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2014
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La politique des périmètres d’urbanisation est-elle pertinente ? Le cas de la région métropolitaine de Portland, Oregon

Are Urban Growth Boundaries efficient? The case-study of the Portland, OR, Metropolitan Area
Jean-Marc Zaninetti

Résumés

La région métropolitaine de Portland est connue pour avoir introduit la politique des périmètres d’urbanisation pour contenir l’étalement urbain aux États-Unis. Cette politique controversée se voit reprocher de renchérir le coût du logement et d’aggraver la congestion routière. Cet article actualise les termes du débat en s’appuyant sur les évolutions constatées jusqu’en 2010 comparées à d’autres régions métropolitaines où l’urbanisation est moins réglementée. La planification régionale de Portland a des résultats nuancés. Si elle est efficace pour juguler l’étalement urbain, elle a certains effets secondaires défavorables, qui permettent à ses détracteurs conservateurs d’alimenter leur critique de la planification régionale.

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Texte intégral

Une controverse politique aux États-Unis

1« L’étalement urbain a différentes significations pour différentes personnes. Pour les uns, c’est l’expression sincère de ce que nous sommes ; divisés, libres et consommateurs. Pour d’autres, c’est un virus qui dénature l’environnement et notre culture. Nous croyons que c’est tout simplement un modèle de développement dépassé » (Calthorpe et Fulton, 2001, p.2).

2Les périmètres d’urbanisation (Urban Growth Boundaries, UGB) sont une réponse initiée par l’État de l’Oregon en 1973 pour mettre un terme à l’étalement urbain incontrôlé (urban sprawl). Au fil des décennies, la région métropolitaine de Portland est devenue un modèle de contrôle de l’étalement urbain, suscitant l’admiration des uns et la critique des autres. L’objectif du présent article est d’actualiser les termes de ce débat et d’apprécier l’efficacité de la politique des périmètres d’urbanisation en plaçant la région métropolitaine de Portland dans une perspective de longue durée et en la comparant avec d’autres régions métropolitaines des États-Unis.

3Les États-Unis d’Amérique ont inventé la civilisation de l’automobile dans la première moitié du XXème siècle (Seiler, 2008). C’est à la suite de la Seconde Guerre mondiale que les villes américaines ont entamé un processus d’étalement spectaculaire autour des figures dominantes de l’automobile (Gutfreund, 2006) et de la banlieue pavillonnaire (Ghorra-Gobin, 2006). Les agglomérations urbaines des États-Unis d’Amérique sont devenues les plus étalées et les moins denses du monde depuis plus d’un demi-siècle (Newman et Kenworthy, 1989 ; 1999). Cette métamorphose de la ville par la civilisation de l’automobile est un sujet de controverse aux États-Unis au moins depuis que Lewis Mumford (1961) et Jane Jacobs (1961) ont dénoncé les formes émergentes d’expansion urbaine à faible densité qui sont apparues au lendemain de la Seconde Guerre mondiale (Gilham, 2002 ; Meinig, 2004). Très vite, la « suburbanisation » des États-Unis a fait l’objet d’études critiques (Jackson, 1985 ; Kunstler, 1995). Ces réflexions académiques ont établi le lien entre l’étalement illimité de la banlieue et la crise financière et sociale des villes-centres, dont la capacité à annexer de nouveaux territoires ne parvient pas à suivre le rythme de l’étalement des banlieues quand elle n’est pas arrêtée par l’incorporation des banlieues en municipalités indépendantes (Rusk, 1993 ; Ghorra-Gobin, 1998 ; 2003 ; Billard, 2012).

4C’est dans ce contexte qu’émerge la nécessité de considérer la région métropolitaine comme un tout. S’appuyant sur son expérience d’ancien maire d’Albuquerque (1977-1981), David Rusk préconise d’envisager la gouvernance urbaine à l’échelon métropolitain en prenant en considération simultanément la ville-centre et ses banlieues les plus lointaines (1993). Le débat s’est étendu au domaine de l’aménagement dans les années 1990 (Ewing, 1997 ; Gordon et Richardson, 1997). Deux courants progressistes préconisent la planification métropolitaine en général et la régulation de l’utilisation du sol dans les banlieues en particulier. Le premier, que nous qualifierons « d’urbaniste », est conduit par des architectes soucieux avant tout de repenser le projet urbain (Calthorpe et Fulton, 2001). Le Congress for New Urbanism est représentatif de ce courant (Duany et al., 2000). Urbaniste et architecte reconnu, Peter Calthorpe établit une critique des effets déstructurants de l’idéologie moderniste du XXème siècle sur le tissu urbain (Calthorpe, 1993). Il préconise la mixité fonctionnelle à l’échelle du quartier, à l’inverse du zonage strictement ségrégé du sol urbain qui prévaut depuis la fin des années 1960 et contribue à populariser le concept d’urbanisme orienté vers les transports en commun (Transit Oriented Development, TOD) autour de corridors et de centres de service à forte densité susceptible d’urbaniser les banlieues et de structurer la région métropolitaine (Calthorpe et Fulton, 2001). Dans la veine initiée par Rusk (1993), un second courant, que nous nommerons « régionaliste », s’intéresse davantage à la dimension réglementaire de l’étalement urbain et à son articulation avec la fragmentation institutionnelle des régions métropolitaines. Ce courant préconise une réponse politique à l’étalement urbain avec la formation de gouvernements régionaux capables de superviser l’ensemble de la région métropolitaine (Orfield, 1997 ; 2002). Les deux courants se rejoignent d’ailleurs sur la nécessité de combiner les deux approches (Calthorpe et Fulton, 2001). La question de la gouvernance métropolitaine n’est pas un simple débat académique. Elle s’articule avec l’émergence de structures de coopération régionale encouragées par les autorités fédérales, en particulier en matière de gestion des transports au sein des agences d’urbanisme métropolitaines (Metropolitan Planning Organization, MPO) (Orfield, 2002 ; Billard, 2012).

5La préservation de l’environnement est un troisième facteur conduisant à une gouvernance régionale de l’urbanisation sous l’influence des lois fédérales de protection de l’environnement. Les pratiques de réglementation de l’utilisation du sol à des fins de préservation de l’environnement débutent dans les années 1970, dans la foulée de la loi fédérale relative aux politiques environnementales de 1969 (National Environmental Policy Act – NEPA) et la création subséquente de l’agence fédérale de protection de l’environnement (Environmental Protection Agency, EPA, 1970). Deux lois fédérales en particulier ont eu une influence majeure en matière d’urbanisme : la loi sur l’eau de 1972 (Clean Water Act) et la loi sur l’air de 1970 actualisée en 1990 (Clean Air Act) (Calthorpe et Fulton, 2001).

6La perception des effets collatéraux indésirables de l’étalement urbain sur l’environnement a émergé dans les banlieues elles-mêmes, suscitant des mouvements anti-croissance (anti-growth) (Downs, 1988). Toutefois, ces mouvements de refus local (not in my backyard, NIMBY) ont généralement eu l’effet pervers d’accentuer l’étalement urbain. En effet, les promoteurs ont évité les poursuites judiciaires de voisinage en repoussant les nouveaux développements un peu plus loin des subdivisions déjà construites (Leapfrog development ; Gilham, 2002, p.4).

7Conscientes de l’impossibilité d’une politique anti-growth, les autorités locales et régionales devaient apporter une réponse à ces mouvements d’opinion et les premières mesures de régulation municipale apparaissent à Ramapo, en périphérie de la région métropolitaine de New York, en 1969 (Gilham, 2002, p.155). Plusieurs États prennent l’initiative dans le domaine, dont le Maryland, la Floride et l’Oregon. La politique des UGB qui caractérise la région métropolitaine de Portland a justement été initiée par l’État de l’Oregon en 1973 dans le but de préserver l’environnement naturel et les terres agricoles de l’État sur le modèle britannique des ceintures vertes.

8En octobre 1994, l’Association des urbanistes Américains (American Planning Association, APA) lançait son initiative de croissance « intelligente » (growing smart). Reprise par le gouverneur du Maryland en 1996, l’expression smart growth s’est imposée dans la littérature sur la question aux États-Unis d’Amérique. Appuyé par des acteurs aussi influents que, entre autres, l’EPA, le Sierra Club, l’APA ou l’Urban Land Institute, un nombre croissant de gouvernements locaux se sont fédérés au sein du Smart Growth Network1 de sorte qu’il ne reste qu’une minorité de villes et de régions qui n’appliquent aucune mesure de régulation de la croissance urbaine inspirées par les principes du smart growth. Comme le souligne Cynthia Ghorra-Gobin (2003, p.152), le smart growth est un compromis entre les sentiments pro- et anti-croissance qui traversent l’opinion américaine. Il s’agit de concilier la nécessité du développement économique et urbain avec celle de la protection de l’environnement. Il ne s’agit pas de bannir l’urbanisation, mais de la canaliser sur certaines parties de la région métropolitaine en vue d’en réduire les effets indésirables (Calthorpe et Fulton, 2001 ; Gilham, 2002 ; Ghorra-Gobin, 2003 ; Billard, 2010). Certaines régions métropolitaines font l’objet d’une réglementation dont l’État est tête de file (Oregon, Floride, Maryland, Washington, Minnesota), et la plupart appliquent des politiques décidées aux niveaux régional ou municipal. La limitation de l’expansion urbaine à l’échelon régional au moyen de l’établissement de périmètres d’urbanisation et de la création de ceintures vertes fait partie de la boîte à outils du smart growth. C’est peut-être la mesure la plus controversée aux États-Unis d’Amérique (Calthorpe et Fulton, 2001, p.64). Cette politique a été mise en œuvre dans la région métropolitaine de Portland depuis 1979, suivie par celle de Seattle-Tacoma à partir de 1995. Actuellement, les États de l’Oregon (1973), du Washington (1990) et du Tennessee (1998) sont les seuls à appliquer cette politique de manière systématique aux États-Unis. Toutefois, l’Oregon a fait école dans de nombreuses régions urbaines de Californie, ainsi que dans plusieurs autres États : l’Utah et le Colorado par exemple (Calthorpe et Fulton, 2001). Ailleurs, les États ou les villes utilisent des outils moins contraignants comme les périmètres de service urbain (Urban Service Areas, USA) qui sont assez répandus, comme dans la région de Minneapolis-St Paul par exemple (Orfield, 2002, p.116).

9La politisation des questions d’aménagement et la polarisation croissante de la société américaine entre les sensibilités progressistes (Parti démocrate) et conservatrices (Parti républicain) sont cependant telles qu’une minorité conservatrice a développé une critique systématique du smart growth (Cox, 1999). Les périmètres d’urbanisation sont remis en cause par les promoteurs immobiliers (National Association of Home Builders, NAHB) soutenus par divers think-tanks conservateurs tels que The Reason Public Policy Institute. (Staley, 1996 ; Calthorpe et Fulton, 2001 ; Downs et Costa, 2005). Les conservateurs accusent la planification urbaine d’être responsable de la cherté du logement, particulièrement dans la région métropolitaine de Portland (Staley et al., 1999). Les périmètres d’urbanisation sont aussi accusés d’aggraver la congestion routière (Downs, 2004) et la pollution atmosphérique, et défendent au contraire la croissance et l’étalement urbain par le libre jeu du marché (Competitive Land Supply) (Cox, 2011). Ce courant d’opinion ouvertement conservateur remobilise la théorie classique des banlieues américaines comme composante du rêve américain et cadre idéal de l’épanouissement de la famille. Il s’en prend à ce qu’il considère comme les préjugés dominants de la classe dirigeante (Kotkin, 2013). Cette dernière serait ainsi opposée à un attachement culturel à la maison individuelle proche de la nature qui est consubstantiel au rêve américain (Ghorra-Gobin, 2003).

10Cette controverse a culminé il y a une quinzaine d’année, au moment où le gouvernement régional métropolitain de Portland (nommé METRO) étendait ses responsabilités et développait son schéma directeur « Region 2040 » (Calthorpe et Fulton, 2001). Il nous semble utile d’actualiser le débat à l’aide des observations empiriques existantes permettant de relativiser les arguments des deux parties avec le recul du temps. Depuis la mise à disposition des résultats du recensement décennal 2010, le bureau fédéral du recensement a publié en 2013 le nouveau zonage actualisé en régions métropolitaines (Core-based statistical areas, CBSA). Celles-ci sont définies à partir de la mesure des navettes domicile-travail recensées sur la période 2006-2010 au travers de l’enquête annuelle American Community Survey (ACS). Cette même enquête par région métropolitaine pour les trois années 2009-2010-2011 permet de compléter les dénombrements élémentaires du recensement décennal pour conduire une analyse statistique et spatiale de l’étalement urbain pour la région métropolitaine de Portland de 1940 à 2010. Les évolutions survenues durant la première décennie du XXIème siècle mettent en perspective la trajectoire urbaine de la région et les inflexions survenues en fonction de l’implémentation graduelle de politiques de planification régionale de plus en plus intégrées. En premier lieu, nous entendons mesurer ainsi l’efficacité des UGB dans la région métropolitaine de Portland sur une période d’un demi-siècle. Cette expérience régionale est ensuite mise en perspective au travers de la comparaison avec les autres régions métropolitaines principales des États-Unis, et en particulier une comparaison plus détaillée avec San Antonio au Texas, région métropolitaine témoin comparable en importance et en dynamique mais dont l’urbanisme est très libéral. Nous nous intéressons ensuite aux arguments principaux de la controverse qui accompagne le smart growth en général et la politique menée en la matière dans la région métropolitaine de Portland en particulier. Dans un second temps, il convient en effet de voir comment les évidences empiriques permettent de nuancer les deux reproches classiques des conservateurs à propos du coût du logement et des modes de transport. Les données statistiques sur la situation des transports proviennent de diverses sources : l’ACS est complété par les enquêtes transport menées par l’administration fédérale de l’équipement (Federal Highway Administration, FHWA) et le Texas Transport Institute de l’Université A&M du Texas, dont le rapport annuel sur la mobilité fait référence depuis 1982.

Étalement urbain et politique des périmètres d’urbanisation

  • 2 Compte-tenu de l’étendue continentale des États-Unis, les régions métropolitaines ne doivent pas êt (...)

11Forte de 2,2 millions d’habitants recensés en 2010, la région métropolitaine de Portland-Vancouver s’étend sur un territoire de 17 300 km² constitué de 7 comtés, dont 5 sont situés dans l’État de l’Oregon en rive gauche du fleuve Columbia, et 2 en rive droite dans l’État de Washington (Figure 1). C’est une véritable région au sens que l’on emploie aux États-Unis (Calthorpe et Fulton, 2001 ; Orfield, 2002). La région de Portland forme un territoire aussi étendu que 3 départements français, avec une population plus nombreuse que la moyenne des régions françaises (128 hab/km² en 2010)2. Cette métropole du Nord-Ouest Pacifique est unanimement reconnue comme pionnière en matière de planification urbaine aux États-Unis d’Amérique (Nelson, 2004). La spécificité de Portland est d’avoir acclimaté la pratique britannique des périmètres d’urbanisation (Urban growth boundaries) aux États-Unis (Nelson et Moore 1996). Cette particularité a donné à Portland une notoriété scientifique internationale qui dépasse son rang de 23e région métropolitaine du pays.

12Cette spécificité intéresse particulièrement les chercheurs de sensibilité progressiste qui voient dans la région de Portland un modèle de gouvernance des régions métropolitaines plus cohérente (Calthorpe et Fulton, 2001 ; Orfield, 2002). Portland a donc fait l’objet d’études particulières cherchant à vérifier l’efficacité de ses dispositifs de planification, et en particulier de ses UGB, soit au travers de monographies (Abbott, 2001 ; 2011), soit plus fréquemment au moyen d’une approche comparative avec d’autres métropoles étasuniennes (Nelson et Moore, 1996 ; Nelson, 2004 ; Orfield, 2002). Pour leur part, les détracteurs de la planification se sont déchaînés contre l’expérience de Portland (O’Toole, 2001).

13Considérant que Metro Portland n’a finalement construit son schéma directeur d’aménagement régional qu’entre 1987 et 2002, les nombreuses études qui se sont appuyées principalement sur les recensements 1990 ou 2000, alors que le débat sur l’efficacité des périmètres d’urbanisation battait son plein, nous semble être intervenu un peu prématurément pour mesurer quel est réellement le degré de maîtrise de l’étalement urbain autour de Portland. Les arguments doivent être remis en perspective à l’aide d’observations actualisées et sur une période longue.

Figure 1 : La région métropolitaine de Portland en 2010

Figure 1 : La région métropolitaine de Portland en 2010

Le développement graduel de la maîtrise foncière dans la région métropolitaine de Portland : 1940-2010

14Les politiques de contrôle de l’étalement urbain, mises en œuvre dès 1973, ont été longues toutefois à produire des effets mesurables. On peut distinguer trois périodes contrastées. Une période initiale d’étalement non réglementé de 1940 à 1970 est suivie de la mise en place des périmètres d’urbanisation. Dans une seconde période allant de 1970 à 1990, ces périmètres n’ont pas d’effet notable pour freiner l’étalement urbain. Les politiques d’aménagement intégrées mises en œuvre depuis les années 1990 ont ensuite commencé à porter leurs fruits. Comme Peter Calthorpe et William Fulton (2001) l’ont démontré, c’est la combinaison des politiques, associant les périmètres d’urbanisation, la réglementation de l’utilisation du sol en faveur de la densification urbaine, et le couplage de la planification de l’urbanisation et des transports, qui fait la différence.

15Fondée en 1851 au débouché de la piste de l’Oregon par des colons originaires de Nouvelle Angleterre, la ville de Portland s’est développée comme un important carrefour de voies de communications ferroviaires, fluviales et maritimes. C’est pourquoi Portland est devenue la ville principale de l’Oregon et le 5e pôle urbain principal de la façade Pacifique des États-Unis. La région connaît un développement spectaculaire à partir de 1940 à la suite de la décision de construire des barrages hydroélectriques sur le cours du fleuve Columbia, puis comme conséquence de l’effort de guerre américain à travers l’océan Pacifique qui stimule l’industrie métallurgique locale et la construction navale. La croissance fulgurante de l’Après-Guerre se traduit par l’expansion rapide des banlieues tandis que la ville-centre, éviscérée par les politiques de « renouvellement urbain » caractéristiques de l’époque (Urban renewal, cf. Orfield, 2002, p.73-74) se vide d’une part importante de sa population (Figure 2).

  • 3 Note méthodologique : le bureau fédéral du recensement révise la cartographie de diffusion à chaque (...)

Figure 2 : Croissance urbaine dans la région métropolitaine de Portland entre 1970 et 19903

Figure 2 : Croissance urbaine dans la région métropolitaine de Portland entre 1970 et 19903

16D’après les calculs de la société Ameregis, l’agglomération de Portland ne se distingue pas de la moyenne des 25 principales régions métropolitaines des États-Unis entre 1970 et 1990 (Orfield, 2002, p.62). La population de la zone urbaine agglomérée a progressé rapidement de +34 % en 20 ans, tandis que la superficie de l’agglomération augmentait de +45 % dans le même temps, un rythme comparable à la moyenne des 25 principales agglomérations et conurbations de 1990. En conséquence, la densité de peuplement de l’agglomération a baissé de –20 % dans la région de Portland durant la période 1970-1990. Les pertes se concentrent principalement dans les limites municipales de la ville-centre, en particulier dans les années 1970, la décennie des années 1980 marquant le début de son renouveau urbain (Figure 3). Après avoir culminé en 1950, la population municipale de Portland stagne jusqu’en 1980 en dépit d’annexions régulières de nouvelles parcelles4. Pour David Rusk, Portland appartient au groupe des métropoles faiblement élastiques (1993, p.53). Avec un territoire municipal de 375 km², la ville ne rassemble plus que 26 % de la population régionale en 2010 contre 53 % en 1950 (Figure 3).

Figure 3 : La croissance démographique de la région métropolitaine de Portland entre 1940 et 2010

Source : US Bureau of Census et analyse spatiale de l’auteur sous SIG.

17Initialement, la réglementation de l’utilisation du sol urbain était une affaire municipale. Dans les années 1970, plusieurs États ont repris cette compétence aux gouvernements locaux pour contrôler les décisions d’urbanisme dans certaines zones sensibles de leur territoire ou pour superviser l’ensemble de la planification. Ce fut en particulier le cas des États de Floride, de Hawaii, du Vermont et de l’Oregon. Dans ce dernier, le gouverneur McCall fit adopter en 1973 la loi sur l’usage du sol, connue sous le nom de loi sénatoriale 100 (Senate Bill 100, SB100). L’objectif de cette loi était de préserver les espaces naturels en délimitant des périmètres d’urbanisation, mais l’État déléguait le soin de les délimiter aux gouvernements locaux.

18Survenue la même année, la révision de la loi fédérale sur les routes (Federal-Aid Highway Act of 1973) oblige les divers gouvernements qui se partagent le territoire des régions métropolitaines à se coordonner au sein d’une même agence d’urbanisme (Metropolitan Planning Organization, MPO) qui sera, entre autres, chargée de la planification des transports à l’échelon régional (Orfield, 2002, p.144).

19Entre 1973 et 1979, la ville de Portland, le comté de Multnomah où elle se trouve et un certain nombre de collectivités voisines des comtés de Washington et de Clackamas s’accordent pour constituer un MPO baptisé Metropolitan Service District, abrégé en METRO. Il dessine en 1976 un large périmètre d’urbanisation susceptible d’accueillir la croissance urbaine d’ici à la fin du siècle. La juridiction de METRO Portland s’étend sur 3 comtés incluant 40 municipalités incorporées. Son ressort s’étend sur 7 837 km² et 1,6 millions d’habitants en 2010. METRO est à ce jour, le seul MPO du pays disposant d’un directoire élu au suffrage universel depuis 1992.

20La région de Portland traverse une crise économique sévère dans les années 1980, de sorte que les périmètres d’urbanisation, très larges, ne sont soumis à aucune pression particulière à l’urbanisation (Calthorpe et Fulton, 2001, p.108). Tout change à partir du boom des technologies Internet à la fin des années 1980. Le premier employeur régional est la société Intel, dont les usines situées à Beaverton dans le comté de Washington avaient déjà suscité une urbanisation importante à l’ouest de la ligne des Washington Hills avant 1990. C’est donc dans ce secteur de la région métropolitaine que les limites des périmètres d’urbanisation sont atteintes les premières et que se pose la question de leur extension. L’urbanisation débridée du comté de Washington a suscité l’initiative de l’association environnementale « 1 000 Friends of Oregon » pour bloquer le projet de construction d’une autoroute de rocade Ouest et freiner l’étalement urbain en proposant une alternative de densification structurée par des lignes de tramway (Transit Oriented Development, TOD). Cette initiative, baptisée « Land Use, Transportation, Air Quality Connection » (LUTRAQ), réussit à provoquer l’abandon du projet de rocade Ouest en 1996 (Calthorpe et Fulton, 2001, p.109-113). C’est une étape importante dans la transformation de la politique des périmètres d’urbanisation dans la région de Portland. Initialement purement défensifs, ces périmètres ne suffisent pas à eux seuls à mettre un terme à l’étalement urbain. Ils doivent être associés à une planification intégrée de l’utilisation du sol urbain et des réseaux de transport favorisant la densité, le renouvellement urbain et le recyclage des friches industrielles (brownfield development) et le remplissage des dents creuses (infill development) (Calthorpe et Fulton, 2001).

21Sous l’effet du boom des nouvelles technologies, les années 1990 sont caractérisées par un développement urbain très rapide sur l’ensemble des périmètres d’urbanisation (Figure 4). La croissance suscite une forte demande sur les marchés fonciers et immobiliers qui se traduit par une importante montée des prix (Calthorpe et Fulton, 2001, p.66-67 ; Howe, 2004). Le dépeuplement de la ville-centre est stoppé et on assiste à d’importantes opérations de renouvellement urbain dans les quartiers centraux, dont le développement emblématique de l’ancien quartier industriel du Pearl District (Abbott, 2004) (Figure 4). La philosophie du projet LUTRAQ pour le comté de Washington est reprise et étendue à l’ensemble du ressort territorial de METRO Portland pour l’élaboration du schéma directeur d’aménagement à long terme, baptisé « Region 2040 » (Calthorpe et Fulton, 2001, p.114-125 ; Seltzer, 2004). Finalement adopté en 2002, ce schéma directeur aboutit à élargir les périmètres d’urbanisation de +7 635 hectares (+6,5 %). La densité moyenne existante dans l’agglomération de Portland (1,4 millions d’habitants au recensement 1990) était de moins de 12 hab/ha, un niveau proche de la moyenne fédérale d’alors (Calthorpe et Fulton, 2001, p.115). Le schéma directeur prévoyait d’accueillir 2,5 millions d’habitants dans ce périmètre légèrement élargi à l’horizon 2040, ce qui implique un doublement de la densité urbaine moyenne compte-tenu de l’inclusion d’une trame verte d’aires protégées à l’intérieur même des limites de l’UGB. Ce schéma directeur suscite des débats politiques très importants et la polémique scientifique vigoureuse des années 1999-2001 s’explique dans ce contexte.

Figure 4 : Croissance urbaine dans la région de Portland entre 1990 et 2000

Figure 4 : Croissance urbaine dans la région de Portland entre 1990 et 2000

22Alors qu’elle gagnait plus de 40 000 habitants supplémentaires chaque année dans les années 1990, l’agglomération de Portland a retrouvé un rythme de croissance plus modéré mais encore soutenu durant la première décennie du XXIème siècle : un peu moins de 30 000 habitants supplémentaires par an (Figure 5). Cela se traduit par une croissance répartie sur l’ensemble des périmètres d’urbanisation, avec la poursuite de la densification du centre-ville mais aussi la réapparition de poches de déclin dans les banlieues les plus anciennes comme la ville de Vancouver sur la rive droite du fleuve Columbia.

Figure 5 : Croissance urbaine dans la région de Portland entre 2000 et 2010

Figure 5 : Croissance urbaine dans la région de Portland entre 2000 et 2010

23Mesurée au niveau des blocs de recensement, la population résidant à l’intérieur des périmètres d’urbanisation en 2010 atteignait presque 2 millions d’habitants, soit 90 % de la population régionale. La zone délimitée par les UGB des États de L’Oregon et du Washington représente un territoire de 1 545 km² ouverts à la construction, soit 9 % de la superficie régionale. Les périmètres d’urbanisation ont capté 98,5 % de l’accroissement démographique survenu entre 2000 et 2010. Ils ont donc été scrupuleusement respectés. La commission foncière de l’État de l’Oregon en charge de la supervision des politiques locales de planification dispose d’un arsenal réglementaire dissuasif pour les promoteurs et les collectivités locales qui seraient tentés de passer outre les périmètres d’urbanisation définis (Ingram, 2009, p.193-194). Hors du périmètre délimité par les UGB, la population et le parc de logement sont restés pratiquement stationnaires depuis le tournant du siècle.

24Par ailleurs, la région métropolitaine de Portland–Vancouver s’étend sur deux États dont la réglementation de l’usage du sol n’a pas évolué en même temps. Dans les années 1990, la croissance contenue sur la rive gauche avait tendance à se reporter sur la rive droite dans l’État de Washington, moins restrictif en matière d’urbanisme (Jun, 2004). Les deux comtés de rive droite, dont la municipalité de Vancouver forme le centre urbain principal, représentent près de 35 % de la superficie de la région métropolitaine, et regroupent moins de 20 % de sa population en 2010 (12 % en 1970). Les villes de rive droite se sont longtemps défiées de l’impérialisme supposé de Portland. De sensibilité conservatrice quand celle de Portland est progressiste, la population du comté de Clark (WA) a refusé par référendum l’extension du réseau de tramway métropolitain à Vancouver en 1995. Inaugurée en 2004, la ligne s’est donc arrêtée à la limite de la juridiction de la ville de Portland. Toutefois, la congestion routière des ponts franchissant le fleuve Columbia a réactivé les négociations avec la constitution d’un consortium conjoint des directions des transports des deux États (Columbia River Crossing, CRC) pour remplacer le pont vieillissant (1959) de l’autoroute fédérale inter-États n° 5 par un nouveau pont qui permettra l’extension du réseau de tramway métropolitain sur la rive droite. Les études ont été réalisées entre 2006 et 2008, mais le projet reste encore aujourd’hui dans l’attente des financements adéquats.

25Proposés dès 1976, les périmètres d’urbanisation de Metro Portland ont été validés en 1987, puis révisés et agrandis de +7 % en 2002. L’État de Washington n’adopte à son tour le principe des fronts urbains qu’en 1990. Les collectivités locales disposent d’un certain délai pour adopter un schéma directeur fixant les périmètres d’urbanisation dans le comté de Clark. Mis en place à partir de 2005 seulement et révisés tous les 5 ans, ces fronts urbains sont très larges, ce qui ménage de l’espace pour un développement urbain important sur la rive droite du fleuve Columbia (Figure 5). L’étude de la décennie 2000–2010 est la première période permettant de prendre en compte les effets des périmètres d’urbanisation définis sur les deux rives du fleuve. L’étalement urbain étant moins fermement réglementé dans le Washington que dans l’Oregon, la section métropolitaine de Vancouver, qui ne regroupait encore que 14 % de la population régionale en 1980 a capté 30 % de la croissance démographique des années 1980, 27 % de celle des années 1990 et encore 27 % de l’accroissement des années 2000. Cette croissance n’a pas bénéficié à Vancouver, dont la densité diminue depuis le tournant du siècle (Figure 5). Le manque de cohérence réglementaire entre les différents États est un problème commun à de nombreuses régions métropolitaines aux États-Unis. Dans le cas de Portland, c’est un facteur de congestion routière non négligeable, dans la mesure où les emplois restent principalement localisés en Oregon sur l’autre rive du fleuve Columbia, et que les banlieues dortoirs de la région de Vancouver ne sont connectées au reste de la métropole que par deux ponts autoroutiers qui franchissent le fleuve Columbia. Un tel goulet d’étranglement est un facteur de congestion récurrente.

Une mise en perspective

26La géographie n’est pas une science expérimentale et repose exclusivement sur l’observation, c’est pourquoi le géographe recourt volontiers à des comparaisons pour étayer son raisonnement. Le degré de maîtrise de l’étalement urbain autour de Portland peut être resitué dans le groupe des principales régions métropolitaines des États-Unis. Nous avons voulu reproduire la méthodologie présentée dans l’ouvrage de Myron Orfield (2002). Celui-ci s’était intéressé à l’accroissement relatif des agglomérations et conurbations (urbanized areas) des 25 régions métropolitaines principales entre 1970 et 1990 (Orfield, 2002, p.62). Les résultats étaient présentés sous la forme d’un tableau qui faisait ressortir la perte générale de densité des principales agglomérations et conurbations américaines, de l’ordre de –18 % en 20 ans. Portland se situait dans la moyenne nationale à cette époque.

27Nous avons reconstitué une analyse spatiale similaire pour les agglomérations et conurbations centrales des 30 principales régions métropolitaines, définies sur la base des résultats du recensement 2010, pour la période 1990-2010, soit une durée équivalente à celle qui est prise en compte par Orfield (Tableau 1).

Tableau 1 : Étendue et population des 30 agglomérations centrales des principales régions métropolitaines, 1990–2010

Agglomération ou Conurbation

Aire urbanisée 1990 (km²)

Aire urbanisée 2010 (km²)

Extension territoriale 1990 - 2010 ( %)

Population agglomérée 1990

Population agglomérée 2010

Croissance démographique 1990 - 2010 ( %)

Variation de densité 1990-2010 ( %)

New York

7 824

9 454

21

16 044 012

18 351 295

14

- 5

Los Angeles

4 557

4 557

0

11 402 946

12 150 996

7

7

Chicago

4 136

6 420

55

6 792 087

8 608 208

27

- 18

Miami--Fort Lauderdale--West Palm Beach

2 629

3 405

30

3 947 642

5 502 379

39

8

Philadelphie

3 045

5 252

73

4 222 211

5 441 567

29

- 25

Dallas--Fort Worth

3 904

4 703

20

3 198 259

5 121 892

60

33

Houston

3 123

4 391

41

2 901 851

4 944 332

70

21

Washington

2 462

3 489

42

3 363 031

4 586 770

36

- 4

Atlanta

2 971

6 944

134

2 157 806

4 515 419

109

- 10

Boston

2 378

5 044

112

2 775 370

4 181 019

51

- 29

San Francisco--Oakland

2 080

2 080

0

3 629 516

4 143 878

14

14

Detroit

2 951

3 548

20

3 697 529

3 734 090

1

- 16

Phoenix

1 923

2 981

55

2 006 239

3 629 114

81

17

Seattle--Tacoma

2 166

2 782

28

2 241 296

3 059 393

37

6

San Diego

1 815

1 971

9

2 348 417

2 956 746

26

16

Minneapolis--St. Paul

2 871

2 871

0

2 079 676

2 650 890

27

27

Tampa--St. Petersburg

1 738

2 693

55

1 708 710

2 441 770

43

- 8

Denver

1 198

1 763

47

1 517 977

2 374 203

56

6

Baltimore

1 553

1 920

24

1 889 873

2 203 663

17

- 6

St. Louis

1 924

2 419

26

1 946 526

2 150 706

10

- 12

Riverside--San Bernardino

1 200

1 420

18

1 170 196

1 932 666

65

40

Portland

1 042

1 389

33

1 172 158

1 849 898

58

18

Cleveland

1 657

2 013

21

1 677 492

1 780 673

6

- 13

San Antonio

1 147

1 558

36

1 129 154

1 758 210

56

15

Pittsburgh

2 061

2 383

16

1 678 745

1 733 853

3

- 11

Sacramento

884

1 231

39

1 097 005

1 723 634

57

13

Cincinnati

1 344

2 062

53

1 212 675

1 624 827

34

- 13

Kansas City

1 772

1 772

0

1 275 317

1 519 417

19

19

Orlando

1 104

1 692

53

887 126

1 510 516

70

11

Charlotte

627

2 011

221

455 597

1 249 442

174

- 15

TOTAL

70 084

96 216

37

91 626 439

119 431 466

30

- 5

Source : US Bureau of Census et analyse spatiale de l’auteur sous SIG.

28Pour faciliter la comparaison, le tableau est à dessein présenté de manière identique à celui de Orfield (2002, p.62). Premier constat, le rythme d’extension territoriale des grandes agglomérations reste élevé en rythme absolu, +871 km² en moyenne sur 20 ans pour une agglomération de la liste retenue entre 1990 et 2010 contre +807 km² entre 1970 et 1990 dans la liste retenue par Orfield, sensiblement différente. Par contre, la croissance démographique s’est accélérée, avec un accroissement moyen de +927 000 habitants entre 1990 et 2010 dans les 30 plus grandes régions métropolitaines de 2010 contre un peu moins de +565 000 entre 1970 et 1990 dans les 25 plus grandes aires métropolitaines de 1990. Le changement de composition de la liste n’est pas neutre. Des régions industrielles en déclin du Nord-Est sont sorties du classement au profit de régions du Sud et de l’Ouest où la croissance est très vive. En combinaison des dynamiques démographiques et spatiales, l’étalement urbain persiste dans les grandes agglomérations étasuniennes mais à un rythme nettement ralenti par rapport à la période précédente. La densité urbaine a reculé de -5 % entre 1990 et 2010 contre –18 % entre 1970 et 1990.

29Deuxième constat, les métropoles de l’Est continuent à s’étaler sauf exception (Miami et Orlando), tandis que les métropoles du Sud-Ouest et de l’Ouest se densifient. Dans ce contexte, Portland réalise une assez belle performance avec un gain de densité de +20 % entre 1990 et 2010. Toutefois cette performance est à relativiser. La densité moyenne des 30 agglomérations étudiées est de moins de 12,5 habitants par hectare. Avec 13,3 habitants par hectare en 2010, l’agglomération de Portland se situe 7 % au-dessus de la moyenne. Elle se classe au 10e rang en fonction de leur densité décroissante, loin derrière la conurbation de Los Angeles (26,7 hab/ha), contrainte il est vrai par son environnement naturel et limitée par d’autres conurbations limitrophes. Dans l’ensemble, la densité de l’agglomération de Portland reste inférieure à celle de l’ensemble des régions urbaines californiennes, de Denver, de New York, de Chicago et de Miami. Toutefois, l’objectif du plan régional pour 2040 semble en voie de se réaliser dans la mesure où, pour la première fois, la densité urbaine de Portland dépasse la moyenne des grandes agglomérations américaines en 2010. L’évolution récente des villes du Sud et de l’Ouest des États-Unis illustre aussi l’importance de la croissance démographique dans l’intensification de l’usage du sol urbain (infill development) recherché par les partisans du Smart Growth. En effet, les deux grandes métropoles texanes Dallas-Fort Worth et Houston, où l’urbanisme est parmi les moins réglementés du pays, ont connu un accroissement sensible de leur densité urbaine entre 1990 et 2010. Pour Dallas, cela se situe dans la continuation des tendances enregistrées entre 1970 et 1990, mais c’est un retournement de tendance pour Houston. Toutefois, ces métropoles texanes restent caractérisées par une densité inférieure à la moyenne des grandes agglomérations étasuniennes. Cette situation illustre l’argument de Rusk (1993, p.15), qui avance que seules les agglomérations de faible densité peuvent pratiquer l’infill development, et Portland entre dans ce cas de figure. Les régions urbaines du Nord-Est s’étalent au contraire avec des croissances faibles, éventuellement sans croissance démographique du tout dans le cas de Detroit. Cependant, cette règle connaît quelques exceptions notables. C’est le cas des métropoles du Piémont des Appalaches, Atlanta et Charlotte, qui continuent à combiner croissance démographique explosive et étalement sans limite de leur agglomération urbaine, ce qui résulte en des densités moyennes extrêmement faibles de 6,5 hab/ha.

30Un indicateur moyen tel que la densité peut dissimuler des différences de structure spatiale assez importantes. La comparaison entre des métropoles très différentes par leur taille et leur taux de croissance se heurte rapidement à ces limites. Il semble préférable de se limiter à une comparaison simplifiée entre des régions métropolitaines de taille et de dynamique équivalentes, mais très différentes par leur politique de contrôle de la croissance. Ainsi une comparaison pertinente est possible avec les régions métropolitaines comprises entre 2 et 2,5 millions d’habitants en 2010. Mais l’étalement urbain est aussi le produit de la croissance. Comparer l’étalement urbain de régions en croissance rapide et de régions en déclin comme celles de Cleveland ou de Pittsburgh ne serait pas pertinent. Par ailleurs, comparer Portland à une autre région métropolitaine adepte de la planification régionale urbaine ne permet pas de distinguer clairement l’effet spécifique des mesures de planification adoptées dans la région de Portland. C’est pourquoi nous avons mis de côté les régions métropolitaines des États partenaires du Smart Growth Network (Floride, Colorado et Californie) dans la période de référence observée (Ingram et al., 2009). La comparaison la plus intéressante oppose Portland à San Antonio, troisième plus grande région métropolitaine du Texas. La région métropolitaine de San Antonio fournit une région témoin pour observer les effets d’une croissance urbaine sans contrainte réglementaire significative.

31La comparaison requiert de s’intéresser aux arrangements institutionnels différents des deux régions métropolitaines afin de déterminer quels sont les acteurs dominants qui détiennent les pouvoirs de décision en la matière. Myron Orfield a établi un lien entre l’étalement urbain et la fragmentation politique (2002, p.63). Enfermées par une ceinture de banlieues incorporées en municipalités indépendantes, les villes-centre perdent le contrôle de l’utilisation des sols à la périphérie métropolitaine, où la concurrence fiscale entre les banlieues stimule l’étalement. Si l’annexion des banlieues non incorporées préconisée par Rusk (1993, p.22) n’est pas praticable du moment que les municipalités de banlieue sont constituées, Orfield préconise le transfert de la supervision de l’urbanisme au niveau du MPO. Il cite METRO Portland et le Metropolitan Council de Minneapolis-St Paul comme les exemples de gouvernance régionale les plus aboutis (2002, p.139). Les métropoles texanes n’obéissent à aucun de ces deux schémas. Aux États-Unis, tous les pouvoirs des collectivités locales sont délégués par les États (Billard, 2012, p.52). La constitution texane et le code des collectivités locales qui en découle limitent fortement la capacité d’une juridiction locale à imposer des limites à la construction. Il faut d’abord que la ville s’incorpore en municipalité. Elle peut alors constituer un District municipal de service (Municipal Utility District, MUD) qui s’étend à son ressort de juridiction extra-territoriale (Extra-Territorial Jurisdiction, ETJ, Figure 6).

Figure 6 : Urbanisation et gouvernance de la région métropolitaine de San Antonio en 2010

Figure 6 : Urbanisation et gouvernance de la région métropolitaine de San Antonio en 2010

32L’ETJ est une zone tampon de 5 miles (8 km) au-delà de la limite municipale excepté là où cette zone tampon recoupe un autre territoire municipal incorporé. Les prérogatives en matière d’urbanisme de ce MUD sont strictement limitées aux restrictions justifiées par des contraintes relatives aux ressources en eau et aux services d’assainissement. Les compétences de la MPO conjointe à la ville de San Antonio et au comté de Bexar où elle se trouve restent limitées à la planification des transports. L’annexion de nouvelles parcelles est le seul moyen dont la ville texane dispose pour contrôler son étalement urbain. Comme les autres villes majeures de l’État, San Antonio est une ville hautement élastique (Rusk, 1993). Son territoire municipal s’est considérablement étendu depuis 1940. Partant d’un territoire de 90 km² en 1940, elle a régulièrement annexé ses banlieues non incorporées. La dernière vague d’annexions est survenue en 2007, portant la ville à une étendue urbanisable de 1 194 km², soit plus de 13 fois sa dimension initiale. La ville compte plus de 1,3 millions d’habitants en 2010, alors que son périmètre historique de 1940 ne compte qu’un peu plus de 181 000 résidents en 2010. Compte-tenu de l’existence de 17 municipalités incorporées de banlieue, le MUD de San Antonio s’étend sur 3 154 km² avec ses ETJ, un territoire de près de 1,6 millions d’habitants rassemblant 74 % de la population régionale sur un périmètre pratiquement aussi étendu que le comté de Bexar. En termes de gouvernance, la région métropolitaine de San Antonio dispose a priori des outils politiques nécessaires à un urbanisme régulé. Sans disposer d’un MPO aux compétences étendues, la municipalité de San Antonio a un droit de regard sur l’essentiel des terrains à bâtir dans la région.

33Bien qu’elles partagent une vision politique libérale favorable à la libre entreprise des promoteurs immobiliers caractéristiques de l’État du Texas, les métropoles texanes ne sont pas adeptes d’un laissez-faire intégral (Ingram, 2009, chapitre 16). Pour autant, la ville de San Antonio n’a ordonné aucune restriction de l’étalement urbain en dehors du périmètre de protection de ses captages dans la nappe d’Edwards, une ressource vitale pour l’approvisionnement de la cité en eau potable (Schacherl, 2008, p.46). Plus intéressée par les ressources de la taxe foncière que par la protection de l’environnement, la ville de San Antonio a préféré jusqu’à présent annexer ses banlieues au fur et à mesure qu’elles se construisent plutôt que de chercher à limiter l’étalement urbain (Jeffers, 2003).

34Avec une région métropolitaine de 18 940 km², 2 142 508 habitants au recensement 2010, une population en croissance de +25 % en une décennie, nous disposons d’une ville-témoin d’importance comparable qui a une politique d’aménagement régional très différente de celle qui prévaut à Portland et dans l’Oregon. En dépit de la différence de rythme de croissance, cette comparaison milite en faveur de l’efficacité des outils de la planification volontariste, dont les périmètres d’urbanisation, pour limiter l’étalement urbain (Figure 7).

Figure 7 : Dynamique et étalement comparés de Portland et de San Antonio

Source : US Bureau of Census et analyse spatiale de l’auteur sous SIG.

35Les régions métropolitaines de Portland et de San Antonio ont connu un développement parallèle entre 1970 et 2010. L’une et l’autre région ont vu leur population plus que doubler sur la période. Toutefois, la région de San Antonio apparaît comme moins densément peuplée que celle de Portland, et son peuplement est plus dispersé. La densité moyenne de l’agglomération de San Antonio n’est encore que de 11,3 hab/ha en 2010, soit 91 % de la moyenne des 30 agglomérations principales (Tableau 1).

36La distance standard est une statistique spatiale descriptive qui exprime la distance moyenne d’un point quelconque au barycentre d’une distribution à deux dimensions. Cet indicateur synthétique permet de résumer le degré de dispersion spatiale du peuplement dans une région urbaine. Toutefois, sa valeur est corrélée à la taille de la population totale (Zaninetti, 2008, p.148), ce qui justifie le besoin de comparer des métropoles de taille équivalente. Le peuplement de la région métropolitaine de San Antonio a toujours été plus étalé que celui de la région de Portland. Mais cet écart d’étalement, qui était de 1,5 km en 1970, a augmenté continuellement, passant à 2 km en 1990, 3 km en 2000 et 3,34 km en 2010. Si nous exprimons le degré d’étalement urbain par l’accroissement de la distance standard, la politique des fronts urbains a réussi à contenir l’étalement du peuplement de la région de Portland à +1 % par décennie entre 1990 et 2010, alors qu’il a été de plus de +5 % à San Antonio entre 1990 et 2000, et encore de +2,4 % entre 2000 et 2010. Portland n’a réellement commencé à maîtriser la dispersion de la population régionale qu’à partir des années 1990, c’est à dire du moment que les périmètres d’urbanisation ont cessé d’être trop lâches pour contenir la croissance et que d’autres outils de planification ont été utilisés pour offrir une alternative à l’étalement au moyen de l’infill development. Le gain de densité urbaine observé en moyenne à San Antonio (Tableau 1) tient à la nature et au volume de la demande de logement qui a favorisé la construction d’ensembles d’immeubles locatifs relativement denses. Une analyse de la répartition de la croissance décennale en fonction de la distance au centre-ville dans la dernière période intercensitaire montre une différence sensible entre les deux régions (Figure 8).

Figure 8 : Croissance des CBSA de Portland (OR) et de San Antonio (TX) en fonction de la distance au centre-ville entre 2000 et 2010

Source : US Bureau of Census et analyse spatiale de l’auteur sous SIG.

37Tandis que les blocs de recensement situés à moins de 10 km du centre de Portland ont rassemblé 14 % de la croissance démographique de la première décennie du XXIème siècle, la zone centrale de San Antonio a vu sa population légèrement diminuer du fait de la réduction de la taille moyenne des ménages qui y résident. Environ 59 % de l’accroissement démographique de la région de Portland se concentre dans un rayon de 20 km du centre-ville. Cette valeur n’est que de 28 % dans la région de San Antonio. Au contraire, les blocs de recensement éloignés de 20 à 30 km du centre métropolitain ont regroupé 47 % de la croissance démographique de la région de San Antonio contre seulement 26 % pour la région de Portland. Au-delà d’une distance de 30 km du centre-ville, la croissance reste nettement plus importante dans les périphéries métropolitaines de San Antonio que dans celles de Portland qui sont largement protégée par les limites imposées par les périmètres d’urbanisation.

38L’efficacité de ces périmètres à contenir la croissance dans les limites fixées s’est développée de manière graduelle dans la région métropolitaine de Portland. Peu efficace dans un premier temps, le dispositif est monté en puissance dans les années 1990 lorsque les périmètres d’urbanisation ont été complétés par une approche plus intégrée de l’aménagement urbain au sein de METRO Portland. La différence entre Portland et d’autres métropoles étasuniennes plus libérales commence à devenir mesurable dans les années 2000. Au contraire, le laisser-faire texan se traduit par la poursuite d’un étalement urbain débridé. La contrainte des périmètres d’urbanisation se traduit-elle vraiment par les effets secondaires indésirables dénoncés par les conservateurs ? La publication récente des résultats consolidés de trois années de l’enquête ACS de 2009 à 2011 qui remplace désormais le questionnaire long du recensement abrogé depuis l’enquête 2010, apportent un éclairage actualisé sur ce vieux débat.

Les périmètres d’urbanisation ont-ils des effets secondaires indésirables ?

39La critique conservatrice à l’encontre des politiques de maîtrise de l’étalement urbain se concentre principalement sur deux questions. Elles sont supposées renchérir le prix des logements en premier lieu, et elles sont supposées aggraver la congestion routière en second lieu. Comme pour le logement, le bilan de la planification des transports doit être nuancé. Si elles ne sont pas objectives, les critiques conservatrices contre les effets secondaires indésirables du smart growth s’appuient sur des réalités qui préoccupent les citadins américains.

L’enjeu du logement abordable

40S’appuyant sur une revue de la littérature économique internationale, les conservateurs avancent que la réduction artificielle de l’offre de terrains à bâtir se traduit mécaniquement par une hausse des coûts fonciers et un renchérissement du logement (Cox, 2001 ; 2002). Ce débat concerne particulièrement la région de Portland (O’Toole, 2001 ; Cox, 2010), où la cherté du logement est une préoccupation importante depuis les années 1990 (Calthorpe et Fulton, 2001, p.66). Une autre revue de littérature (Nelson et al., 2002 ; Dawkins et Nelson, 2002) réfute cet argument, qualifié de simpliste, en avançant au contraire que les prix du logement sont principalement déterminés par la demande, et que le coût relatif du logement, exprimé par le taux d’effort des ménages à proportion de leur revenu, n’est pas corrélé au degré de régulation des usages du sol. Cependant, les données empiriques montrent que la restriction de l’étalement urbain a un effet sur les prix fonciers (Nelson et Moore, 1996 ; Dawkins et Nelson, 2002). Les dernières statistiques disponibles confirment ce diagnostic tout en dressant un tableau nuancé qui ne permet ni d’infirmer ni d’étayer totalement la critique conservatrice de la planification urbaine. Nous observons par contre des écarts significatifs entre les différentes sections du territoire étasunien, avec une certaine continuité dans le temps en dépit des fluctuations brutales observées durant la décennie 2000-2010.

41Le coût du logement est une notion relative. Elle doit être rapportée aux revenus du ménage pour calculer un « taux d’effort médian », qui reflète plus justement la cherté relative du logement. En effet, les revenus sont très inégalement distribués entre les régions des États-Unis d’Amérique. L’enquête annuelle ACS, consolidée par collation des échantillons collectés dans les années 2009, 2010 et 2011 permet de donner une estimation assez précise de ces ordres de grandeur pour les 35 régions métropolitaines les plus peuplées au voisinage du recensement 2010 (Tableau 2).

Tableau 2 : Estimation du coût médian du logement en fonction du statut d’occupation des ménages en 2010

Région métropolitaine

Coût moyen du logement 2010 ($)

Loyer médian rapporté au revenu mensuel 2010 ( %)

Effort médian des ménages propriétaires occupants 2010 ( %)

Dont effort des propriétaires avec hypothèque ( %)

Miami

$ 1 235

38.1

28.2

33.1

Los Angeles

$ 1 461

34.6

27.3

31.8

Riverside-San Bernardino

$ 1 342

35.8

27.3

31.1

San Diego

$ 1 520

34.3

26.8

30.8

New York

$ 1 455

32

26.6

29.7

San Francisco

$ 1 668

30.4

25.6

29.7

Las Vegas

$ 1 197

31.6

25.6

28.8

Sacramento

$ 1 305

34

25.4

29

Orlando

$ 1 136

36.3

24.9

29.2

Chicago

$ 1 255

31.9

24.6

27.6

Seattle

$ 1 391

29.8

24.6

27.4

Boston

$ 1 496

30.2

24

26.3

Portland

$ 1 174

31.3

24

26.9

Tampa

$ 988

33.9

23.3

28.2

Philadelphie

$ 1 200

32.5

23.1

25.4

Washington

$ 1 746

29.5

22.9

24.8

Phoenix

$ 1 101

31.3

22.9

26.1

Atlanta

$ 1 167

32.1

22.8

25

Baltimore

$ 1 329

31.8

22.6

24.9

Detroit

$ 997

33.5

22.4

24.9

Denver

$ 1 223

30.7

22.2

24.5

Minneapolis-St. Paul

$ 1 247

30.3

22.1

24.3

Cleveland

$ 900

31.2

21.6

24.3

Austin

$ 1 147

30.9

21.4

23.8

Columbus

$ 985

29.8

21.2

23.2

Charlotte

$ 1 016

30.8

21.1

23.5

Dallas-Fort Worth

$ 1 083

29.5

20.9

23.4

Cincinnati

$ 971

30.4

20.5

22.9

Kansas City

$ 990

29.1

20.2

22.5

Houston

$ 1 050

29.9

20

23.3

St. Louis

$ 937

30.3

19.8

22.7

Indianapolis

$ 942

31

19.7

21.8

San Antonio

$ 896

29.6

19.2

22.7

Pittsburgh

$ 776

28.7

18.5

21.4

Total USA Metro 2010

$ 1 113

31.8

22.2

25.7

42Source: US Bureau of Census, ACS 2009, 2010, 2011.

43Classée 23ème région métropolitaine des États-Unis par sa population, la région de Portland se situe au 17ème rang pour le coût du logement, à 105 % de la moyenne des régions métropolitaines américaines. Mais, comme le revenu médian des ménages y représente aussi 108 % de la moyenne fédérale, l’effort moyen des ménages pour se loger n’est pas tellement plus élevé que la moyenne. Si nous considérons les 39 % de ménages locataires, le loyer médian mobilise 31,3 % du revenu mensuel à Portland, contre une moyenne fédérale de 31,8 % pour l’ensemble des régions métropolitaines. Parmi les propriétaires-occupants, plus de trois ménages sur quatre sont encore endettés à Portland en 2010. Le taux d’effort de ces ménages endettés représente 26,9 % de leur revenu médian, contre une moyenne fédérale des régions métropolitaines de 25,7 %. C’est relativement élevé, mais on est loin de la situation qui prévaut à Miami en Floride, où le taux d’effort moyen des propriétaires endettés excède 33 % de leur revenu, tandis que les ménages locataires consacrent, en moyenne, plus de 38 % de leur revenu pour se loger. Bien que Miami soit une région beaucoup plus peuplée, la situation n’est guère meilleure à Orlando, région métropolitaine de Floride d’une importance équivalente à celle de Portland. Le logement est sensiblement plus abordable au Texas. Les métropoles texanes sont toutes caractérisées par un logement relativement bon marché. Dallas–Fort Worth, quatrième plus grande métropole du pays, a un coût du logement médian égal à 97 % de la moyenne métropolitaine fédérale, et Houston est à 94 %. Située à 81 %, San Antonio est l’une des métropoles les moins chères des États-Unis. Mais les revenus sont aussi plus bas au Texas qu’en moyenne fédérale, de sorte que le taux d’effort moyen des locataires pour se loger représente 29,5 % de leur revenu médian à Houston et Dallas, et 29,1 % à San Antonio. Un écart comparable s’observe pour les propriétaires endettés. Si elle pâtit de la comparaison avec les métropoles texanes en matière de coût du logement, Portland ne souffre pas, en revanche, de la comparaison avec les autres métropoles de la façade Pacifique. Tous les indicateurs sont plus favorables qu’à Seattle, Las Vegas, ou dans toutes les régions métropolitaines de Californie. Nombre des métropoles de la côte Ouest exercent un contrôle plus ou moins étendu sur l’étalement urbain, mais aucune n’est aussi stricte que Portland. En termes relatifs, se loger à Portland est aussi plus économique qu’en Floride ou dans la Megalopolis. L’argument simpliste des conservateurs qui prétendent que la restriction artificielle de l’offre foncière par la délimitation de périmètres d’urbanisation renchérit mécaniquement le coût du logement n’est pas étayé par les observations empiriques, en particulier pour les locataires.

44Les données récentes corroborent au contraire les résultats de Dawkins et Nelson (2002), ainsi que ceux relevés par Ingram et al. au niveau des États (2009). Il n’est pas possible d’imputer aux politiques de restriction de l’étalement urbain un effet indiscutable sur le coût du logement. D’autres paramètres entrent en considération. Comme le souligne le rapport Ingram (2009, p.77), l’Oregon a anticipé les effets potentiels de la restriction de l’offre de terrains à bâtir en assortissant sa loi SB100 d’obligations concernant la production de « logements à prix abordable » (Affordable Housing Requirements, goal 10). Ainsi, seuls 42,5 % des ménages de locataires de la région de Portland consacrent plus de 35 % de leurs revenus au paiement de leur loyer et de leurs charges locatives, soit le niveau moyen fédéral. Par contre, l’hypothèque moyenne est assez élevée à Portland, 116 % de la moyenne fédérale, de sorte que 26 % des ménages propriétaires-occupants consacrent plus de 35 % de leurs revenus au paiement de leur crédit et de leurs autres frais d’habitation contre une moyenne fédérale de 23 % seulement. La valeur médiane d’un logement est estimée à plus de 1,5 fois la valeur moyenne fédérale (Tableau 3).

Tableau 3 : Estimation de la valeur médiane du logement dans la région métropolitaine de Portland en 2000 et 2010

Indicateur

Ensemble fédéral

Région métropolitaine de Portland, OR

Valeur moyenne du logement 2000 ($ courants)

$ 119 600

$ 165 400

Valeur moyenne du logement 2010 ($ courants)

$ 179 500

$ 273 600

Augmentation de la valeur moyenne du logement 2000-2010 ($ constants)

19%

31%

Source: US Bureau of Census, ACS 2009, 2010, 2011.

45Après avoir pratiquement doublé de décembre 1999 à mai 2007, le prix des logements a finalement augmenté à Portland de +31 % sur la décennie en valeur corrigée de l’inflation5 et après le dégonflement de la bulle spéculative à partir de la mi-2007. La baisse des prix s’est poursuivie jusqu’en juin 2011 avant que la courbe ne s’oriente de nouveau à la hausse. En mars 2013, les prix avaient retrouvé leur niveau de mai-juin 2010 en dollars courants6.

46Le débat sur la cherté du logement dans la région métropolitaine de Portland persiste encore aujourd’hui. Toutefois, la situation n’est pas très éloignée de la moyenne fédérale en termes relatifs d’une part, et se loger à Portland reste relativement moins cher que dans nombre d’autres régions métropolitaines de la façade Pacifique des Etats-Unis d’autre part. Par ailleurs, ces statistiques élémentaires ne permettent pas de séparer l’effet propre de la réglementation de l’usage du sol urbain d’autres facteurs relatifs à la demande et aux caractéristiques des biens proposés sur le marché (Howe, 2004). La politique de diversification de l’offre de logement menée par METRO Portland s’est toutefois avérée plus favorable pour les ménages locataires que pour les ménages propriétaires, en particulier les ménages accédant à la propriété. C’est peut-être là que réside le cœur de la critique conservatrice adressée à la planification régionale.

47Telle qu’elle a été conçue depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et soutenue par les politiques fédérales, la banlieue pavillonnaire répond à la demande d’un type de ménage bien précis, la famille avec enfants de la classe moyenne (Calthorpe et Fulton, 2001, p.96). Mais les ménages américains sont aujourd’hui très divers : un nombre croissant de personnes vivent seules (singles), et il faut aussi adapter l’offre de logement aux besoins des seniors dont les enfants ont quitté le foyer familial (empty nesters). Avec le renchérissement progressif des coûts de construction, la question du logement à prix abordable est devenue de plus en plus pressante (Orfield, 2002, p.121-125). Cette question s’est posée pour la première fois dans la région de Portland au moment du boom des industries informatiques dans le comté de Washington, qui a multiplié la demande d’une population de jeunes salariés célibataires pour du logement locatif à court terme. Ce type de logements était inexistant dans cette banlieue pavillonnaire dans les années 1980 (Calthorpe et Fulton, 2001, p. 110). Cette diversification subite de la demande solvable a beaucoup contribué aux orientations du schéma directeur « Region 2040 ». Face au manque structurel de diversité du parc de logement des banlieues (Paulsen, 2012), la diversité croissante des ménages favorise la politique de renouvellement résidentiel du centre-ville qui est activement pratiquée à Portland depuis le mandat de Neil Goldschmidt en 1972 (Abbott, 2004, p.171). Elle justifie également la politique d’urbanisation des banlieues avec le développement de centres régionaux structurés autour des principales stations de tramway (TOD) du schéma directeur régional (Gresham par exemple).

La question de la connectivité urbaine

48Le lien entre utilisation du sol urbain et modes de transports est établi de longue date (Mitchell et Rapkin, 1954). Trois concepts clés expliquent cette rétroaction (Handy, 2005). D’abord, les investissements dans les transports et les infrastructures conditionnent la localisation de la croissance urbaine. Ensuite la typologie de l’utilisation du sol et la mixité ou non de ses usages influencent les motifs de déplacement et les formes de mobilité. Enfin, en retour, les formes de mobilité urbaines influencent les investissements dans les transports.

49La dénonciation des politiques de promotion des transports collectifs est un autre abcès de fixation des critiques conservatrices contre le smart growth (Cox, 1999 ; O’Toole, 2001). La ville dense est accusée d’être polluée et sa voirie congestionnée. Le financement public du transport collectif est considéré comme une taxation intolérable et une attaque contre la liberté individuelle (Cox, 2009). Du côté des partisans du smart growth, bien que certains considèrent simplement qu’il s’agit d’inciter au report modal vers les transports collectifs (Downs, 2005), le consensus est plutôt d’offrir des alternatives à la dépendance automobile (Newman et Kenworthy, 1989 ; Ingram et al., 2009). Contrairement aux conservateurs, les partisans du smart growth établissent la relation entre l’étalement urbain et la congestion des infrastructures routières (Downs, 2004). Le lobbying de l’industrie automobile a joué un rôle décisif dans l’étalement historique des villes américaines (Gutfreund, 2004 ; Meinig, 2004). Les autorités locales et fédérales se sont longtemps acharnées à adapter la ville à la voiture avec les politiques de « urban renewal » des années 1960 en particulier. À la fin du siècle, il en a résulté des conurbations urbaines « galactiques » strictement zonées, de faible densité, étalées sur des distances considérables, où la connectivité urbaine était assurée presque exclusivement par l’automobile, occasionnant congestion des autoroutes urbaines et pollution atmosphérique (Gilham, 2002).

50L’omniprésence de l’automobile n’apparaît nulle part aussi clairement que dans les statistiques relatives aux déplacements domicile-travail. D’après les résultats de l’ACS, la situation n’a guère évolué entre 2000 et 2010. La part modale des transports collectifs ne concerne encore que 5 % de l’ensemble des actifs en situation d’emploi, et les temps de trajet se sont allongés en moyenne de +9,4 % entre 2000 et 2010. La durée de la navette moyenne est passée de 25,5 minutes à 27,9 minutes entre 2000 et 2010 aux États-Unis. Les trois quart des actifs continuent à se rendre seuls au travail au volant de leur voiture individuelle, et la part du covoiturage recule en dépit de la généralisation des mesures incitatives d’aménagement, à l’instar des voies réservées sur les autoroutes urbaines aux autobus et aux voitures transportant au moins un passager (HOV lanes). Bien qu’elles ne représentent qu’une fraction de l’ensemble des déplacements, les navettes domicile-travail sont un bon indicateur de la connectivité urbaine régionale (Tableau 4).

Tableau 4 : Modes de transports et temps de navette pour les déplacements domicile-travail en 2010

Région métropolitaine (CBSA)

Temps moyen de navette (min)

Conducteurs seuls, automobile

Covoiturage automobile

Transport collectif

Marche, bicyclette et autre

New York

34.7

52.3%

7.1%

32.0%

7.6%

Washington

34.0

69.1%

11.0%

15.0%

4.3%

Chicago

30.8

74.1%

9.0%

11.9%

4.2%

Riverside-San Bernardino

30.6

79.3%

15.5%

1.7%

2.6%

Atlanta

30.3

82.4%

11.0%

3.4%

2.0%

Baltimore

30.1

79.6%

10.0%

6.4%

3.3%

Boston

28.8

72.1%

8.2%

12.3%

6.7%

San Francisco

28.8

65.7%

10.8%

15.6%

6.9%

Philadelphie

28.4

76.7%

8.2%

9.8%

4.6%

Los Angeles

28.2

77.5%

11.2%

6.5%

4.1%

Houston

27.7

82.3%

11.8%

2.4%

2.0%

San Antonio

27.4

82.6%

11.7%

2.2%

2.2%

Seattle

27.3

74.1%

11.2%

8.8%

5.3%

Miami

27.1

82.0%

10.3%

3.7%

2.8%

Orlando

26.7

85.0%

9.5%

2.1%

2.1%

Denver

26.6

81.1%

10.0%

4.7%

3.4%

Dallas-Fort Worth

26.4

85.2%

10.6%

1.5%

1.7%

Detroit

26.2

87.1%

8.8%

1.6%

1.9%

Pittsburgh

25.8

79.6%

9.6%

5.9%

4.1%

Sacramento

25.8

80.0%

12.0%

2.9%

4.4%

Phoenix

25.7

80.9%

12.5%

2.3%

3.2%

Tampa

25.4

85.0%

9.8%

1.5%

2.7%

Austin

25.3

81.0%

11.5%

2.7%

3.2%

Charlotte

25.2

84.5%

10.9%

2.2%

1.9%

Portland

24.9

76.3%

10.0%

6.7%

6.4%

St. Louis

24.8

86.0%

8.5%

2.6%

2.3%

Minneapolis-St. Paul

24.7

82.0%

9.0%

5.0%

3.4%

Cleveland

24.4

85.2%

7.9%

3.7%

2.7%

San Jose

24.4

80.4%

11.1%

3.3%

4.2%

San Diego

24.1

81.3%

10.6%

3.3%

4.1%

Cincinnati

24.1

85.7%

9.1%

2.2%

2.5%

Las Vegas

23.9

81.5%

11.0%

3.7%

2.7%

Virginia Beach-Newport News

23.4

84.8 %

9.0 %

1.7 %

3.6 %

Columbus

22.8

86.6 %

8.2 %

1.7 %

2.9 %

Source : Bureau fédéral du recensement, ACS 2009, 2010, 2011.

51Si nous considérons les principales régions métropolitaines des États-Unis par leur population active, Portland ne se distingue guère des métropoles équivalentes en matière de déplacements domicile-travail. Les temps de navette augmentent en proportion de la population régionale, mais, avec une durée moyenne inférieure à 25 minutes, Portland se situe nettement en-dessous de la moyenne fédérale (Tableau 5). La durée moyenne d’un déplacement domicile–travail a progressé de 24,4 minutes au recensement 2000 à 24,9 minutes en moyenne sur l’année 2010 dans la région métropolitaine de Portland. Cette situation stable (+1,6 %) est plus favorable que la moyenne fédérale. Bien que l’automobile soit le principal moyen de déplacement domicile–travail, l’usage des transports collectifs est légèrement plus développé à Portland que dans la moyenne du pays (6,7 % contre 5 %). Parmi les métropoles de dimension comparable, Baltimore dans le Maryland obtient des résultats équivalents. Avec l’Oregon, le Maryland est un État pionnier du smart growth (Nelson et Moore, 1996 ; Champagne, 2002 ; Ingram et al., 2009). Les transports publics dans la région de Portland sont coordonnés depuis 1978 par la société publique Trimet7. La part des modes de déplacement doux (marche à pied, bicyclette) est aussi relativement élevée pour une métropole de cette importance. Par la diversité des modes de déplacement, Portland se rapproche davantage du profil de grandes métropoles telles que San Francisco ou New York, qui disposent pourtant d’infrastructures de transport public incomparables avec celles de la plupart des régions métropolitaines d’importance moyenne. Les statistiques de l’administration fédérale de l’équipement routier (Tableau 5) font ressortir plus nettement l’originalité de la région métropolitaine de Portland.

Tableau 5 : Kilométrage moyen quotidien parcouru en automobile en 2010

Agglomération

Kilométrage parcouru par habitant et par jour (2010)

New York--Newark

25.7

San Francisco--Oakland

26.2

Portland

30.4

Pittsburgh

31.3

Sacramento

32.7

Chicago

33.3

San Antonio

33.4

Washington

34.2

Denver

34.2

Phoenix

34.7

Houston

34.8

Riverside--San Bernardino

34.8

Cleveland

35.4

Boston

35.8

Los Angeles

36.2

San Diego

36.4

Miami

36.8

Seattle

37.3

Philadelphie

37.8

Baltimore

38.4

Dallas--Fort Worth

38.7

Minneapolis--St. Paul

39.3

Detroit

40.1

Tampa

41.5

Cincinnati

43.1

Charlotte

43.1

Kansas City

46.2

Orlando

46.7

Atlanta

48.0

St. Louis

51.1

Sources: Federal Highway Administration (FHWA).

52Portland arrive au troisième rang des grandes métropoles étasuniennes pour le faible kilométrage parcouru en voiture par habitant après New York et San Francisco. Ce classement montre l’importance d’une approche intégrée de l’urbanisme et des transports. L’évolution à moyen terme de la distance moyenne parcourue en voiture par habitant et par jour est considéré par Calthorpe et Fulton comme un bon indicateur de performance de l’aménagement des transports publics (2001, p.90). Après avoir augmenté fortement entre 1988 et 1996 de 30 à 35 kilomètres par jour et par habitant, on observe une baisse progressive de cette distance depuis 19978 et le niveau de 1988 est pratiquement retrouvé en 2010. Dans le même temps, la moyenne fédérale de ce même indicateur calculé sur l’ensemble des agglomérations de plus de 50 000 habitants avait dépassé 38 kilomètres par jour et par habitant en 2005 avant de commencer à diminuer à partir de 2006 pour redescendre à 36,25 km en 2010 sous l’effet de la crise économique et du renchérissement des carburants.

53Toutefois, selon la dernière livraison du rapport du Texas Transport Institute (TTI ; Schrank et al., 2012, p.31), publié annuellement depuis 1983, la région métropolitaine de Portland demeure congestionnée. Le temps moyen perdu par les automobilistes dans les encombrements est estimé à 44 heures en 2011, un niveau élevé pour une métropole de cette importance. Le rapport du TTI et l’ACS ne sont pas contradictoires. La différence entre les deux enquêtes s’explique par des facteurs naturels. En effet, la géographie de la région de Portland implique l’existence de goulets d’étranglements, et le pont autoroutier qui franchit le fleuve Columbia entre Vancouver et Portland est le principal point noir pour la circulation. Le franchissement de l’escarpement des Washington Hills à l’ouest de Portland par la route fédérale 26 est le point de passage obligé pour rallier la ville-centre en provenance des banlieues Ouest situées dans le comté de Washington.

54Dans le cas de Portland, les encombrements sont réduits par la réglementation, les aménagements de voirie et la desserte en transports publics en site propre (tramway, trains de banlieue). D’après les estimations du TTI, ces aménagements permettent de réduire la congestion routière totale de 18 % (Schrank et al., 2012, p.37 et p.57). Après avoir augmenté de +28 % entre 2000 et 2006, la congestion a reculé dans la région de Portland sous l’effet de la crise en 2007 et 2008. Le nombre d’heures perdues sur la route s’est remis à augmenter depuis 2009. Les données de 2011 se situent +16 % au-dessus de celles de 2000. Si nous remontons plus loin dans le passé, Portland se classait au 39ème rang des régions métropolitaines étasuniennes (26ème rang pour la population 1980) pour l’indice de congestion routière en 1982. Elle atteignait le 24ème rang en 2000 (26ème rang pour la population 2000). Elle se trouve désormais à la place peu enviable de 6ème région métropolitaine la plus congestionnée en 2011 (23ème rang pour la population 2010).

55Comme pour le logement, le bilan statistique de la situation des transports est nuancé. Incontestablement, la politique volontariste de METRO Portland offre de réelles alternatives à l’automobile, ce qui se traduit par une réduction sensible des distances parcourues en automobile et réduit la congestion routière, un système de transport public performant (TriMet) et le développement des modes de déplacement doux. Mais l’automobile reste le mode de transport prédominant, et la congestion routière est toujours préoccupante. On peut y voir un effet de taille. L’aménagement régional réduit la demande individuelle moyenne, mais le volume total du trafic augmente tout de même sous l’effet de la croissance démographique régionale sans que l’infrastructure routière ne suive le rythme de cet accroissement global du trafic. La congestion se concentre cependant, nous l’avons déjà évoqué, sur certains axes majeurs du fait de goulets d’étranglement géographiques. À terme, le trafic pourrait s’améliorer au moyen, par exemple, d’un meilleur report modal au profit des transports collectifs et d’un aménagement des zones d’emploi plus soucieux des alternatives à l’automobile.

56Les autorités régionales cherchent aussi à résorber la cherté de l’accession à la propriété avec la réduction significative de la taille des parcelles de terrain à bâtir pour les pavillons individuels et une révision des zoning ordinances dans un sens plus favorable à la densité. D’autres catégories de population bénéficient d’une politique volontariste en faveur de l’accessibilité au logement locatif et d’un aménagement des transports publics offrant des alternatives à la dépendance automobile et favorisant les modes de déplacement doux. Portland dispose de l’un des réseaux de transports en commun les plus performants des États-Unis compte-tenu de sa population et de sa faible densité métropolitaine actuelle. Avec cet ensemble de politiques cohérentes, les objectifs de densité du schéma directeur « Region 2040 » ne semblent pas irréalistes dans le contexte américain ; la conurbation de Los Angeles les a déjà dépassés depuis 1990.

Discussion sur les résultats

57La planification urbaine de la région métropolitaine de Portland est singulière dans le paysage des métropoles étasuniennes. Si un nombre croissant de grandes villes américaines ont adopté tout ou partie des prescriptions du Smart Growth Network, Portland reste le cas le plus complet pour l’ensemble des mesures adoptées et leur ancienneté. De surcroît, elle présente un mode de gouvernance régionale démocratique unique aux États-Unis. Après des débuts hésitants, la politique des périmètres d’urbanisation a fini par atteindre l’objectif initial de contenir l’étalement urbain. En ce sens, la région de Portland se distingue nettement des régions de l’Est et du Sud où l’étalement urbain reste très sensible depuis le début du XXIème siècle. Par contre, les critiques conservatrices adressées au modèle de Portland persistent. L’accession à la propriété de sa résidence principale est dispendieuse et la congestion routière est préoccupante. Plus profondément ils s’opposent à une politique de l’intérêt général qui entrave le libre jeu du marché et qui a le tort, à leurs yeux, d’avoir un léger parfum de collectivisme.

58Dans une perspective internationale, les performances de la planification de la région de Portland semblent tout de même modestes. C’est une métropole américaine de faible densité, largement étalée, où l’automobile est reine. Par contre, le centre historique de Portland a connu un renouvellement résidentiel marqué qui n’aurait peut-être pas rencontré le même succès sans maîtrise de l’étalement urbain. L’avantage de Portland ne tient pas seulement à la performance économique métropolitaine. Comme l’a observé Jane Jacobs en 2001, « l’important, c’est que ses habitants aiment Portland » (Ozawa, 2004, p.3). Les politiques d’aménagement intégrées du logement et des transports de la région de Portland s’efforcent de répondre aux besoins de tous, et pas seulement ceux des familles de la classe moyenne, ce qui va dans le sens de l’évolution démographique.

59Bien que la controverse scientifique soit un peu retombée depuis l’adoption du schéma directeur en 2002, le débat politique est toujours virulent. En dépit d’arguments solides et d’un large soutien académique, le modèle de Portland ne se généralise pas à l’ensemble des régions métropolitaines américaines, et la critique conservatrice du smart growth ne désarme pas. La radicalisation des préjugés politiques laisse peu de place à l’objectivité en matière de planification urbaine aux États-Unis. Les données statistiques les plus récentes dressent un portrait nuancé de la situation, qui ne permet pas de trancher définitivement le débat et offre aux uns et aux autres la liberté d’y puiser des chiffres fournissant de quoi alimenter leur discours en fonction de leurs convictions. Pour reprendre la citation liminaire de Calthorpe et Fulton (2001) que nous avons placé en incipit de cet article, l’appréciation ou la critique des politiques de lutte contre l’étalement urbain au moyen des périmètres d’urbanisation est avant tout un débat philosophique dont la dimension identitaire nous semble trop profonde pour être réductible à des arguments rationnels dans le contexte étasunien : c’est une affaire de croyances. En cela, cette question ne se différencie pas au fond d’une autre controverse qui divise la société américaine autour du réchauffement climatique.

60La Floride a voté en 2011 pour annuler la législation de contrôle de l’urbanisation mise en place dans cet État depuis 1972 (Cox, 2011). Dans un contexte de crise immobilière et économique approfondie, les arguments conservateurs promettant un regain de croissance et de nombreuses créations d’emploi en retour de la déréglementation de l’urbanisme ont fait mouche dans cet État qui a été durement frappé par la crise des subprimes depuis 2007. Le modèle texan a ainsi fait école dans les dernières années. Le contraste est grand entre l’urbanisme du smart growth à la mode de l’Oregon et le laisser-faire opportuniste en vigueur au Texas (Kotkin, 2007). Or, les régions métropolitaines texanes ont été épargnées par la bulle immobilière des années 2001-2006, et par voie de conséquence par l’effondrement subséquent qui a sinistré des États comme la Californie et la Floride. Par ailleurs, l’économie du Texas a particulièrement bien résisté à la crise économique à partir de 2007. Jusqu’à présent, les métropoles du Triangle Texan n’ont pas attiré sur elles d’intérêt scientifique particulier, à l’opposé du cas de Portland, qui a suscité une littérature surabondante. Il nous semble que c’est justement parce qu’il constitue en apparence un contre-modèle que les think-tanks conservateurs opposent volontiers à celui du smart growth que le non-urbanisme texan devrait attirer l’attention des chercheurs.

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Notes

1 http://www.smartgrowth.org/

2 Compte-tenu de l’étendue continentale des États-Unis, les régions métropolitaines ne doivent pas être confondues avec les ensembles territoriaux plus étendus que sont les mégarégions constituées d’un ensemble de régions métropolitaines et des corridors autoroutiers qui les relient (Ross, 2009), ni avec les « belts » économiquement spécialisées de la géographie économique classique des États-Unis, et encore moins avec les « sections » historiques que sont le « Sud », le « Nord-Est », le « Middle-West » et « l’Ouest » (Meinig, 2004, p.146).

3 Note méthodologique : le bureau fédéral du recensement révise la cartographie de diffusion à chaque recensement décennal sans rétropoler les recensements précédents sur le nouveau découpage. La rapidité de la croissance urbaine métamorphose le paysage urbain au point que deux recensements correspondent très rarement. C’est pourquoi les figures 3 à 5 sont réalisées par lissage, méthode qui permet de calculer des évolutions entre des dénombrements mesurés sur des bases spatiales non concordantes entre deux dates. Les données rétrospectives du National Historical GIS diffusées par le Minnesota Population Centre de l’Université du Minnesota à Minneapolis (URL : https://www.nhgis.org/) permettent de dresser une cartographie détaillée à l’échelon des block groups à partir du recensement 1970 (Figures 4 et 5). La disponibilité des données détaillées à l’échelon du census blocks pour les recensements 2000 et 2010 permet d’affiner la représentation cartographique pour le dernier intervalle intercensitaire (Figure 6). La méthode de lissage dans un voisinage quadratique relatif des 9 voisins les plus proches est adaptée à la représentation des données par block groups, avec un certain flou dans le résultat. La méthode de lissage dans un voisinage linéaire relatif de 100 blocks voisins est adaptée à la densité et à la précision de la localisation des blocks. Alors qu’il n’y a que 1 206 block groups dans la région métropolitaine de Portland au recensement 1980, on dénombre 50 815 census blocks au recensement 2010. Pour plus d’information sur les méthodes de lissage, cf. Zaninetti, 2005, chapitre 12.

4 Dont la carte peut être consultée en ligne sur www.portlandoregon.gov/cbo/article/339545.

5 la hausse des prix a été de +26,6 % sur la décennie.

6 http://us.spindices.com/indices/real-estate/sp-case-shiller-or-portland-home-price-index

7 http://trimet.org/about/index.htm

8 http://usa.streetsblog.org/wp-content/uploads/2013/02/1990-2009_dvmt-portland-us.pdf

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : La région métropolitaine de Portland en 2010
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Titre Figure 2 : Croissance urbaine dans la région métropolitaine de Portland entre 1970 et 19903
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Titre Figure 4 : Croissance urbaine dans la région de Portland entre 1990 et 2000
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Titre Figure 5 : Croissance urbaine dans la région de Portland entre 2000 et 2010
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Titre Figure 6 : Urbanisation et gouvernance de la région métropolitaine de San Antonio en 2010
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Marc Zaninetti, « La politique des périmètres d’urbanisation est-elle pertinente ? Le cas de la région métropolitaine de Portland, Oregon », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Aménagement, Urbanisme, document 704, mis en ligne le 25 décembre 2014, consulté le 23 mars 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/26675 ; DOI : 10.4000/cybergeo.26675

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Auteur

Jean-Marc Zaninetti

Professeur des universités,
Université d’Orléans/CNRS, UMR 7322 LEO,
jean-marc.zaninetti@univ-orleans.fr

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Droits d’auteur

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