les débuts de l’électrification dans l’entre-deux-guerres, le Portugal a construit de nombreux barrages pour répondre à ses besoins électriques domestiques, industriels et agricoles, mais aussi pour servir de vitrine à l’Estado Novo, le régime de Salazar. Cet effort s’est poursuivi après la Seconde Guerre mondiale, si bien qu’au début des années 1970, l’hydroélectricité fournissait plus des trois quarts de la consommation électrique portugaise. Avec la modernisation du pays dans les années 1980 et 1990, la consommation a plus que doublé et, pour faire face à ces besoins nouveaux, plusieurs centrales thermiques à charbon et à gaz ont été construites. Ainsi, la part de l’hydroélectricité a progressivement diminué, passant de 60 % de la consommation en 1985 à moins de 20 % en 2005.

9La part croissante des énergies fossiles dans la production d’électricité a contribué à l’augmentation des importations de charbon et d’hydrocarbures, le Portugal étant l’un des pays ayant la plus forte dépendance énergétique dans l’Union européenne (environ 80 % en 2010). En effet, contrairement à l’Espagne, le Portugal est presque totalement dépourvu de gisements d’énergies fossiles, à l’exception d’un petit bassin charbonnier situé dans l’arrière-pays de Porto. Mais il n’a jamais fourni plus de 10 % de la consommation du pays et l’exploitation a cessé totalement en 1994, faute de rentabilité. Aussi, le pays doit-il importer tout le charbon utilisé dans les centrales thermiques, ainsi que la totalité de sa consommation de pétrole et de gaz en provenance principalement d’Algérie et du Nigéria. Ces besoins énergétiques représentent plus de la moitié de la valeur totale des importations du pays.

10À partir de la fin des années 1990, l’accroissement de la facture énergétique et l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre du secteur de l’électricité ont été considérés comme des problèmes auxquels une politique énergétique volontariste devait remédier. C’est pourquoi, à la suite d’autres pays de l’Union européenne comme l’Allemagne et l’Espagne, le Portugal a mis en place une législation destinée à favoriser le développement des énergies renouvelables. Comme en Allemagne et en Espagne, l’instrument principal de cette politique est le tarif d’achat. Il s’agit en l’occurrence d’obliger les compagnies assurant l’approvisionnement électrique à acheter le courant issu de sources d’énergies renouvelables à un tarif fixé supérieur au prix du marché. Si les premières mesures en faveur d’une telle tarification sont prises en 1988 pour les petites centrales hydroélectriques (moins de 10 MW), il faut attendre le décret-loi du 18 mai 1999 pour qu’une tarification très avantageuse soit mise en place en faveur de toutes les sources renouvelables. Survenant à un moment où la technologie des éoliennes est déjà mature, grâce aux progrès réalisés au Danemark et en Allemagne au cours des années 1990, ce tarif d’achat crée une incitation au développement de l’éolien qui reste toutefois relativement modéré jusqu’en 2004.

  • 2 Directive européenne 2001/77/CE du 27/09/2001 relative à la promotion de l’électricité produite à p (...)

11En lien avec la directive européenne sur les énergies renouvelables2, le Portugal lance en 2001 le programme des « 4 E » (Efficacité Énergétique et Énergies Endogènes) qui fixe un objectif de 39 % d’énergies renouvelables dans la consommation d’électricité du pays en 2010. Cela s’accompagne de différentes mesures incitatives décidées entre 2001 et 2004. Le tarif d’achat de l’éolien est modifié en 2001, afin qu’il soit sensiblement plus élevé pour les 2 000 premières heures de production annuelle. Cela permet de rendre rentables des sites relativement peu venteux et accroît en conséquence le nombre de sites pouvant être équipés. Une autre mesure très importante est l’intéressement des communes qui reçoivent 2,5 % du prix de l’électricité payé aux parcs éoliens implantés sur leur territoire. Cela a beaucoup contribué à favoriser l’acceptabilité de l’éolien et à faire des communes des partenaires actifs dans les projets éoliens. Enfin, de 2001 à 2004, le ministère de l’environnement a modifié à plusieurs reprises la réglementation concernant les études d’impact environnemental afin de faciliter et d’accélérer les procédures permettant d’accorder les permis de construire.

12Avec la levée de l’une des principales limites au développement de l’éolien, celui-ci a connu un essor particulièrement important de 2005 à 2009. En cinq ans, à raison de 600 MW supplémentaires installés chaque année, la puissance éolienne du Portugal est portée à 3 535 MW (fig. 3). Cet effort d’équipement a permis un quadruplement de la production d’électricité éolienne de 2005 à 2010. La part des énergies renouvelables dans la production totale d’électricité a fortement progressé pour atteindre 52 % en 2010, grâce aussi à une année particulièrement favorable à la production hydroélectrique. Le Portugal a ainsi largement dépassé l’objectif du programme des « 4 E », puisque les énergies renouvelables ont fourni 50 % de la consommation d’électricité (tableau 1). Ce résultat est cependant exceptionnel dans la mesure où, au cours des deux années suivantes (2011 et 2012), la production des énergies renouvelables s’est abaissée successivement à 40 % puis à 36 % de la consommation électrique en raison du fort recul de l’hydroélectricité.

Figure 3 : Évolution de la puissance éolienne installée au Portugal, en MW

Figure 3 : Évolution de la puissance éolienne installée au Portugal, en MW

Source : EWEA, 2014

Tableau 1 : Évolution de la production d’électricité totale et d’origine renouvelable de 1990 à 2012, en TWh

1990

1995

2000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Consommation d’électricité

28,5

34,2

43,1

51,7

54,3

52,9

55,4

53,3

52,4

53,4

47,2

Production d’électricité

28,5

33,3

42,2

44,9

48,9

45,4

46,2

47,9

49,7

50,6

39,3

Solde des importations/exportations

0

0,9

0,9

6,8

5,4

7,5

9,2

5,3

2,6

2,8

7,9

Production d’électricité par sources fossiles

19,2

24,8

30,4

38

31,6

30,5

33,2

30,5

23,7

29,2

22,3

Production d’hydroélectricité

9,3

8,5

11,6

5

11,8

10,6

6,6

8,5

16,6

11,9

6,4

Production d’électricité par autres sources renouvelables

0,7

1

0,3

1,9

5,5

4,3

6,3

8,9

9,5

9,5

10,6

dont éolien

-

-

0,2

1,8

2,9

4

5,8

7,6

9,2

9,1

10

 % de la production par des énergies renouvelables

35

28,5

28

15

35

33

28

36

52

42

43

 % de la consommation par des énergies renouvelables

35

27,8

27,6

13,3

31,9

28,2

23,3

32,6

49,8

40

36

Sources : Eurostat, IEA

La transition énergétique en question : des objectifs à la concrétisation

  • 3 Directive 2009/28/CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion d (...)

13L’essor de la capacité de production éolienne réalisé depuis 2005 s’inscrit dans une politique beaucoup plus ambitieuse qui vise à permettre au Portugal de couvrir près d’un tiers de sa consommation finale d’énergie avec des sources d’énergie renouvelable, à l’horizon 2020. Comme tous les autres pays de l’Union européenne, le Portugal s’est doté d’un Plan national d’action pour les énergies renouvelables prévu par la Directive européenne du 23 avril 20093. Le Portugal figure parmi les pays ayant les objectifs à atteindre les plus ambitieux, au même niveau que le Danemark et juste derrière l’Autriche.

  • 4 PNBEPH : Programma Nacional de Barragens com Elevado Potencial Hidroeléctrico (« Programme national (...)

14Un effort considérable est prévu pour accroître la production d’électricité qui, en 2020, devrait être fournie à 60 % par les énergies renouvelables. Pour atteindre cet objectif, il est prévu de porter la capacité de production des renouvelables à 19 200 MW en 2020, soit un triplement par rapport à la situation en 2005 (fig. 4). Il s’agit d’une part de poursuivre l’accroissement de la capacité du parc éolien fixé à 6 875 MW pour 2020 et d’autre part de doubler le potentiel hydroélectrique pour atteindre plus de 9 500 MW. Le Portugal s’est en effet lancé depuis 2007 dans ce qui est décrit comme « le plus important projet hydroélectrique d’Europe de ces 25 dernières années ». Ce programme dénommé PNBEPH4 vise à construire dix nouveaux barrages et à créer principalement des capacités de stockage supplémentaires pour un potentiel de production de 4 300 MW, contre 537 MW en 2005. Finalement, huit seront construits, trois par l’électricien d’origine portugaise, EDP (Energias de Portugal), quatre par Iberdrola et un par Endesa (deux groupes espagnols). Ils devraient être achevés en 2016-2018 et permettre d’exploiter 67 % du potentiel hydroélectrique du pays, au lieu de 46 % en 2005.

Figure 4 : Évolution prévue des capacités de production électrique (en MW) à partir des sources d’énergie renouvelable

Figure 4 : Évolution prévue des capacités de production électrique (en MW) à partir des sources d’énergie renouvelable

Source des statistiques : Plan national d’action pour les énergies renouvelables, 2010

15Le projet le plus important est celui développé par Iberdrola sur le rio Tâmega, dans le nord du pays. Il s’agit de construire entre 2010 et 2018 un ensemble de quatre barrages, dont deux sur le cours du rio Tâmega, Daivões et Alto Tâmega, et deux autres sur des affluents, Padroselos et Gouvães (fig. 5). Les réservoirs constitués sur ces affluents, pourront être alimentés par pompage depuis la vallée du Tâmega dans laquelle le réservoir de Daivões servira de bassin de compensation. Selon Iberdrola5, l’ensemble de ce complexe hydroélectrique atteindra un potentiel de production de près de 1 200 MW, dont 900 MW par pompage, ce qui devrait permettre de produire plus de 2 000 GWh par an.

Figure 5 : Le projet de complexe hydroélectrique du rio Tâmega

Figure 5 : Le projet de complexe hydroélectrique du rio Tâmega

16L’accroissement prévu des capacités de stockage hydroélectrique est une conséquence logique de la progression de l’éolien, qui trouve ses limites dans l’intermittence non prévisible de la production. Les études menées dans le cadre de la préparation du PNBEPH ont montré que, sous le climat du Portugal, les variations interannuelles et diurnes de l’éolien sont assez importantes. Alors que la production annuelle représente en moyenne 28 % du potentiel installé, elle varie d’un maximum de 38 % au mois de décembre à un minimum de 18 % en septembre, les mois d’été étant dans l’ensemble peu ventés. De plus, la production éolienne est en moyenne plus importante durant la nuit, alors que l’on observe un minimum vers la mi-journée. Ces fluctuations limitent d’autant plus l’exploitation du potentiel éolien qu’elles ne correspondent pas bien aux variations de la demande d’électricité qui, en moyenne, est importante à la mi-journée et en été, lorsque la production éolienne est faible, tandis que le courant éolien nocturne ne trouve pas toujours preneur. De plus, les possibilités d’exporter le courant éolien, lorsqu’il est en excédent, sont d’autant plus rares que le seul client possible est l’Espagne, elle-même fortement équipée en parcs éoliens fonctionnant suivant des conditions météorologiques proches de celles du Portugal (une grande partie des parcs espagnols est localisée dans le nord-ouest du pays). D’une manière générale, la péninsule ibérique dans son ensemble souffre d’une insuffisance des interconnections avec la France et le reste du continent européen ; ce qui limite beaucoup les possibilités d’exporter le courant électrique produit par les parcs éoliens en période excédentaire. L’association des gestionnaires de transport d’électricité européens (ENTSO-E, 2010) a d’ailleurs identifié comme une priorité la construction de nouvelles lignes de transports d’électricité à travers les Pyrénées afin de rompre ce relatif isolement de la péninsule ibérique.

  • 6 Sur son site internet, EDP illustre cette complémentarité hydroélectricité/éolien par un schéma ani (...)

17À ces limites de l’éolien s’ajoute le fait que l’hydroélectricité elle-même présente des variations interannuelles considérables, comme le montre l’évolution de la production au cours des années 2011 et 2012 (fig. 6). En l’absence de capacités de stockage suffisantes, elle est très tributaire des précipitations saisonnières. Les années de forte sècheresse comme 2005 et 2012, la production hydroélectrique atteint à peine la moitié de celle d’années normalement humides. La réalisation de réservoirs de stockage que l’on pourra remplir par pompage de l’aval vers l’amont, en utilisant l’électricité au moment des surplus de production des éoliennes6, devrait ainsi permettre de réduire les fluctuations interannuelles et diurnes des deux sources principales de production d’électricité d’origine renouvelable. On pourra ainsi valoriser en période de pointe de consommation un courant électrique qui sinon, n’aurait pas pu être utilisé. La rentabilité de ces ouvrages de pompage-turbinage tels qu’ils fonctionnent depuis plusieurs décennies dans les Alpes repose sur le fait qu’ils ont la capacité de répondre presque instantanément aux variations de la production et de la consommation ; si bien que le courant qu’ils produisent en période de pointe se vend beaucoup plus cher que celui utilisé en période de plus faible demande.

Figure 6 : Évolution 2011-2012 des sources d’approvisionnement électrique au Portugal

Figure 6 : Évolution 2011-2012 des sources d’approvisionnement électrique au Portugal

La variabilité interannuelle de la production des énergies renouvelables apparaît bien à travers les situations très contrastées des hivers 2011 et 2012. Alors que de janvier à mars 2011, la forte hydraulicité et les bonnes conditions de vent ont permis aux énergies renouvelables de couvrir 62 % de la consommation et même d’exporter du courant, la sècheresse de l’hiver 2012 a réduit leur part à 26 % et il a fallu recourir à des importations représentant 16 % de la consommation électrique. Source des statistiques : IEA7

18Les systèmes de pompage-turbinage semblent ainsi être particulièrement bien adaptés pour compenser les variations de la production éolienne qui peuvent être très importantes en l’espace d’une heure. C’est pourquoi leur association avec les éoliennes jouit depuis quelques années d’un intérêt grandissant dans tous les pays où les énergies renouvelables intermittentes se sont développées puissamment. L’Allemagne par exemple, qui ne dispose que de très faibles capacités de stockage hydroélectriques, cherche ainsi à construire de nouveaux réservoirs dans certaines de ses montagnes. Il est aussi prévu d’utiliser les plus grosses capacités de stockage hydrauliques d’Europe qui sont situées en Norvège, grâce à la construction d’ici à 2018 d’une ligne électrique sous-marine (Nord.Link) sur le fond de la mer du Nord. Les centrales de pompage-turbinage norvégiennes pourront ainsi utiliser une partie du courant produit par les nouveaux parcs éoliens off-shore de la mer du Nord pour remplir leurs réservoirs et envoyer du courant vers le continent en période de forte demande. D’autres projets associant éolien et pompage-turbinage sont aussi envisagés en Crète, ou dans le nord-ouest des États-Unis (MWH, 2009).

19Dans le cas du Portugal cependant, il faudra voir si les capacités des réservoirs hydrauliques sont suffisantes pour pouvoir répondre sur l’ensemble de la période estivale à une consommation électrique qui a tendance à croître avec l’importance des systèmes de climatisation. En effet, sous le climat du Portugal, les précipitations, l’écoulement des fleuves et la production éolienne sont assez fortement concentrés sur la saison froide, de novembre à avril. C’est donc essentiellement durant cette période que l’hydroélectricité et l’éolien peuvent fournir la majeure partie de la consommation du pays (fig. 6) et qu’il est possible de remplir les réservoirs hydrauliques avec les surplus de production éolienne. Avec l’objectif assigné aux énergies renouvelables de fournir au moins 60 % de la production électrique, il faudra donc que les réserves ainsi constituées soient suffisantes pour que la part de l’hydroélectricité en été augmente sensiblement par rapport à la situation actuelle.

20Encore faut-il que les capacités supplémentaires de production d’énergie renouvelable puissent être réalisées suivant le calendrier et aux dimensions prévues dans le Plan national d’action. Or, actuellement, rien n’est moins sûr en raison de la conjonction de deux types de difficultés qui ont pour effet de ralentir et peut-être à terme de réduire les ambitions du pays en termes de capacité de production en énergies renouvelables. Il s’agit d’une part des conséquences de la crise économique dans laquelle le Portugal est enlisé depuis 2008, d’autre part de la contestation environnementaliste et riveraine des projets hydroélectriques.

  • 8 European Wind Energy Association (EWEA) : http://www.ewea.org/statistics/
  • 9 Créée en 1976 par la fusion de 13 entreprises nationalisées, Electricidade de Portugal (rebaptisée (...)

21La crise économique qui a eu pour conséquence de contraindre, en avril 2011, le gouvernement portugais à faire appel à l’aide du Fonds européen de stabilité financière, et à mettre en place une politique de réduction drastique des dépenses publiques, a aussi affecté le secteur des énergies renouvelables. En février 2012, le gouvernement a décidé de geler l’attribution de nouvelles licences pour la production d’électricité par régime spécial, ce qui concerne essentiellement le secteur éolien. À la fin de l’année 2012, la capacité éolienne installée au Portugal (4 525 MW), était ainsi de 20 % inférieure à l’objectif de 5 400 MW inscrit dans le Plan National d’Action (EWEA8, 2012). En ce qui concerne le programme de construction de barrages, celui-ci n’est pas affecté par les mesures d’austérité, même si le gouvernement a décidé en octobre 2013 de lever une nouvelle taxe sur les producteurs d’électricité fossile et hydroélectrique. La crise a également contraint le gouvernement en décembre 2011, à vendre ses dernières parts dans l’opérateur historique EDP, qui réalise trois barrages du programme PNBEPH, à la compagnie chinoise qui exploite le barrage des Trois Gorges (la China Three Gorges Corporation - CTG)9. S’il n’y a donc pas a priori de problème pour le financement des barrages, une controverse environnementale s’est néanmoins développée pour mettre en cause la pertinence de ces projets. C’est ainsi que la stratégie de transition énergétique se retrouve confrontée à des enjeux de nature géopolitique, liés à des contestations et à des mobilisations locales.

La transition énergétique, un défi géopolitique

Les barrages, sources de conflits géopolitiques locaux

  • 10 L’expression, signifiant « Pas dans mon arrière-cour », décrit la réaction de riverains opposés à u (...)
  • 11 L’expression, signifiant « Dans l’arrière-cour de personne », décrit la réaction d’acteurs opposés (...)

22Si le Portugal doit s’accorder avec son voisin espagnol pour la gestion de ses grands fleuves (Tage, Douro, Guadiana, Minho), la question est beaucoup moins sensible que dans d’autres grands bassins internationaux (Nil, Tigre/Euphrate, Mékong, Colorado, etc.). Toutefois, en dehors des rivalités entre États, la construction d’un barrage peut provoquer une contestation plus locale, essentiellement pour des questions d’expropriation, de sauvegarde de terres agricoles, de protection paysagère ou de préoccupations environnementales (Bethemont, 2008). La contestation des grands barrages est ainsi une source très classique de conflits d’aménagement (Mc Cully, 1998 ; Lacoste, 2001 ; Lasserre, 2005 ; Blanc, Bonin, 2008 ; Wateau, 2010), véritables phénomènes géopolitiques (Subra, 2007). S’ils apparaissent ponctuellement dès l’après-guerre pour se multiplier à partir des années 1970, ces conflits locaux sont devenus symptomatiques de tout projet d’envergure (Bailoni, 2013) – barrage ou autre (route, voie ferrée, aéroport, nouveaux logements, etc.) – témoignant d’une « banalisation de la contestation » (Subra, 2007). Les conflits d’aménagement sont de véritables jeux d’acteurs, où s’entrechoquent des ambitions, des perceptions et des intérêts parfois communs, parfois contradictoires, formant des alliances de circonstance ou provoquant des antagonismes profonds. La contestation naît de préoccupations à la fois locales – réactions de type NIMBY (« Not In My Back Yard »)10 – et globales – réaction de type NIABY (« Not In Anybody’s Back Yard »)11 –, qui peuvent aboutir à une mobilisation et à une argumentation communes. Les exemples de barrages contestés sont nombreux, d’abord en Europe (Tignes ou Serre-de-la-Fare en France, Llyn Celyn au pays de Galles, etc.) et dans les autres pays du Nord (Baie James au Québec, Tillegra en Australie, etc.), puis dans les pays du Sud (Narmada en Inde, Trois Gorges en Chine, Myitsone en Birmanie, Belo Monte au Brésil, etc.), bien qu’ils soient souvent présentés comme des symboles de puissance, de développement et du savoir-faire humain. Le Portugal ne fait pas exception, surtout que le début de la généralisation des conflits d’aménagement en Europe coïncide avec la démocratisation du pays.

  • 12 Comme c’est le cas sur le Douro, l’exploitation des barrages construits sur les cours d’eau frontal (...)

23Si le Portugal a construit de nombreux barrages pendant l’entre-deux-guerres et surtout après-guerre, plusieurs projets ont été contestés depuis les années 1970, et certains ont même été abandonnés à la suite de la mobilisation et des actions des opposants. Ainsi, l’État portugais a suspendu jusqu’à nouvel ordre le projet du barrage de Sela, sur le Rio Minho, à la frontière espagnole à l’extrême Nord du pays (fig. 7). Sa construction a été décidée en 1968 par un accord signé entre les gouvernements de Salazar et de Franco prévoyant la construction de nouveaux barrages frontaliers, comme ceux déjà établis sur la haute vallée du Douro, mais les premières études n’ont été lancées que dans les années 1980. Un mouvement local de contestation, regroupant surtout des propriétaires terriens, des élus locaux et des écologistes, s’est formé, d’abord côté portugais, avant de s’étendre côté espagnol, en Galice. Les opposants entendaient protéger les paysages ruraux traditionnels composés de collines viticoles, les équilibres environnementaux (Simón Fernández, 1998) et l’économie de toute la région, menacés selon eux par le barrage. Ils estimaient en effet que la création du lac artificiel de 22 kilomètres de long aurait renforcé l’humidité et modifié le micro-climat nécessaire à la production du vinho verde, vin auquel la région doit sa réputation et un certain attrait touristique. Comme le montre Fabienne Wateau (2003), les acteurs de la mobilisation ont également joué la carte de l’identité locale, tissant des liens avec la Galice (notamment dans le cadre d’une euro-région), se distinguant des logiques nationales et s’opposant à des pouvoirs centraux trop éloignés des préoccupations et des spécificités du terrain. La nature de l’accord, signé entre deux pouvoirs dictatoriaux déchus, a également été contestée, d’autant plus que l’exploitation et les retombées de ce barrage auraient essentiellement bénéficié à l’Espagne12.

Figure 7 : Les barrages hydroélectriques et les parcs éoliens au Portugal

Figure 7 : Les barrages hydroélectriques et les parcs éoliens au Portugal

24L’exemple du barrage de Sela montre l’efficacité de certaines contestations, qui parviennent à bloquer sine die un tel projet. D’ailleurs, preuve de l’efficacité des opposants de Sela, le barrage d’Alqueva, décidé par ce même accord de 1968, a lui été construit dans le Sud du pays (fig. 7). Après des premiers travaux vite interrompus dans les années 1970, la construction du barrage d’Alqueva a repris à la fin des années 1990 pour s’achever en 2002, grâce à d’importantes subventions européennes. Aucun mouvement structuré ne s’est constitué pour s’opposer à ce barrage, même les écologistes se sont peu mobilisés (Wateau, 2010). Les perceptions d’un grand barrage varient en effet considérablement en fonction des caractéristiques des territoires. Celui d’Alqueva se situe dans l’Alentejo, une région radicalement différente de la vallée du Rio Minho, dans un espace rural reculé et sec, frontalier de l’Estrémadure espagnole. Outre le potentiel électrique du barrage – exploité exclusivement par le Portugal – son réservoir doit permettre l’irrigation des terres et constitue une réserve d’eau pour le littoral touristique de l’Algarve. Formant le plus grand lac artificiel d’Europe, ce barrage est également perçu comme un ouvrage de prestige et un élément de fierté pour le Portugal et pour l’Alentejo, l’une des régions les plus pauvres du pays et de l’UE (Wateau, 2003). La comparaison des barrages de Sela et d’Alqueva montre ainsi l’importance des spécificités et des intérêts locaux dans l’acceptation ou la contestation d’un tel aménagement.

25La mobilisation contre la construction d’un barrage sur le Rio Côa, un affluent du Douro au Nord-Est du pays (fig. 7), est un autre exemple très symbolique de la contestation de ces grands ouvrages au Portugal. Si la défense de l’environnement a été l’élément essentiel de la mobilisation dans la vallée du Rio Minho, la contestation du barrage du Rio Côa a surtout été menée au nom de la protection du patrimoine. En effet, malgré les investissements engagés par EDP et l’avancement du chantier, la construction de ce barrage est arrêtée en 1995, à la suite de la découverte de gravures rupestres en amont dans la vallée. S’il était achevé, ces vestiges auraient été engloutis par le réservoir. Bien que les premières études sur ce vieux projet datent des années 1950, la découverte de ces vestiges à la fin des années 1980 a changé la donne, mobilisant acteurs locaux, écologistes et scientifiques contre le barrage. À la suite de nouvelles découvertes au début des années 1990, des expertises ont été menées par l’UNESCO et par l’Institut Portugais du Patrimoine Architectural et Archéologique (IPPAR), mais leurs conclusions restaient floues. Elles ont alors été critiquées par d’autres archéologues opposés au barrage, qui leur reprochaient d’être trop conciliantes avec EDP et l’État portugais. Avec le début des travaux en 1994, la question est devenue nationale, elle a fait l’objet de vifs échanges au Parlement et les associations de sauvegarde ont organisé des débats publics dans tout le pays. Même la presse internationale a couvert ce que l’on a alors appelé « la bataille du Côa » (Gonçalves, 2001). Après les élections d’octobre 1995 et l’alternance politique, le nouveau gouvernement socialiste d’Antonio Guterres a rapidement fait arrêter le chantier et a déclaré l’abandon définitif du projet de barrage. Pour protéger et mettre en valeur ces gravures rupestres, un parc archéologique a été créé en 1996, et le site a été classé dès 1998 sur la liste du Patrimoine mondial de l’UNESCO, qui a fait preuve d’une célérité surprenante (Luis, 2000).

  • 13 La construction du barrage réversible sur le Rio Sabor, commencée en 2008, s’achève en 2013 et il d (...)

26Cette « bataille du Côa » est un exemple très singulier de conflit d’aménagement. D’une part, si la contestation d’un tel projet d’aménagement aboutit rarement à son abandon pur et simple, surtout quand les travaux ont déjà commencé, l’objet de la mobilisation, des vestiges archéologiques, rend cette issue encore plus exceptionnelle. D’autre part, la fin de la « bataille du Côa » a entraîné un autre conflit d’aménagement sur un autre affluent du Douro, déplaçant ainsi le problème par ricochet. En effet, selon EDP, la construction d’un barrage sur le Rio Sabor est devenue nécessaire à la suite de l’abandon du projet sur le Rio Côa (fig. 7). La compagnie s’est donc servie de son échec dans la vallée du Côa pour justifier la construction d’un autre barrage sur un autre affluent, projet qui provoque lui-même une forte mobilisation d’opposants. Certes, EDP n’a pas attendu l’arrêt du chantier sur le Rio Côa pour envisager de construire un barrage sur le Sabor, mais a alors relancé ce projet, qui lui a abouti en 201313. Si l’argument d’EDP est difficile à évaluer, il montre les imbrications entre ces différents conflits d’aménagement. Cet exemple illustre parfaitement l’idée du coup et du contrecoup géopolitique : l’issue d’un premier conflit a des conséquences majeures sur un second conflit, différent du premier.

  • 14 Le conflit de Plogoff (1975-1981), né autour du projet d’EDF de construire une centrale nucléaire d (...)

27Ces différents conflits et l’abandon des projets sur le Rio Minho ou sur le Rio Côa ont également conduit la puissante EDP à revoir sa stratégie et ses pratiques de l’aménagement, comme son homologue français EDF avait dû revoir les siennes après son échec à Plogoff14. Ainsi, EDP a par exemple distribué d’importantes compensations financières aux communes riveraines de la basse vallée du Rio Sabor, une région fortement touchée par l’exode rural. L’électricien portugais a également cherché à s’adapter en termes l’image et de communication, éléments devenus prépondérants dans ces conflits.

28Le cas du barrage de Foz Tua, projet inclus dans le PNBEPH, actuellement en construction et dénoncé par de nombreux acteurs locaux et même nationaux, illustre parfaitement ces nouveaux enjeux de l’aménagement conflictuel, jeux d’acteurs où s’entrechoquent préoccupations environnementales, conscience patrimoniale, intérêts et représentations contradictoires.

Le barrage de Foz Tua : intérêts et représentations contradictoires

29Ce barrage est construit par EDP dans la basse vallée du Rio Tua, un affluent du Douro (fig. 7 et 8). Il se situe à 1,1 km de la confluence. Les travaux ont commencé en 2011 et devraient s’achever en 2016. Le barrage doit s’élever à 108 m de haut pour 275 m de long à son sommet. Son réservoir doit remonter la vallée sur 27 km, ce qui représentera une surface de 420 ha. La centrale devrait produire annuellement 585 GWh. Ce sera un barrage réversible, capable de pomper l’eau de l’aval pour remplir le réservoir au moment des pics de production des éoliennes.

Figure 8 : Site du barrage de Foz Tua, en périphérie du périmètre classé

Figure 8 : Site du barrage de Foz Tua, en périphérie du périmètre classé

30Bien entendu EDP, l’État et les principaux partis politiques portugais soutiennent ce projet, mais également de nombreux élus locaux. Les municipalités voisines ont en effet pu négocier un accord avec EDP et une partie des revenus générés leur sera reversée. Les opposants sont essentiellement des militants de petits partis (extrême-gauche, Bloc de gauche, Verts), des écologistes, des acteurs économiques locaux, de simples citoyens ou des riverains. Un collectif « Sauver le Tua » (Plataforma Salvar o Tua - Associação de Defesa do Ambiente) a été créé, regroupant une quinzaine d’organisations : de grandes associations écologistes portugaises comme Quercus, des mouvements de riverains formés pour l’occasion comme l’Association des amis de la vallée du Rio Tua (Associação dos Amigos do Vale do Rio Tua), mais aussi des viticulteurs de la région. Le mouvement est également soutenu par COAGRET (Coordinadora de Afectados por Grandes Embalses y Trasvases), une ONG d’origine espagnole créée en 1995 pour s’opposer à la construction de barrages et qui s’est implantée au Portugal en 2007 pour s’impliquer dans la vallée du Rio Sabor.

Les points de discorde

31La question environnementale est au cœur des débats. Si EDP défend l’idée d’une énergie propre et renouvelable produite par un barrage qui devrait permettre d’éviter l’émission de 470 kt de CO2 par an (comparé à une centrale thermique), les opposants dénoncent son impact environnemental. Ils expliquent que le barrage et son réservoir vont détruire les écosystèmes de la vallée du Tua « l’une des dernières rivières sauvages d’Europe » – expression que l’on retrouve paradoxalement très souvent pour contester l’aménagement d’un cours d’eau en Europe. EDP conteste ces prévisions et montre que des mesures de compensation ont été envisagées pour développer des zones de protection et de restauration de l’habitat sauvage des espèces, de renaturation et de replantation de chênes-lièges, etc.

32Les opposants contestent aussi les arguments d’EDP et de l’État portugais sur la nécessité de ce barrage pour réduire la dépendance énergétique du pays, puisqu’il sera possédé par une firme contrôlée par des intérêts étrangers. Les opposants déplorent d’ailleurs une forme de privatisation des cours d’eau portugais et une perte de souveraineté.

33Les opposants dénoncent également les atteintes aux paysages et à l’identité culturelle de la région. Si la basse vallée du Tua n’est pas viticole, le site du barrage est en bordure de la zone de production du porto, qui doit à la région du Haut-Douro d’être inscrite sur la liste du Patrimoine mondial de l’Humanité de l’UNESCO depuis 2001. La vallée du Tua présente des paysages ruraux traditionnels, composés de terrasses et de cultures d’oliviers. Mais l’impact paysager du barrage dépasse son seul site, puisque les lignes à haute-tension sortant de la centrale devraient traverser toute la région viticole, ce qui provoque une mobilisation bien au-delà du périmètre proche de la vallée du Tua.

34La question de la voie ferrée qui passe dans le fond de vallée mobilise également les opposants qui dénoncent une atteinte au patrimoine historique du territoire (fig. 8). Cette ligne, vieille de 125 ans, sera en effet ennoyée par le réservoir du barrage. Si elle n’est plus utilisée depuis 2008 à cause de sa vétusté, les opposants estiment qu’elle pourrait être remise en service après travaux et utilisée pour le tourisme. EDP explique que, au contraire, le barrage peut permettre un développement touristique plus important dans la vallée, puisque la compagnie va subventionner la création d’un musée d’histoire locale dans le village de Foz Tua, sur la confluence avec le Douro, et va aider au développement de liaisons fluviales, d’activités de loisirs et d’attractions touristiques autour du réservoir. En argumentant à la fois sur les activités traditionnelles et les paysages ruraux de la vallée et sur des aspects patrimoniaux, les opposants s’inspirent fortement des mobilisations dans les vallées du Rio Minho et du Rio Côa.

Les actions des opposants

35Plusieurs actions ont été entreprises par les opposants pour tenter de bloquer le projet. Il y a d’abord eu des actions très classiques dans ce type de conflit, comme des manifestations ou des pétitions pour alerter le Parlement. Elles ont été signées par 4 500 à 5 000 personnes, essentiellement issues des villages voisins. Mais ces premières opérations n’ont eu aucun effet probant.

  • 15 L’UNESCO peut en effet décider de déclasser un site. Elle a par exemple retiré de sa liste la vallé (...)

36En 2007, les opposants décident de porter le dossier devant l’UNESCO, montrant que le barrage allait défigurer toute la région, y compris la vallée classée du Douro. L’UNESCO dépêche alors ses experts et une première étude, menée en 2011, conclut en effet que ce barrage serait très néfaste aux paysages de la région, qu’il aurait un impact « grave » et « irréversible ». L’enjeu est donc le maintien de la vallée du Douro dans la liste du Patrimoine mondial15. Un tel déclassement serait vécu comme désastreux pour le prestige et les retombées économiques dans toute la région. Ce risque mobilise ainsi tous les acteurs locaux du tourisme et de la viticulture contre le barrage, à l’échelle de tout le périmètre classé et même au-delà (fig. 9).

Figure 9 : Vallée du Tua, en amont du barrage

Figure 9 : Vallée du Tua, en amont du barrage

Sur cette photo (prise depuis le point 1 sur le croquis), on distingue en arrière-plan le chantier du barrage, avant la construction du mur. Au premier plan, sur le panneau indiquant l’entrée dans le périmètre classé par l’UNESCO, des opposants ont indiqué « Ex » (ex-site classé au patrimoine mondial) et « Actua », slogan souvent utilisé par les opposants (jeu de mot entre le verbe agir, « actuar », et Tua).

Photo : M. Bailoni, novembre 2012

37En juin 2012, lors de la session annuelle de l’UNESCO, le dossier est examiné et les autorités portugaises sont appelées à retarder les travaux, pour un nouveau travail d’évaluation. Le chantier est donc ralenti et une seconde mission d’expertise est envoyée. Il est également décidé de réexaminer le dossier lors de la session de 2013.

Les réponses d’EDP, une question de communication

38Suite à l’intervention de l’UNESCO, EDP doit donc repenser et modifier son projet pour réduire l’impact visuel du barrage et de la centrale. La compagnie fait alors appel à Edouardo Souto de Moura, l’un des plus célèbres architectes du Portugal, lauréat du prestigieux prix Pritzker en 2011. Chargé de réfléchir à améliorer l’impact paysager du projet, il rend son rapport début 2012. Sa principale proposition est d’enterrer la centrale et le plus d’éléments possibles, puis de reconstituer des terrasses au-dessus, en incorporant des éléments traditionnels, comme des pierres en granit et des oliviers. Les recommandations de Souto de Moura ne vont pas au-delà, aucune solution novatrice n’est suggérée. Bien entendu, ces propositions apparaissent évidentes, mais pour EDP, il est surtout question d’image : engager Souto de Moura sur un tel projet, c’est acheter un nom et une forme de caution architecturale.

39D’ailleurs, la compagnie a publié un certain nombre d’images de synthèse montrant les évolutions du projet et de son impact paysager. Ces documents, reproduits dans la figure 10, montrent une très grande habileté de communication. La comparaison entre ces différents photos-montages entend démontrer que le barrage n’aura pas un impact visuel majeur depuis la vallée du Douro, c’est-à-dire depuis la zone classée. Entre les deux premières images, on distingue l’importance de l’intervention humaine sur le paysage existant avant le classement (et encore, tout n’a pas été gommé sur la première, notamment les vergers sur le versant à droite ou les terrasses sur celui à gauche). La comparaison entre la deuxième et la troisième image suggère que le barrage ne bouleverse pas radicalement le paysage. D’une part, le mur du barrage est en partie caché par le versant de la vallée. D’autre part, la partie non-enterrée de la centrale est à peine visible, grâce à un opportun jeu sur les couleurs, et les lignes à haute-tension, qui ne pourront pas être enterrées pour des raisons techniques, ne sont même pas figurées. Finalement, ce qui apparaît comme l’élément le plus visible depuis la vallée du Douro, c’est le pont routier, au premier plan, qui date de 1940 et qui n’a donc pas empêché le classement de la région sur la liste du Patrimoine mondial.

Figure 10 : Simulations d’EDP pour montrer l’impact visuel – sous entendu très faible – du barrage de Foz Tua

Figure 10 : Simulations d’EDP pour montrer l’impact visuel – sous entendu très faible – du barrage de Foz Tua

Vue de la vallée du Tua depuis la vallée du Douro, « sans aucune interférence humaine sur le paysage » (image : EDP ; prise depuis le point 2 sur le croquis)

Vue de la vallée du Tua depuis la vallée du Douro, avant la construction du barrage (image : EDP)

Vue de la vallée du Tua depuis la vallée du Douro, avec le barrage et la centrale achevés (image : EDP)

40EDP explique également que le barrage n’empiétera que sur 2,9 ha du périmètre classé, c’est-à-dire 0,0118 % de la superficie totale. Ni le barrage en lui-même, ni le réservoir ne mordront, mais uniquement la centrale, dont l’impact a déjà été fortement réduit avec l’enfouissement, et les lignes électriques. La compagnie rajoute que ce n’est pas le premier barrage construit dans le bassin du Douro, mais le 9ème, et que l’ensemble de ces aménagements hydroélectriques font partie de l’identité culturelle de la région. Ils ont d’ailleurs contribué à réguler le débit du fleuve pour le rendre plus navigable, permettant ainsi d’organiser des croisières touristiques dans la région depuis Porto.

41Lors de sa session de l’UNESCO de juin 2013, une résolution est votée, reconnaissant que le barrage ne remettait pas en cause l’inscription du site sur la liste du Patrimoine mondial, malgré les réserves apportées par les deux missions d’expertise (ICOMOS, 2011 ; WHC, ICOMOS, IUCN, 2013). L’UNESCO ne réclame que quelques mesures techniques sur le tracé des lignes à haute tension et sur l’approvisionnement en eau. Les opposants dénoncent cette décision. Ainsi, le vice-président de Quercus estime que « c’est une décision scandaleuse qui déshonore l’UNESCO. (…) Elle montre que les vrais patrons de l’UNESCO sont les gouvernements qui la financent. (…) Les gouvernements savent maintenant qu’ils peuvent faire ce qu’ils veulent avec le patrimoine mondial » (cité dans Público, 19 juin 2013). Les opposants affirment continuer la lutte et préparent de nouvelles actions, notamment auprès des tribunaux et des instances européennes.

Conclusion : une transition énergétique impossible ?

42Les différents conflits d’aménagement dans les vallées du Rio Minho, du Rio Côa, du Rio Sabor ou du Rio Tua montrent la généralisation de la contestation. Ils constituent des jeux d’acteurs où se confrontent les représentations et les intérêts contradictoires des riverains, des écologistes, des activistes d’extrême-gauche, des acteurs du tourisme, des viticulteurs, d’EDP et de l’État portugais, lisibles à l’échelle locale mais également à un niveau plus large. La contestation émerge de réactions NIMBY (notamment chez les riverains, les agriculteurs ou les viticulteurs) ou NIABY (notamment chez les écologistes opposés à la construction des grands barrages), alors que EDP et l’État justifient leurs projets au nom de l’intérêt général du Portugal et de ses objectifs de baisse des émissions de gaz à effet de serre.

43Ces conflits et la contestation devenue quasi-systématique montrent les difficultés d’aménager le territoire, même quand les objectifs des aménageurs semblent compatibles avec les préoccupations des contestataires, c’est-à-dire pour le cas des barrages, la mise en place d’une transition énergétique au nom de la promotion des énergies renouvelables et de la défense de l’environnement. L’exemple du Rio Côa illustre également que même si un projet échoue à la suite d’une mobilisation d’opposants, le problème n’est que repoussé plus loin, sur un autre territoire où pourra se développer une autre contestation. Chaque territoire aura ses propres arguments (archéologique, patrimoniaux, paysagers, économiques, environnementaux, etc.) pour s’opposer à la construction d’un tel ouvrage, même si ce projet va dans le sens des grands engagements environnementaux. Cette constatation ne concerne pas seulement les barrages, étudiés ici, mais tous les types « d’aménagement rejetés » (Subra, 2007) : le cas des éoliennes est aussi un bon exemple. Les intérêts locaux sont parfois incompatibles avec des préoccupations plus globales, et leur défense est souvent perçue comme prioritaire.

44Ces conflits illustrent ainsi la complexité géopolitique de la mise en œuvre de cette transition énergétique : peut-on développer les énergies renouvelables sans provoquer de contestation ? N’y-a-t-il pas contradiction entre lutter contre ces grands barrages au nom de l’environnement et réclamer une transition énergétique ? Comment développer l’éolien, sans le recours aux centrales thermiques ou à ces grands barrages ?

45Les difficultés de la mise en œuvre de la transition énergétique au Portugal, un petit pays de dix millions d’habitants, au fort potentiel éolien et hydraulique, montrent en tout cas qu’il ne peut s’agir que d’un long processus progressif (Smil, 2010a et 2010b ; Deshaies, Baudelle, 2013 ; Velho, 2014), à l’image d’ailleurs de ce qu’a été, au cours des deux siècles précédents, la transition des énergies renouvelables aux énergies fossiles.

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Notes

1 Loi EEG du 1er avril 2000, Erneuerbare Energien Gesetz http://www.iwr.de/re/iwr/info0005.html

2 Directive européenne 2001/77/CE du 27/09/2001 relative à la promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité

3 Directive 2009/28/CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, consultée le 16/12/2013 sur http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=Oj:L:2009:140:0016:0062:fr:PDF

4 PNBEPH : Programma Nacional de Barragens com Elevado Potencial Hidroeléctrico (« Programme national de barrages à fort potentiel hydroélectrique ») : http://www.maotdr.gov.pt/admin/files/documents/pnbeph_notaimprensa.pdf

5 Proyecto Támega: http://www.iberdrola.es/webibd/corporativa/iberdrola?IDPAG=ESWEBCONLINLIBESCOMERIBPT

6 Sur son site internet, EDP illustre cette complémentarité hydroélectricité/éolien par un schéma animé : http://www.a-nossa-energia.edp.pt/centros_produtores/complementariedade_hidroeolica_he.php

7 http://www.iea.org/statistics/relatedsurveys/monthlyelectricitysurvey/

8 European Wind Energy Association (EWEA) : http://www.ewea.org/statistics/

9 Créée en 1976 par la fusion de 13 entreprises nationalisées, Electricidade de Portugal (rebaptisée Energias de Portugal en 2004) est devenue la première entreprise du pays, présente dans plusieurs pays, notamment au Brésil ou aux États-Unis. L’État la privatise en plusieurs phases à partir de 1998, avant d’en céder ses dernières parts en 2011-2012. La CTG est désormais son premier actionnaire 21 %, devant le géant espagnol de l’énergie Iberdrola (6,8 %) et différents fonds d’investissements espagnols, portugais, qataris ou américains.

10 L’expression, signifiant « Pas dans mon arrière-cour », décrit la réaction de riverains opposés à un projet d’aménagement considéré comme porteur de nuisances (dégradation de l’environnement, des paysages ou du patrimoine, pollution, bruit, perte de valeur d’un bien foncier, baisses de retombées économiques, etc.). Elle traduit la défense d’intérêts locaux : c’est la localisation du projet qui est contestée et non le type de projet en lui-même.

11 L’expression, signifiant « Dans l’arrière-cour de personne », décrit la réaction d’acteurs opposés à un projet d’aménagement perçu comme porteur de nuisances à un niveau global, le plus souvent des atteintes à l’environnement (pollution, impact sur le changement climatique, etc.). Elle traduit la défense d’intérêts globaux, rejetant le type même de projet et réclamant une autre approche de l’aménagement du territoire.

12 Comme c’est le cas sur le Douro, l’exploitation des barrages construits sur les cours d’eau frontaliers est en alternance, exclusivement portugaise ou exclusivement espagnole.

13 La construction du barrage réversible sur le Rio Sabor, commencée en 2008, s’achève en 2013 et il devrait produire de l’électricité à partir d’aout 2014 selon EDP. L’opposition s’est essentiellement structurée autour de la défense de l’environnement : la vallée est en partie classée Natura 2000, car elle abrite de nombreuses espèces sensibles.

14 Le conflit de Plogoff (1975-1981), né autour du projet d’EDF de construire une centrale nucléaire dans ce petit bourg breton, est très marquant dans les pratiques de l’aménagement du territoire en France et dans la mobilisation citoyenne autour de préoccupations environnementales. La victoire des opposants sur la toute puissante EDF, relais de l’État, est très symbolique. La compagnie nationale n’a plus les mains libres pour imposer ses choix et ne peux plus se targuer d’incarner l’intérêt général. Elle doit dialoguer, faire accepter ses projets et travailler son image (cf. Subra, 2007, notamment p. 28-29). Les références à Plogoff se retrouvent d’ailleurs dans d’autres conflits d’aménagement plus contemporains, ne concernant pas forcément des infrastructures énergétiques, n’impliquant pas forcément des territoires bretons. Comme le Larzac, Plogoff est ainsi devenu un conflit marqueur et symbolique, une référence pour de nombreuses mobilisations citoyennes et écologistes.

15 L’UNESCO peut en effet décider de déclasser un site. Elle a par exemple retiré de sa liste la vallée de l’Elbe à Dresde (Allemagne) en 2009, car un pont a été construit dans le périmètre classé.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : précipitations (en mm) et régimes des précipitations au Portugal
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 2,5M
Titre Figure 2 : vitesse moyenne des vents à 50 m au-dessus du sol
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 292k
Titre Figure 3 : Évolution de la puissance éolienne installée au Portugal, en MW
Légende Source : EWEA, 2014
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-3.png
Fichier image/png, 27k
Titre Figure 4 : Évolution prévue des capacités de production électrique (en MW) à partir des sources d’énergie renouvelable
Légende Source des statistiques : Plan national d’action pour les énergies renouvelables, 2010
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-4.png
Fichier image/png, 25k
Titre Figure 5 : Le projet de complexe hydroélectrique du rio Tâmega
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-5.jpg
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Titre Figure 6 : Évolution 2011-2012 des sources d’approvisionnement électrique au Portugal
Légende La variabilité interannuelle de la production des énergies renouvelables apparaît bien à travers les situations très contrastées des hivers 2011 et 2012. Alors que de janvier à mars 2011, la forte hydraulicité et les bonnes conditions de vent ont permis aux énergies renouvelables de couvrir 62 % de la consommation et même d’exporter du courant, la sècheresse de l’hiver 2012 a réduit leur part à 26 % et il a fallu recourir à des importations représentant 16 % de la consommation électrique. Source des statistiques : IEA7
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-6.png
Fichier image/png, 36k
Titre Figure 7 : Les barrages hydroélectriques et les parcs éoliens au Portugal
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 672k
Titre Figure 8 : Site du barrage de Foz Tua, en périphérie du périmètre classé
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M
Titre Figure 9 : Vallée du Tua, en amont du barrage
Légende Sur cette photo (prise depuis le point 1 sur le croquis), on distingue en arrière-plan le chantier du barrage, avant la construction du mur. Au premier plan, sur le panneau indiquant l’entrée dans le périmètre classé par l’UNESCO, des opposants ont indiqué « Ex » (ex-site classé au patrimoine mondial) et « Actua », slogan souvent utilisé par les opposants (jeu de mot entre le verbe agir, « actuar », et Tua).
Crédits Photo : M. Bailoni, novembre 2012
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 104k
Titre Figure 10 : Simulations d’EDP pour montrer l’impact visuel – sous entendu très faible – du barrage de Foz Tua
Légende Vue de la vallée du Tua depuis la vallée du Douro, « sans aucune interférence humaine sur le paysage » (image : EDP ; prise depuis le point 2 sur le croquis)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-10.jpg
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Légende Vue de la vallée du Tua depuis la vallée du Douro, avant la construction du barrage (image : EDP)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-11.jpg
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Légende Vue de la vallée du Tua depuis la vallée du Douro, avec le barrage et la centrale achevés (image : EDP)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/26567/img-12.jpg
Fichier image/jpeg, 207k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Mark Bailoni et Michel Deshaies, « Le Portugal et le défi de la transition énergétique : enjeux et conflits », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Espace, Société, Territoire, document 696, mis en ligne le 19 décembre 2014, consulté le 28 avril 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/26567 ; DOI : 10.4000/cybergeo.26567

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Auteurs

Mark Bailoni

Géographe, maître de conférences,
Université de Lorraine, LOTERR (EA 7304)
mark.bailoni@univ-lorraine.fr

Michel Deshaies

Géographe, professeur des universités,
Université de Lorraine, LOTERR (EA 7304)
michel.deshaies@univ-lorraine.fr

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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