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2016
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Open data et droit de la donnée : les collectivités à l’épreuve des réglementations européennes

Open data and data law: local authorities facing European regulations
Dann Goncalves et Samuel Rufat

Résumés

Les institutions européennes ont promu l’harmonisation, le partage et la réutilisation des données publiques et en particulier des données géographiques avec plusieurs directives entre 2003 et 2013. Mais au cours des 10 dernières années, cette harmonisation et cette ouverture des données s’est révélée être un processus lent et nécessitant un important effort de la part de l’ensemble des acteurs publics, à différentes échelles. Et les collectivités locales semblent être « en retard » au regard des autres échelons européens. Cet article fait l’hypothèse que le choix de la thématique environnementale correspondait à une stratégie de mobilisation des acteurs sur une dimension porteuse pour les citoyens européens, mais que ce choix n’était pas le plus adapté pour les collectivités territoriales. L’article propose d’interroger à différentes échelles les difficultés réglementaires, techniques et politiques de mise en œuvre des réglementations européennes, d’harmonisation et d’ouverture des données géographiques. Il s’appuie sur une enquête auprès des collectivités locales pour comparer les situations à l’échelle la plus fine en Espagne, en France, au Portugal et au Royaume-Uni.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Public Sector Information

1Avec l’intégration européenne, les institutions ont promu l’adoption d’un certain nombre de principes, de règles et de standards communs. Dans le domaine de l’information, les règles de l’open data (données ouvertes en français) ont été mises à jour en 2011 pour compléter la directive PSI1 sur la réutilisation des informations du secteur public (directive 2003/98/EC) et la directive INSPIRE sur l’infrastructure d’information géographique (directive 2007/2/EC). Dans sa « Stratégie numérique pour l’Europe », la Commission européenne indique qu’en plus des principes de partage, de circulation de l’information et de transparence, l’objectif de cette harmonisation est d’améliorer l’exercice des compétences des organismes publics, avec une coordination renforcée entre les producteurs de données géographiques et les utilisateurs, favorisant une meilleure circulation et une combinaison plus aisée des informations et des connaissances, avec l’espoir de « transformer les données publiques en or » (IP/11/1524). Ces principes ont été réaffirmés en 2013 avec la mise à jour de ces directives (directive 2013/37/EU) sur l’ouverture et la réutilisation des données publiques dans les pays européens, en insistant sur le partage de données entre autorités publiques, les normes de données pour structurer les informations publiques, l’accessibilité, l’interopérabilité et la facilité de réutilisation, en particulier les informations géographiques. Fin 2014, le Géoportail INSPIRE accueillait plus de 300 000 jeux de données géographiques et leurs métadonnées, organisé en 34 thèmes pour 25 pays européens (EEA, 2014).

  • 2 L’équipe INPIRE de la Commission européenne prend souvent l’exemple des fleuves, dont l’étude envir (...)

2Au cours des 10 dernières années, cette harmonisation et cette ouverture des données s’est révélée être un processus lent et nécessitant un important effort de la part de l’ensemble des acteurs publics, à toutes les échelles en Europe. Les directives européennes ont dû être transposées et intégrées aux législations de tous les pays membres, transformant le droit national des données, de leur production à leur réutilisation (Anonymous et al., 2015). Les acteurs ont dû mettre en place les infrastructures, les chaines de production, les standards et les normes permettant de diffuser les données, avec les métadonnées permettant d’explorer, d’harmoniser et de gérer ces bases de données, et les licences autorisant leur réutilisation voire leur recombinaison (Audard et al. 2014 ; Boyd et al. 2012). Cet article fait l’hypothèse que le choix de la thématique environnementale, en plus de correspondre à de réels besoins d’harmonisation des données géographiques à l’échelle européenne2, découlait d’une tentative de mobilisation de l’ensemble des acteurs sur une dimension porteuse pour les citoyens européens.

3Les derniers bilans à l’échelle européenne (EEA, 2014) et française (CNIG, 2015) soulignent le retard pris par certains pays (en particulier la Bulgarie, Chypre, la Hongrie, l’Italie, la Lituanie et Malte) mais aussi la complexité des droits nationaux de la donnée après les transpositions des directives, et surtout les difficultés ou le « retard » des collectivités locales. Lors de la dernière enquête de la Commission européenne auprès des acteurs locaux sur la directive INSPIRE, seuls 46 % de répondants considèrent que les avantages l’emportent sur les coûts de la mise en place de la directive et 38 % sont sans avis (Craglia et al. 2014), ce qui traduit une mobilisation encore hésitante des acteurs publics comme privés. En France, en 2015, seules dix-huit villes ou groupements de communes diffusent un catalogue de données géographiques avec plus de 10 métadonnées et seules une dizaine proposent plus de 10 jeux de données géographiques en téléchargement (Leobet, 2015). Le choix de la thématique environnementale a-t-il favorisé l’émergence d’un mouvement open data en Europe aux différentes échelles, en simplifiant le droit de la donnée, en facilitant le partage de jeux de données harmonisées, et comment alors expliquer ces « obstacles » et ces « retards » ?

4Nous avons pu constater sur le terrain ces cinq dernières années que dans les collectivités territoriales en France, les données géographiques ne sont pas toujours partagées à l’intérieur même des administrations des communes, des groupements ou des conseils généraux, même lorsqu’il existe une infrastructure commune, avec par exemple des cloisonnements entre les services environnement, transport et urbanisme. Ce qui semble repousser l’horizon de partage à l’extérieur des collectivités, d’harmonisation des données aux échelles supérieures, et de réutilisation des données géographiques par le public comme par les entreprises. À l’inverse, quelques projets ont été récemment mis en avant, comme le Géoportail de l’urbanisme3, qui devrait permettre à terme de rassembler pour chaque parcelle tous les règlements qui s’appliquent, produits par les différentes autorités aux différentes échelles, pour assurer une meilleure gestion environnementale, ou le Géoportail des transports en Île-de-France4, qui devrait à terme permettre de croiser les données fournies des différents acteurs (RATP, SNCF, STIF, Transilien, Vélib’/JCDecaux, Autolib’/Bolloré, communes) pour réaliser un service d’information multimodal. Mais si les données géographiques ne sont pas partagées entre les services mêmes au sein des collectivités, comment espérer les diffuser, les assembler, voire les transformer en nouveaux services ? Les principaux « obstacles » ou « freins » relevés par les bilans intermédiaires sont les « retards » dans la diffusion des données géographiques, les questions d’infrastructure de diffusion des données, la difficulté d’interpréter la mise en place des normes, les politiques qui permettent l’accès aux utilisateurs finaux et la complexité persistante du droit de la donnée en Europe (Craglia et al. 2014 ; EEA 2014 ; CNIG 2015). Comment aborder la complexité du droit de la donnée après la transposition des directives européennes ? Pourquoi les institutions européennes ont-elles mis en avant le concept d’Infrastructure de Données Géographiques (IDG) au lieu de s’inscrire dans la vague de l’open data ? Pourquoi le choix de rendre ces règles contraignantes d’abord pour les données environnementales ? Pourquoi les collectivités locales apparaissent-elles le plus en difficulté face à ce projet européen multiscalaire ? Quelles sont leurs difficultés ? Et sont-elles les mêmes dans les différents pays européens ?

5Cet article propose d’interroger ces difficultés réglementaires, techniques et politiques selon trois principales approches, de l’échelle européenne à l’échelle locale. D’abord une revue des différents concepts mis en avant par les institutions européennes pour appuyer l’harmonisation, le partage et la réutilisation des données géographiques, en interrogeant le choix de faire reposer les directives européennes sur la thématique environnementale. Ensuite un focus sur le cas français pour interroger selon une approche juridique les effets de la transcription des directives européennes à l’échelle nationale, et en particulier les contraintes qui pèsent sur la diffusion des données géographiques. Enfin, la réalisation d’une enquête auprès des collectivités locales pour comparer les situations à l’échelle la plus fine en Espagne, en France, au Portugal, et au Royaume-Uni.

Quel concept pour quel domaine d’intervention ?

Les différentes voies de l’open data

  • 5 Conseil national de la recherche des États-Unis (NRC).
  • 6 « ... to address global issues, it is essential to have global data sets and products derived from (...)
  • 7 Open Knowledge Foundation, « Open Définition », in opendefinition.org consulté le 25 avril 2014, di (...)
  • 8 BERNERS-LEE, T. 2009, «The next Web of open, linked data», in TEDTalks [en ligne], mis en ligne sur (...)

6L’open data, qui vient de donner lieu à un rapport de la Mission d’information de la commission des lois du Sénat (Gorce, Pillet, 2014), serait apparu il y a une vingtaine d’années dans une publication du National Research Council5 intitulée « On the Full and Open Exchange of Scientific Data » (Bretherton et al., 1995). Un comité de scientifiques dans le domaine public s’inquiétait de voir proposer à l’Organisation météorologique mondiale (OMM), la commercialisation des travaux scientifiques en dénonçant une menace de privatisation de la connaissance. Les auteurs expliquent que pour réfléchir sur des problèmes globaux, il est essentiel d’avoir accès à des jeux de données globaux et les produits dérivés de ces jeux de données. Ils ajoutent que c’est plus efficace et moins coûteux de partager les données et les informations en possession des autorités publiques que de les collecter indépendamment. Enfin, ils concluent que la création d’une politique efficace pour étudier les problèmes environnementaux globaux requiert la participation de toutes les nations6. C’est donc dans le domaine de la recherche publique environnementale qu’est né le terme d’open data, qui réunit dans sa première forme trois aspects : le besoin de partager les données pour pouvoir créer les interactions nécessaires à une réflexion globale, la baisse du coût induit par le partage et l’efficacité, et enfin la participation de toutes les parties prenantes de la problématique (Bretherton et al., 1995). Il existe trois principales approches de l’open data. La première s’appuie sur la vision originale au travers d’organismes tel que l’Open Knowledge Foundation qui est à l’initiative de la création du contrat de licence Open database License (ODbL), en définissant l’open data autour des trois critères similaires : disponibilité et accès, réutilisation et redistribution, participation universelle7. La seconde représente le mouvement open data qui « vise à une ouverture toujours plus large des données » (Goetha, 2012). Enfin, la dernière signification de l’open data renvoie à l’injonction du « Raw Data now ! » scandée par Tim Berners-Lee en 20098 lors de sa présentation de Linked Data.

7Le succès de ce concept se mesure par sa reprise dans la sphère politique, surtout par les Américains et les Anglais, aux abords des années 2000 (Chignard, 2012). En parallèle, la notion de « transparence » connait également un succès dans la sphère politique, et le concept d’open data y est de plus en plus associé (Goetha, 2012). Il pourrait s’agir d’une récupération politique d’un concept scientifique, dont nous avons vu qu’il est issu des enjeux environnementaux. Le label open data permettrait d’afficher une certaine transparence qui viendrait confirmer la bonne gestion des gouvernements en place. Pourtant, quelles que soient leurs intentions et leur bonne volonté, ce sont toujours ces gouvernements qui maîtrisent le processus et affichent ce qu’ils souhaitent (Lathrop, Ruma, 2010). C’est ce qui explique la critique du mot d’ordre de Tim Berners-Lee qui se retrouve autour d’une idée diamétralement opposée : « There is no such thing as raw data » (Gitelman, 2013). Dans un article, Tim Davies et Mark Frank démontrent que les données ne sont jamais « brutes » et que les données ouvertes sont aussi des données construites, souvent à partir de plusieurs sources de données gouvernementales et que cette construction reste opaque dans la majorité des cas (Davies, Frank, 2013). Les choix techniques ou statistiques influent sur la donnée et il faut les mettre en avant pour espérer une bonne réutilisation des données, voire améliorer la transparence. Sans parler d’opacité, Yves Guermond indique que « la restitution de l’information par les organismes administratifs (Datar, Institut d’aménagement et d’urbanisme, conseils régionaux) comporte nécessairement un choix des documents présentés » (Guermond, 2011). Ces nombreuses critiques sont peut-être une des raisons pour lesquelles l’Union européenne a tardé à utiliser cette notion, préférant dans un premier temps parler de « réutilisation des informations du secteur public » (2003), puis de « réutilisation des données publiques » (2007).

  • 9 Dans le domaine de la réutilisation, l’ouverture et la diffusion des données publiques, s’il existe (...)

8Deux autres limites peuvent contribuer à expliquer la lente percolation de la notion d’open data dans les documents de l’UE. La première est que cette démarche dépend uniquement de la bonne volonté des acteurs, alors que les politiques d’harmonisation européennes, sans que l’on puisse parler de coercition9, visent à faire en sorte que les autorités locales se conforment aux règles édictées. L’autre limite est que l’open data, dans la plupart de ses définitions, s’oppose à la commercialisation des données. Or, il faut rappeler que les politiques d’harmonisation de l’UE ne vont pas souvent à l’encontre des intérêts économiques des acteurs impliqués.

L’Infrastructure de Données Géographiques : un concept polysémique, multi-scalaire et évolutif

9C’est donc sur un autre concept que l’Union européenne a consacré ses efforts d’harmonisation et de diffusion de la donnée, celui d’Infrastructure de Données Géographiques (IDG). Infrastructure de Données Géographiques (IDG) ou Infrastructure de Données Spatiales (IDS) sont deux termes pour décrire le même concept. Le terme de données spatiales est plus souvent utilisé dans le monde anglo-saxon où l’on parle de SDI. La mise en place d’une IDG nationale permet au gouvernement une « meilleure gestion des avantages de leurs données spatiales » (Rajabifard, Williamson, 2001) dans le but de permettre le « développement d’une bonne gouvernance » (Annoni et al., 2002). Les mêmes auteurs expliquent également que cela permettrait d’obtenir des bénéfices économiques, environnementaux (Rajabifard, Williamson, 2001) et sociaux (Annoni et al., 2002). Pour se faire, ce concept est appliqué à toutes les échelles en s’appuyant sur « le partage, les métadonnées et les Web services » (Najar et al., 2006).

10Il est difficile d’établir une définition consensuelle de ce concept, car le terme même d’infrastructure est vu de différentes manières : pour certaines personnes cela signifie des moyens physiques, tels que le réseau routier ou ferroviaire, quand pour d’autres il s’agit de la formulation d’une politique et de son développement portés par des gouvernements qui s’assurent que l’information géographique soit gérée dans l’intérêt de la nation (Barr, 1997).

  • 10 Decreto-lei en Portugais. Défini par l’article 198 de la Constitution portugaise, ce texte se rappr (...)
  • 11 Sistema Nacional de Informação Geográfica.
  • 12 ESRI Portugal, « SNIG », in esriportugal.pt [En ligne], consulté le 2 juillet 2014, disponible sur  (...)
  • 13 De l'anglais Service Oriented Architecture

11En 2007, la directive INSPIRE constitue la première initiative pour établir une IDG à l’échelle supranationale. Mais les pays membres de l’UE ne sont pas les premiers à avoir mis en place une IDG au niveau national. C’est dans les années 1990 que « la première génération » (Masser, 2004) d’IDG nationales a été mise en place à la suite de la création du Federal Geographic Data Committee (FGDC) aux États-Unis. Ces premières expériences étaient surtout portées par les gouvernements. La seconde génération, à laquelle appartient l’IDG française, débute à partir des années 2000 avec l’essor d’Internet et du géoweb (Mericskay, Roche, 2011). On passe d’IDG centrées sur les données et les producteurs à des IDG centrées sur les utilisateurs. L’IDG portugaise, créée par le décret-loi10 n° 53/90 du 13 février 1990 est disponible sur Internet depuis 1995. Première à être lancée sur ce support et première IDG en Europe, elle reflète le passage d'une génération à l’autre. Dans les premiers temps, le Système National d’Information Géographique (SNIG)11, qui correspond à l’IDG nationale « exhibait l’information, sans penser à l’interopérabilité des systèmes, ni même à l’interactivité avec les utilisateurs »12. En 2007, quand la directive INSPIRE entre en vigueur, le géoportail évolue en Architecture Orientée Services (SOA13) pour intégrer les services web et recentrer le portail sur les utilisateurs.

12Cette importance prise par les services web découle du principal but d’une IDG, qui est le partage. L’interopérabilité qui peut être « définie comme la capacité de différentes applications à communiquer et coopérer les unes avec les autres » (Cömert, 2011) devient centrale. L’IDG répond donc au besoin de l’UE d’harmoniser les systèmes en mettant l’interopérabilité au centre de son fonctionnement. L’aspect spatialisé du concept est également important, alors que ce n’est pas le cas de l’open data. Qui plus est, le concept d’IDG semble moins médiatisé et politisé que celui d’open data. Ce que cherche à faire l’UE via ce concept avec l’IDG n’est rien d’autre que ce qui a déjà été fait à l’échelle locale, lorsque les administrations ont commencé à s’équiper d’ordinateurs et ont souhaité récupérer les données disponibles (Frochot, 2014). Christophe Terrier explique que le problème majeur rencontré « provenait des incohérences constatées entre des informations provenant de sources statistiques différentes » (Terrier, 2011). Les préconisations à l’échelle locale étaient alors similaires à celles qu’aujourd’hui la directive INSPIRE met en avant à l’échelle européenne : « harmoniser les concepts, mettre en cohérence les sources, […] construire et mettre à disposition une documentation claire sur la signification des données, leur mode d’élaboration et leur champ de validité » (cité dans Terrier, 2011).

L’environnement : un vecteur de l’ouverture et du partage des données ?

13Nous avons vu que l’émergence de l’open data est historiquement liée aux enjeux environnementaux à l’échelle internationale. Nous faisons l’hypothèse que pour les institutions européennes, la mise en avant de cette thématique pour développer une IDG européenne n’est pas un simple héritage. En effet, l’environnement est l’un des principaux domaines de compétence de l’UE, c’est l’un des plus consensuels pour les pays membres et il bénéficie d’une opinion publique favorable, de sorte qu’il semble plus facile de commencer par cette thématique pour impulser de nouveaux projets et créer de nouvelles règles contraignantes à l’échelle européenne, même si nous verrons qu’elle pose en revanche des problèmes d’échelles de compétence et d’action.

14L’UE a besoin d'harmoniser l'acquisition et la transmission des données entre les autorités publiques de ses divers pays membres. Ce besoin est identifié dans le texte de présentation de la directive INSPIRE qui indique qu’on doit « s’appuyer sur les infrastructures d’information géographique établies par les États membres, rendues compatibles avec les règles communes de mise en œuvre et complétées par des mesures au niveau communautaire. Il convient que ces mesures garantissent la compatibilité des infrastructures d’information géographique établies par les États membres et permettent leur utilisation dans un contexte communautaire et transfrontalier » (directive 2007/2/EC). Il y a bien une volonté d’harmonisation puisqu’il s’agit de « rendre compatible » et de « règles communes » dans un « contexte communautaire et transfrontalier » (directive 2007/2/EC).

  • 14 Journal officiel de l’Union européenne du 25 avril 2007, « Directive 2007/2/CE du parlement europée (...)

15Mais alors pourquoi la directive INSPIRE favorise-t-elle le domaine de l’environnement ? Nous faisons l’hypothèse que si la directive INSPIRE est axée sur l’environnement, c’est parce qu’il est plus simple d’imposer des règles à l’échelle européenne sur cette thématique. La politique communautaire est forte dans ce domaine, puisque le contexte est favorable et que l’utilité publique peut être invoquée. L’opinion publique dans l’UE est favorable à la protection de l'environnement à 95 % selon l’Eurobaromètre de 2011 et 64 % des répondants désignent le niveau européen comme le plus efficace pour agir dans ce domaine (Eurobarameter, 2011). Le Journal officiel de l’UE explique d’ailleurs que « les problèmes concernant la disponibilité, la qualité, l'organisation, l'accessibilité et le partage des informations géographiques sont communs à un grand nombre de politiques et de thèmes dans le domaine de l’information, ainsi qu’à différents niveaux d’autorité publique [et qu’] il convient donc d’établir une infrastructure d’information géographique dans la Communauté14 ». Le choix de mettre en avant la thématique environnementale ne semble donc pas anodin, car d’autres domaines sont concernés par cette problématique et pris en compte dans la directive. C’est le cas des réseaux de transports ou de l’hydrographie. Mais l’article premier du chapitre I n’en retient que la dimension environnementale : « la présente directive vise à fixer les règles générales destinées à établir l’infrastructure d'information géographique dans la Communauté européenne aux fins des politiques environnementales communautaires et des politiques ou des activités de la Communauté susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement » (directive 2007/2/EC). L’intégration des autres domaines n’est justifiée que par le fait qu’ils sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, ou parce qu’ils servent de base à la donnée environnementale (les référentiels). La directive INSPIRE s’appuie donc bien sur la thématique environnementale pour ensuite intégrer l’ensemble des données géographiques en Europe.

16Cette thématique permet à l’UE de consolider son rôle d’acteur majeur et de soutenir l’intérêt d’une mutualisation des travaux au nom de la notion de biens communs. L’environnement n’est pas l’unique argument qui désigne l’UE comme l’acteur le mieux placé pour mettre en place cette IDG. Mais tout comme nous avons vu que l’open data n’est pas suffisant pour imposer des obligations aux acteurs, l’IDG nécessitait un poids politique suffisant pour assouplir et harmoniser le cadre légal strict qui protège la propriété intellectuelle en Europe. La thématique environnementale peut alors être lue comme la réponse aux obstacles juridiques de la propriété intellectuelle pour l’harmonisation du droit de la donnée.

Un cadre légal contraignant : l’exemple français

  • 15 Code de la propriété intellectuelle, loi n° 92-597 du 1er juillet 1992, disponible sur : http://www (...)

17La France possède un arsenal juridique complet en ce qui concerne la propriété des biens matériels comme intellectuels. Le développement et la prise d’importance des données ont rendu nécessaires un certain nombre d’amendements pour corriger les vides juridiques concernant les évolutions non prévues par la loi comme les bases de données. Une des lois les plus contraignantes de cet arsenal est le code de la propriété intellectuelle15 divisée en deux parties : la propriété littéraire et artistique et la propriété industrielle.

Des lois de protection

18C’est dans la première partie que se trouve le droit d’auteur qui, comme son nom l’indique, protège le droit de l’auteur sur sa création : « L’auteur d’une œuvre de l’esprit jouit sur cette œuvre, du seul fait de sa création, d’un droit de propriété incorporelle exclusif et opposable à tous » (Code de la propriété intellectuelle, article L111-1). Deux types de droits sont définis dans le droit d’auteur : celui d’ordre moral et celui d’ordre patrimonial.

  • 16 « Fiches synthétiques : droit d'auteur », le 16 octobre 2006, in les-infostrateges.com, consulté le (...)

19Le premier type est attaché à la personne de l’auteur et lui confère le droit « au respect de son nom, de sa qualité et de son œuvre » (art. L121-1). Ce droit « perpétuel, inaliénable et imprescriptible » est « transmissible à cause de mort aux héritiers de l’auteur [ou] à un tiers en vertu de dispositions testamentaires » (art. L121-1). Une cession du droit d’exploitation est possible et ne correspond en aucun cas à une cession du droit moral qui reste celui de l’auteur et qui lui confère « un droit de repentir ou de retrait vis à vis du cessionnaire [du moment qu'il indemnise] préalablement le cessionnaire du préjudice que ce repentir ou ce retrait peut lui causer » (art. L121-4). La cession du droit d’exploitation appartient au second type : l’ordre patrimonial. Celui-ci permet à un tiers d’exploiter l’œuvre au travers d’un contrat qui comprend la cession d’un ou plusieurs droits : le droit de représentation et de reproduction (art. L122-1) qui est « cessible (à titre gratuit ou onéreux) ou négociable (rémunération d'auteur) »16.

  • 17 Directive 96/9/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 1996, concernant la protection ju (...)

20Ainsi, chaque donnée est protégée par cette loi, y compris les bases de données introduites par une directive européenne de 1996 qui « [instaure] un nouveau droit exclusif sui generis en faveur des créateurs de bases de données »17.

  • 18 Loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiq (...)
  • 19 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Version con (...)

21À côté de cela, d’autres lois viennent restreindre encore un peu plus la diffusion des données comme la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques18 qui dans son article 6 en particulier définit les interdits liés à la récolte d’information servant aux enquêtes statistiques. Les renseignements d’ordre privé ne peuvent être communiqués par le service dépositaire avant « l’expiration d’un délai de 75 ans suivant la date de réalisation de l’enquête ou d’un délai de 25 ans à compter de la date du décès de l’intéressé, si ce dernier délai est plus bref ». De manière plus large, la loi informatique, fichiers et libertés du 6 janvier 197819, consolidée en 2014, ne protège pas, comme le code de la propriété intellectuelle, la propriété d’une personne sur une donnée mais empêche la divulgation de données personnelles sans accord préalable de la personne concernée. Comme les autres lois citées, elle amoindrit la portée de la directive INSPIRE. En effet, il est dit en préambule que « L’informatique doit être au service de chaque citoyen [et] ne doit porter atteinte ni à l’identité humaine, ni aux droits de l’homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques » (loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, article 1). Elle encadre les traitements de données à caractère personnel qu’elle définit comme « toute information relative à une personne physique identifiée ou qui peut être identifiée, directement ou indirectement, par référence à un numéro d'identification ou à un ou plusieurs éléments qui lui sont propres » (article 2).

22Ces lois protectrices sont nécessaires mais leurs cadres rigides permettent certains abus ou certains paradoxes, notamment en ce qui concerne les pouvoirs publics. Certains de ces organismes se retranchent derrière cette législation pour éviter de communiquer leurs données. Or, ces bases de données étant constituées par de l’argent public, on pourrait penser qu’il est normal qu’elles puissent servir à d’autres services. C’est pour éviter cela que d’autres lois ont été votées à plusieurs échelles pour permettre une plus grande diffusion des données et cela avant que la directive INSPIRE ne soit votée.

Des lois de diffusion

  • 20 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l'admi (...)
  • 21 Directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilis (...)

23À l’échelle nationale, la loi sur l’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal (CADA) affirme « le droit de toute personne à l’information en ce qui concerne la liberté d’accès aux documents administratifs ». La différence principale entre cette loi et l’open data est que l’initiative vient des administrés et non pas des services publics qui sont « tenus de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande »20. À l’échelle européenne c’est en 2003 qu’une directive européenne concernant la réutilisation des informations du secteur public dites PSI (Public Sector Information)21 vient modifier la loi CADA de 1978 par la transposition de la directive en 2005. Cette directive vise à créer « l’établissement d'un marché intérieur, ainsi que l’instauration d’un régime assurant que la concurrence n’est pas faussée dans le marché intérieur ». Le choix d’autoriser la réutilisation ou non des données est laissé au pays membres et à l'organisme (paragraphe 9 du préambule).

24Bien entendu ces deux lois ne s’opposent pas au code de la propriété intellectuelle, les autorités publiques concernées par ces deux textes ne peuvent dévoiler des données dont les droits ne leurs appartiennent pas.

25On relève plusieurs situations où l’autorité publique peut se soustraire à ces obligations. Dans le cadre de la loi CADA, il est indiqué que certains documents administratifs ne peuvent être diffusés dans le cas où ils porteraient atteinte « au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif » (art. 6) mais aussi à la sécurité du territoire français (défense nationale, politique extérieure de la France, sûreté de l’État, sécurité publique ou sécurité des personnes) comme aux finances publiques (monnaie et crédit public) et aux affaires judiciaires (procédures engagées, infractions fiscales et douanières).

  • 22 Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’ac (...)

26Enfin, l’environnement est déjà, avant la directive INSPIRE, un élément pour lequel on crée des exceptions au même titre que celles déjà décrites et cela à une échelle internationale. La convention internationale d’Arrhus22 de 1998 consacre déjà trois fondamentaux de la démocratie environnementale : développer l’accès du public à l'information détenue par les autorités publiques, participation du public au processus décisionnel lié à l'environnement et accès à la justice.

  • 23 Ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l’environne (...)
  • 24 Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Legifrance, con (...)
  • 25 CROQUET, J-C. CROQUET, V. « Historique de l'élaboration du Code français de l’environnement », in L (...)

27Si la protection de l’environnement n’est pas récente, la constitution du code de l’environnement en revanche, ne date que des années 2000 avec l’ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 200023 relative à la partie législative du code de l’environnement qui sera ratifiée par la loi n° 2003-591 du 2 juillet 200324. Avant cela, les lois se sont constituées au coup par coup et par secteur. Parmi celles-là, on peut citer la loi Montagne de 1985, la loi Littoral de 1986 ou encore la loi Paysage de 1993. Le code de l’environnement nait d’une volonté du gouvernement de simplifier le droit en réunissant toutes ces lois dans un code unique qui serait au carrefour des autres codes. Il emprunte au code de l’urbanisme, au code de l’aviation civile ou au code rural dont il est le plus proche25. Le code de l’environnement étant aussi vaste que celui de la propriété intellectuelle, nous nous intéresserons aux principes qu’il pose et aux articles qui concernent notre sujet.

28Les principes édictés par ce code sont importants. Ils définissent l’environnement dans la loi française comme un thème primordial. L’article L110-1 indique que « les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques [...] font partie du patrimoine commun de la nation » et que par conséquent « leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d’intérêt général ». Cette notion de patrimoine commun et d'intérêt général est forte et permet d'invoquer dans certains cas l’utilité publique pour protéger l’environnement. La transposition de la directive INSPIRE sera faite pour l’essentielle à travers ce code.

29Ces lois ont allégé le cadre juridique dans le but de favoriser le partage des données mais elles ne cadrent pas la manière dont cela doit être fait. Or l’interopérabilité ainsi que l’accessibilité de ces données sont deux éléments majeurs à prendre en compte si l’on veut augmenter de façon considérable le nombre de partage entre les autorités publiques. Non seulement la directive INSPIRE est utile pour homogénéiser les législations européennes, mais elle l’est également pour mettre en place une IDG. En effet, si les lois permettent en France de libérer les données dans le cadre des missions publiques cela reste encore à la demande des citoyens, or la démarche de la directive s’inscrit dans une libération des données par défaut si celles-ci remplies les critères.

L’échelle locale : quelles sont les difficultés sur le terrain ?

30On a vu que la mise en place de la directive INSPIRE pose de nombreux défis aux échelles européennes et nationales. L’harmonisation des cadres légaux concernant la mise à disposition des données publiques dans l’Union Européenne, l’interopérabilité des données entre elles sont quelques-unes des raisons pour lesquelles la tâche est difficile. La mise en œuvre de la directive a pris du retard à l’échelle nationale (EEA 2014 ; CNIG, 2015), alors qu’elle semble dans certains pays plus avancée à l’échelle régionale (fig. 1). Mais qu’en est-il à l’échelle locale ? Quelles sont les difficultés rencontrées ? Sont-elles les mêmes pour toutes les collectivités locales en Europe ?

Figure 1 : Géoportails régionaux (NUTS2) au Royaume-Uni, en France, en Espagne et au Portugal

Figure 1 : Géoportails régionaux (NUTS2) au Royaume-Uni, en France, en Espagne et au Portugal

Données : Eurostats http://ec.europa.eu/​eurostat/​web/​nuts/​, The Open Data Intitute http://theodi.org/​, UK Local Government Association http://www.local.gov.uk/​, Open data France http://www.opendatafrance.net/​, Etalab http://www.etalab.gouv.fr/​, Infraestructura de Datos Espaciales de España (IDEE) http://www.idee.es/​, Sistema Nacional de Informação Geográfica (SNIG), http://snig.igeo.pt/​Portal/​, 2015.

Les collectivités locales européennes : les difficultés à comparer les collectivités territoriales en Europe

31Malgré les politiques européennes d’harmonisation et la nomenclature d’Eurostat sur les découpages territoriaux, la comparaison des collectivités locales en Europe est toujours délicate. Nous avons fait le choix de retenir quatre pays, de tailles différentes et avec des collectivités locales contrastées aux niveaux inter et intra. Comme notre objectif n’était pas l’exhaustivité, nous avons choisi d’envoyer une cinquantaine de questionnaires dans chacun des pays. Nous avons retenu des pays dont nous connaissions les langues : France, Portugal, Royaume-Uni, Espagne. Cela nous permettait de formuler les questions dans la langue adéquate et nous assurait ainsi d’un plus grand taux de réponse. Le personnel administratif répondrait plus aisément à nos questions si celles-ci étaient formulées dans leur langue natale. Le choix de questionner le Royaume-Uni plutôt que d’isoler l’Angleterre de l’Ecosse ou encore du Pays de Galles tient au fait que l’Union européenne a pour interlocuteur le Royaume-Uni en ce qui concerne la directive INSPIRE.

32En raison de la taille de l’échantillon, nous avons choisi de créer un questionnaire rapide, par courrier électronique, autour de six questions :

  1. Quelles initiatives avez-vous pris pour la mise en œuvre de la directive INSPIRE ?

  2. Avez-vous utilisé un logiciel pour créer vos métadonnées ? Quel était son nom ? Si non, pourquoi ?

  3. Avez-vous utilisé un logiciel pour cataloguer vos métadonnées ? Quel était son nom ? Si non, pourquoi ?

  4. Pourquoi avez-vous choisi ces logiciels ? Avez-vous hésité avec d’autres logiciels ?

  5. Quelles difficultés avez-vous éprouvées ?

  6. Combien de services ont été impliqués dans ce projet ? Quel est l’intitulé de ces services et de votre poste ?

33Nous avons posé ensuite des questions ouvertes pour permettre une plus grande liberté de parole aux interlocuteurs permettant ainsi de recueillir plus d’informations. Des entretiens téléphoniques nous auraient demandé à chaque fois une plus grande connaissance des services parfois difficile à obtenir. Certains de nos courriels sont passés par plus de quatre services différents au sein de l’administration ciblée avant de donner éventuellement lieu à une réponse.

34Enfin, il a fallu choisir l’échelle à laquelle nous allions effectuer nos envois. Là encore, choisir plusieurs échelles nous paraissait trop ambitieux notamment au regard des différences entre les découpages administratifs européens qui rendaient déjà difficile le choix de l’échelle locale à laquelle adresser les questionnaires. Pourquoi ne pas choisir les NUTS, la nomenclature d’Eurostat visant à faciliter les comparaisons ? Parce que ce découpage administratif peut être utile dans le cadre de la statistique européenne, mais les NUTS ne représentent pas toujours une autorité politique, surtout à l’échelle locale.

Carte 1 : Villes contactées en Europe selon leurs populations

Carte 1 : Villes contactées en Europe selon leurs populations

35Nous avons donc choisi la maille administrative locale la plus petite ayant conservé une compétence dans le domaine de la donnée géographique ou de l’aménagement, ce qui correspond aux municipalités en France, aux câmaras municipais au Portugal, aux ayuntamientos en Espagne et aux county councils au Royaume-Uni. Nous avions aussi pensé à respecter un équilibre entre petites et grande villes (carte 1), mais cela fut très difficile pour plusieurs raisons. Il n’existe pas de définition commune de la ville moyenne qui convienne aux autorités locales de ces quatre pays. De plus, la structure de pouvoir administratif la plus petite au Royaume-Uni correspond aux civil parishes qui n’ont aucun rôle dans la mise en œuvre de la directive européenne. Dès lors, il a fallu choisir le maillon administratif au-dessus, qui ne correspondait plus à aucune définition de « petites villes ». C’est donc avec des seuils de population assez larges que nous avons essayé malgré tout de conserver un équilibre dans l’envoi des questionnaires. Au Royaume-Uni, ces difficultés ont été redoublées par des situations assez contrastées, avec des autorités locales qui gouvernent à deux (upper-tier, lower-tier) ou parfois seules (single tier, unitary levels) avec certaines particularités (metropolitan county, city council). Comme au Royaume-Uni, l’échelle administrative supérieure à l’échelle dite « municipale » correspond en termes de compétences et de populations à l’échelle municipale pour les autres pays, c’est celle qui a été retenue pour l’envoi du questionnaire.

  • 26 The Environmental Information Regulations 2004, in legislation.gov.uk [En ligne], consulté le 2 jui (...)
  • 27 L'égale de la loi anglaise. Freedom of Information (Scotland) Act 2002, In legislation.gov.uk [En l (...)
  • 28 « Lei nº 46/2007 de 24 de Agosto para o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização  (...)

36Sur près de 200 courriels envoyés au printemps 2014, puis une relance à la fin de l’été 2014, seules 29 villes nous ont répondu (taux de réponse de 16 %). Ce qui montre bien l’aspect théorique des lois sur l’accès à l’information, alors que chacun de ces quatre pays a pourtant transposé la directive PSI de 2003. C’est le Royaume-Uni avec 12 réponses qui répond le mieux avec parfois un certain formalisme dû au respect de leur loi notamment le Environmental Information Regulations 200426 et le Freedom of Information Act 200227 qui obligent les autorités locales à communiquer une réponse dans les 20 jours ouvrés suivant une demande d’information sur l’environnement. On pourra une nouvelle fois souligner que même à cette échelle, le droit des données et à l’information passe d’abord par la thématique environnementale. Si certaines réponses semblent n’être motivées que par cette contrainte (Édinbourg), d’autres en revanche développent volontiers (Glasgow). La France avec 10 réponses fait presque aussi bien, mais avec des réponses qui ne mentionnent que rarement l’arsenal juridique qui les contraint (loi CADA). Le Portugal et l’Espagne pourtant dotés de lois similaires28 n’ont fourni que quatre réponses chacun (carte 2).

Carte 2 : Villes ayant répondu en Europe selon leurs populations

Carte 2 : Villes ayant répondu en Europe selon leurs populations
  • 29 La Ville de Paris est d’ailleurs citée en exemple pour ce portail sur le site de la Commission euro (...)

37Nous craignions que l’absence de réponse soit due à un manque d’initiative auquel cas une relance aurait été inutile. Ce qui nous a été confirmé par l’absence de réponse à nos relances, certaines grandes villes, comme Faro au Portugal et Valladolid en Espagne, finissant même par déclarer qu'aucune action n'avait encore été prise concernant la directive. D’autres en revanche, comme Paris qui venait de lancer un portail open data29, ont fourni des réponses complètes et élaborées.

Les difficultés rencontrées par les collectivités pour appliquer les directives

38Si ce faible taux de réponse à notre enquête est déjà porteur d’information sur la difficile mise en application des directives PSI et INSPIRE à l’échelle locale, il rend difficile un traitement quantitatif.

39Les questions ouvertes nous ont permis de dégager plusieurs enseignements, même si plusieurs collectivités ont évité la question « Quelles difficultés avez-vous éprouvées ? » : « oui », « quelques-unes » sont des exemples de réponses obtenues. Les principales difficultés mentionnées sont le coût de mise en place, la dépendance des choix politiques à l’échelle nationale, et l’articulation entre les deux, les collectivités se plaignant du manque de soutien et/ou de dotation financière pour mener à bien ces nouvelles missions.

40En observant les réponses, on a pu distinguer plusieurs classes partagées en quatre thèmes visibles dans le tableau suivant. Premièrement, les critiques concernant le projet, puis les paramètres qui ont joué sur le choix du logiciel, le type de logiciel choisi et enfin les villes qui n’avaient pas de projet INSPIRE en cours et qui, pour la plupart, n’ont donc pas voulu développer d’opinion.

Figure 2 : Principales difficultés rencontrées par les collectivités

Thèmes

Item

Fréquence

Exemples en Espagne

Exemples en France

Exemples au Portugal

Exemples au Royaume-Uni

Les critiques

Coût jugé excessif

30 %

Caceres

Clermont-Ferrand, Grenoble, Le Havre

Guimaraes

Aberdeen, Conwy, Leicestershire

Projet jugé chronophage

23 %

Caceres, Santa Cruz de Tenerife

Brest, Clermont-Ferrand, La Rochelle

Aberdeen

Des solutions logicielles jugées inadaptées

23 %

Brest, Grenoble, La Rochelle

Macedo de Cavaleiros

Weymouth and Portland

Projet jugé compliqué

20 %

Santa Cruz de Tenerife

Brest

Guimaraes

Aberdeen, Conwy, Ipswich

Difficultés liées à la politique locale ou nationale

17 %

Caceres

Bedford, Conwy, Glasgow

Manque de financement

13 %

Caceres

Clermont-Ferrand, Le Havre

Macedo de Cavaleiros

Conwy

Favorise la continuité

10 %

Bilbao

Toulouse

Povoa do Varzim

Edinburgh

Les paramètres de choix

Favorise la simplicité technique

10 %

Santa Cruz de Tenerife

Brest

Guimaraes

Favorise l’efficacité

20 %

Santa Cruz de Tenerife

Brest, Clermont-Ferrand,Le Havre

Guimaraes

West Sussex

Type du logiciel

Choix d’un logiciel libre

13 %

Santa Cruz de Tenerife

La Rochelle

Ipswich

Choix d’un logiciel institutionnel

33 %

Paris, Olonnes, Toulouse

Guimaraes, Macedo de Cavaleiros

Staffordshire, West Sussex

Choix d’un logiciel propriétaire

53 %

Bilbao, Santa Cruz de Tenerife

Grenoble, Le Havre

Povoa do Varzim

Bedford, Edinburgh, Gosport

Aucun projet

Aucun projet INSPIRE en cours

17 %

Valladolid

Perpignan, Strasbourg

Faro

Manchester

  • 30 Department for Environment, Food and Rural Affairs.
  • 31 Équivalent de l’IGN français, il représente le service cartographique britannique.

41Le premier problème qui se dégage est celui du coût induit par l’acquisition des logiciels ou par le projet en lui-même. C’est la critique majeure, avec 30 % des villes l’ayant soulignée. Clermont-Ferrand par exemple explique qu’ils n’ont « pas eu le budget pour […] acheter un logiciel payant performant ». À ce problème financier, l’Angleterre répond par une aide. Ainsi pour Leicestershire County, il s’agit d’attendre les fonds débloqués par le « Ministère de l'Environnement, de l’Alimentation et des Affaires rurales » (Defra)30 qui est chargé du programme mis en place pour INSPIRE au Royaume-Uni : the UK Location Strategy (UKLS). On peut constater ici une première différence entre pays européens. Il n’existe pas, à ce jour, d’aide financière dans les autres pays questionnés. Mais cette aide financière cause un malaise à l’intérieur même du Royaume-Uni, puisque le Pays de Galles, l’Écosse et l’Irlande du Nord en sont exclus. La ville de Conwy au Pays de Galle se plaint du manque de financement et souligne cette particularité. Le Royaume-Uni est responsable de la mise en place de la directive aux yeux de l’Union européenne mais les modalités de mise en place sont différentes entre ses différentes nations. En effet, l’Écosse, le Pays de Galle et l’Irlande du Nord possèdent des parlements distincts qui peuvent se prononcer sur un certain nombre de sujets comme l’environnement ou les transports. De ce fait, l’Irlande du Nord et l’Écosse ont choisi de développer leur propre IDG. En Irlande du Nord, c’est le Northern Ireland Mapping Agreement (NIMA) qui lance en 2006 le projet Geographic Information Strategy for Northern Ireland avec le Land and Property Services (LPS) et l’Ordnance Survey Northern Ireland (OSNI). En Ecosse, c’est le One Scotland Mapping Agreement (OSMA) qui met en place le programme One Scotland, One Geography et qui conclut un accord entre le gouvernement écossais et l’Ordnance Survey31. Curieusement, alors que le Pays de Galle a choisi de suivre l’UKLS, l’aide financière ne concerne que les autorités locales anglaises. De même, Belfast nous indique que c’est le LPS qui se charge de piloter entièrement le processus en Irlande du Nord.

42On s’aperçoit que la réponse à la directive INSPIRE est influencée par la politique nationale. Il s’agit parfois d’attendre les résultats des discussions sur le plan national avant de poursuivre le projet comme nous l’affirme Glasgow. C’est aussi la politique locale qui ralentit l’avancée du projet, comme le rapportent Weymouth and Portland qui ont « fusionné les équipes des deux autorités [locales] en 2012 » et qui doivent maintenant « passer de deux SIG à un seul ». Dans ce dernier cas, le facteur politique entre en jeu pour des raisons financières. La ville de Gosport est également à la recherche d’un partenariat avec un autre county pour soutenir le coût financier de la mise en place. Si nous n’avons pas trouvé de raisons politiques en France au niveau communal, nous savons qu’il en existe au niveau régional. Par exemple, le réseau d’observation du littoral normand et picard qui gère les données de la Haute-Normandie, de la Basse-Normandie et de la Picardie a écarté l’utilisation de Géosource et de Sextant, car ce sont des outils créés par des organismes proches de l’Etat (BRGM, IFREMER) et que l’initiative se voulait uniquement régionale.

Infrastructure et logiciel : un détail important

43En termes de choix du logiciel, l’efficacité et la continuité sont recherchées avec 20 % de villes ayant donné cette réponse pour l’un et 10 % pour l’autre. Certaines villes, comme Bilbao en Espagne, fondent leur choix sur la continuité par confiance et non sur les enjeux de la formation compliquée du personnel. À Povoa do Varzim au Portugal, c’est pour réunir toutes les solutions sous le même pavillon. L’avantage d’un tel choix est souvent de gagner en interopérabilité et parfois en temps de formation au niveau du service SIG.

44L’efficacité du logiciel est une exigence beaucoup citée. La ville du Havre, par exemple, indique vouloir un outil qui ne soit pas « un frein à une utilisation simple, habituelle et intuitive ». Le témoignage du Havre soulève d’ailleurs la critique qui revient le plus après le manque de moyens financiers : le manque de logiciels appropriés aux besoins. Cette critique est citée de nombreuses fois (23 %) par diverses villes en France (La Rochelle, Grenoble) mais aussi en Angleterre (Weymouth et Portland). Le Havre, après avoir tenté l’expérience du logiciel libre Géosource, estime l’outil « très lent et [non] interfaçable avec [leurs] base de données géographiques (ArcSDE de ESRI) ». « Contraints à synchroniser les fiches de métadonnées manuellement », ils abandonnent ce projet pour « ArcGIS for INSPIRE » qui leur assure une interopérabilité avec leur base issue du même univers propriétaire. La ville du Havre souligne toutefois qu’elle a dû consolider cette solution par « pas mal de développement maison pour qu’il s’adapte au mieux à [leurs] besoins ».

  • 32 Métadonnées pour l’Information Géographique (Metadados para Informação Geográfica).
  • 33 Direction Générale du Territoire (Direção-Geral do Território).
  • 34 SCHWARTZ, O. le 7 janvier 2014, « Isogeo lève un million d’euros pour accélérer son développement » (...)

45Aujourd’hui, les collectivités locales ont le choix entre trois types de logiciels différents : libre, propriétaire ou institutionnel. Le dernier choix correspond à un logiciel mis en place par une institution nationale et mis à disposition des autorités locales pour répondre à la directive INSPIRE. C’est le cas de Géosource, logiciel créé sur la base du logiciel libre Géonetwork par le BRGM, mais aussi du MIG32 édité par la DGT33 au Portugal. Les logiciels libres sont souvent utilisés dans le cadre d’un manque de moyens financiers et décriés par les utilisateurs comme peu opérationnels. Avec seulement 13 %, les logiciels libres sont derrière les logiciels institutionnels, qui avec 33 % semblent capitaliser sur la confiance des autorités locales. Ainsi le maire de Toulouse, Jean-Luc Moudenc, nous explique ne pas avoir hésité à choisir Géosource « au vu de la renommée des utilisateurs, le BRGM et l’IGN ». Cela n’empêche pas une certaine critique, comme on a pu le voir avec Le Havre. Enfin, ce sont les logiciels propriétaires qui viennent en premier avec un peu plus de 50 %, malgré l’enjeu financier. Cela peut s’expliquer par les raisons de continuité, d’efficacité, d’interopérabilité que l’on a pu voir, mais aussi par les formules de maintenance associées aux offres commerciales. Ces dernières années, des acteurs privés se sont spécialisés dans l’offre de catalogue de métadonnées, comme Isogéo ou Géomatys en France, ou Ckan en Angleterre, leur coût est soit trop élevé comme nous l’indique Le Havre, soit leur catalogue n’était pas encore assez fonctionnel au moment de la réflexion des élus. Il en ressort que les villes ayant des marges de manœuvre budgétaires se tourneront vers des offres propriétaires issues de logiciel SIG (ESRI, CadCorp) qui leur permettent d’avoir une maintenance et de rester sur le même système en s’assurant d’une interopérabilité (relative) avec leur architecture, alors que les collectivités aux budgets plus contraints choisiront plutôt des logiciels institutionnels pour la confiance qu’ils dégagent ou pour l’impression d’avoir un logiciel qui sera maintenu par l’institution en terme de développement. En effet, les logiciels libres semblent souffrir de trois problèmes majeurs : l’inefficacité, l’absence de maintenance et l’incertitude concernant le maintien du développement du logiciel à moyen terme. Aucun acteur ne semble se démarquer dans ces quatre pays, si ce n’est « ArcGIS for Inspire » qui reflète la position dominante d’ESRI. Néanmoins, certains éditeurs de logiciel semblent avoir saisi l’opportunité de la demande engendrée par la directive, à l’image d’Isogéo qui indique viser un « déploiement en France et à l’international34 ».

  • 35 Extract, Transform and Load.

46Cette complexité technique liée au choix du logiciel, aux métadonnées et à l’architecture est accentuée par la difficulté de comprendre les spécifications de la directive en termes d’interopérabilité. Le succès des logiciels de conversion ETL35 est la preuve de la nécessité de créer des passerelles entre les divers formats propriétaires de données. La directive européenne va plus loin en proposant d’harmoniser la structure des bases de données, seule garantie de l’interopérabilité. Cependant, elle n’impose aucune obligation dans ce domaine, car elle serait très couteuse à mettre en place, en temps et en investissement.

47Cette complexité du projet et le temps qu’il requiert sont les deux dernières critiques imputées au projet par les répondants, avec six occurrences chacun. Aberdeen en Ecosse explique qu’il est « difficile de comprendre les bénéfices pour les autorités locales et que la masse de travail requise est trop grande pour les ressources allouées ». De plus, la directive INSPIRE est perçue comme bien trop complexe à expliquer aux possesseurs de la donnée, à la fois pour qu’ils puissent remplir les métadonnées eux-mêmes et pour qu’ils en saisissent l’importance et les enjeux. Ainsi, Santa Cruz de Tenerife en Espagne estime que « le processus de création des métadonnées consomme du temps qui dans la plupart des cas fait défaut ».

Des situations contrastées des collectivités territoriales en Europe

48Cette enquête révèle les situations contrastées des collectivités territoriales en Europe dans la mise en application des règles européennes sur les données spatialisées. Certaines indiquent qu’elles n’ont pas commencé à mettre en application les directives (fig. 2), comme Perpignan ou Strasbourg en France, Manchester au Royaume-Uni, Faro au Portugal ou Valladolid en Espagne. D’autres ne relèvent pas ou que très peu de difficultés dans cette démarche, comme Paris, Olonnes ou Toulouse en France, Bilbao en Espagne, Macedo de Cavaleiros au Portugal, ou Bedford, Gosport, Glasgow ou Édinbourg au Royaume-Uni.

49En moyenne, les collectivités en Espagne, et dans une moindre mesure en France, semblent avoir rencontré davantage de difficultés que les collectivités au Portugal, et ce sont les collectivités du Royaume-Uni qui ont rapporté le moins de difficultés. Celles qui indiquent avoir rencontré le plus de difficultés différentes, comme Brest ou Le Havre en France, Santa Cruz de Tenerife en Espagne, ou Guimaraes au Portugal, expriment simultanément des difficultés financières et techniques, en relevant aussi un manque de soutien politique et des injonctions qui sont inadaptées à leur expérience de terrain. Quant aux collectivités qui semblent dans une situation intermédiaire, les difficultés qu’elles ont rencontrées font apparaître des liens logiques entre le manque financier et la critique du coût du projet mais également entre le choix de l’efficacité pour contrebalancer la complexité du projet ou de la simplicité pour répondre à l’aspect chronophage du projet. Au-delà de ces relations logiques, on trouve également un lien entre le manque de financement et la politique interne ou nationale.

50Il est aussi à relever que les difficultés exprimées peuvent aussi dépendre des choix de logiciel et d’infrastructure. Ainsi, les collectivités qui ont fait le choix d’utiliser les logiciels libres ou publics ont davantage tendance à rapporter des difficultés de retard de calendrier, comme La Rochelle en France ou Santa Cruz de Tenerife en Espagne. De même, celles qui ont fait le choix de logiciels et solutions institutionnelles ont davantage tendance à rapporter une recherche d’efficacité dans les logiciels proposés, comme Clermont-Ferrand ou Le Havre en France, West Sussex au Royaume-Uni, ou Guimaraes au Portugal. Quant à celles qui ont fait le choix des solutions propriétaires du marché, elles ont davantage tendance à relever une volonté de continuité, comme Bilbao en Espagne, Povoa do Varzim au Portugal, ou Edimbourg au Royaume-Uni.

51Ce questionnaire nous a permis de mettre en relief les difficultés éprouvées par les collectivités locales en Europe, mais on ne peut conclure à de grandes différences entre pays. Le faible taux de réponses du Portugal et de l’Espagne ne le permet pas vraiment. Toutefois, en Espagne, la directive INSPIRE est davantage prise en charge au niveau supérieur, en particulier à l’échelle régionale. On sait que chaque région ou presque s’y est dotée de son portail géographique (fig. 1). Ainsi, c’est l’échelle à laquelle les collectivités sont le plus investies dans l’harmonisation et le partage de la donnée géographique qui varie en Europe.

Conclusion

52Les institutions européennes ont choisi de faire reposer l’harmonisation, le partage et la réutilisation des données géographiques sur une approche plus technique que politique, en mettant en avant le concept d’Infrastructures de Données Géographiques (IDG) davantage que les principes d’ouverture, de partage, de réutilisation ou d’open data. Ce choix, qui est lié aux préoccupations commerciales des différents producteurs publics de données géographiques en Europe, n’est pas toujours cohérent avec les discours de la « Stratégie numérique pour l’Europe » de la Commission européenne qui vise une diffusion et une recombinaison plus aisée des informations et des connaissances. De fait, comme nous l’avons vu dans le cas français, la transposition des directives européennes n’a pas vraiment simplifié le droit de la donnée, n’a pas réglé la question des licences, ni levé les freins juridiques au partage et à la réutilisation des données publiques. De plus, le choix de la thématique environnementale pour porter cette politique d’harmonisation et de partage des données s’est révélé être à double tranchant : si l’environnement permet bien la production de jeux de données harmonisées à l’échelle européenne et de mobiliser les acteurs publics à l’échelle nationale, elle n’est pas la plus adaptée pour l’échelle locale, notamment parce qu’elle ne relève pas toujours de la compétence des acteurs locaux. Ainsi, malgré la stratégie de communication de la Commission européenne, il s’agit bien plus d’une coordination intergouvernementale des grands acteurs publics nationaux que de l’alimentation d’un mouvement open data en Europe.

53Les collectivités locales, malgré quelques initiatives remarquées, comme les portails des villes de Montpellier ou de Paris dans le cas de la France, sont déclarées « en retard » par rapport aux autres échelles, même si les derniers rapports soulignent de nombreux « dysfonctionnements » à l’échelle nationale (Craglia et al., 2014, EEA, 2014, CNIG, 2015). Dans le cas de la directive INSPIRE, la réglementation européenne ne prévoit pas de pénalités pour les collectivités locales, ce qui a pu être interprété comme une dérogation, voire un statut « facultatif » de ces règles à l’échelle locale (par exemple dans la transposition dans la réglementation française). De fait, les collectivités locales rencontrent de nombreuses difficultés, à commencer par les retards ou les hésitations à l’échelon national dont elles sont tributaires, et le manque d’aides financières ou les modalités de la distribution de ces aides. Les autres difficultés ne sont pas spécifiques aux collectivités locales, mais elles sont renforcées par l’ordre de grandeur de leur budget et de leur personnel : enjeux et choix de l’infrastructure et des logiciels, avec les grands éditeurs de SIG qui proposent désormais des solutions clés en main mais au format propriétaire et souvent en hébergeant les données sur leurs propres serveurs. Difficulté également de comprendre les spécifications des directives notamment en termes d’interopérabilité, la complexité des métadonnées, l’investissement en temps de travail pour renseigner les métadonnées et le catalogue de donnée, sans que les retombées et les bénéfices pour les autorités locales soient aisés à percevoir.

54Le faible taux de réponse des collectivités locales, malgré les relances, même s’il interpelle au regard du respect de la réglementation européenne, restreint les perspectives de montée en généralité. Malgré les limites inhérentes à l’exercice de comparaison des actions des collectivités locales en Europe, il semble toutefois que la réglementation européenne ne soit pas en mesure de dynamiser à l’échelle locale le mouvement d’ouverture, de partage et de réutilisation des données, qui repose pour l’instant davantage sur des initiatives locales ponctuelles. De plus, pour rendre ces règles obligatoires à l’échelle locale, il a été proposé un modèle commun de données géographiques à implémenter pour l’horizon 2020, qui nécessite encore plus de connaissances techniques, de moyens financiers et humains, et qui conduira à une réorganisation de toute l’architecture ainsi que de toutes les bases de données pour en assurer l’interopérabilité. Ces efforts peuvent sembler rédhibitoires et ne manqueront pas de creuser plus encore les écarts entre les collectivités locales en Europe. Toutefois, la stratégie actuelle ne semble pas en train de produire une convergence, ni de réellement faciliter la réutilisation des données géographiques locales.

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Terrier C., 2011, "La valeur des données géographiques", L’Espace géographique, Tome 4, No.2, 103-108.

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Notes

1 Public Sector Information

2 L’équipe INPIRE de la Commission européenne prend souvent l’exemple des fleuves, dont l’étude environnementale nécessite la disponibilité de données compatibles de l’amont à l’aval sur les deux rives, même lorsqu’ils traversent différents pays européens comme le Rhin ou le Danube, par exemple sur cette vidéo de vulgarisation : INSPIRE directive videos, 2015, « Introduction to INSPIRE », https://youtu.be/xew6qI-6wNk, consultée en juillet 2015.

3 Géoportail de l’urbanisme, lancé en octobre 2015 : http://www.geoportail-urbanisme.gouv.fr/

4 Géoportail des transports en Île-de-France, lancé en octobre 2015 : http://opendata.stif.info/

5 Conseil national de la recherche des États-Unis (NRC).

6 « ... to address global issues, it is essential to have global data sets and products derived from these data sets; it is more efficient and cost-effective for each nation to share its data and information than to collect everything it needs independently; and the implementation of effective policies addressing issues or the global environment requires the involvement from the outset of nearly all of the nations in the world. » (Bretherton et al., 1995, p. 24).

7 Open Knowledge Foundation, « Open Définition », in opendefinition.org consulté le 25 avril 2014, disponible sur : http://opendefinition.org/od/

8 BERNERS-LEE, T. 2009, «The next Web of open, linked data», in TEDTalks [en ligne], mis en ligne sur Youtube le 13 mars 2009, consulté le 26 avril 2014, disponible sur : https://www.youtube.com/watch?v=OM6XIICm_qo

9 Dans le domaine de la réutilisation, l’ouverture et la diffusion des données publiques, s’il existe bien une obligation légale, aucune pénalité particulière n’a été prévue pour contraindre les autorités locales à se mettre en conformité.

10 Decreto-lei en Portugais. Défini par l’article 198 de la Constitution portugaise, ce texte se rapproche du décret-loi en vigueur en France sous la IIIe et la IVe République qui autorise le pouvoir réglementaire à édicter des lois sur des sujets qui concernent le Parlement après demande de permission à ce dernier. Cela ressemble également aux ordonnances actuelles.

11 Sistema Nacional de Informação Geográfica.

12 ESRI Portugal, « SNIG », in esriportugal.pt [En ligne], consulté le 2 juillet 2014, disponible sur : http://www.esriportugal.pt/mercados/casos-de-estudo/administra-o-central/snig/

13 De l'anglais Service Oriented Architecture

14 Journal officiel de l’Union européenne du 25 avril 2007, « Directive 2007/2/CE du parlement européen et du conseil du 14 mars 2007 établissant une infrastructure d'information géographique dans la Communauté européenne (INSPIRE) », disponible sur : http://inspire.ign.fr/sites/all/files/directive_inspire.pdf

15 Code de la propriété intellectuelle, loi n° 92-597 du 1er juillet 1992, disponible sur : http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006069414&dateTexte=20080129

16 « Fiches synthétiques : droit d'auteur », le 16 octobre 2006, in les-infostrateges.com, consulté le 25 mai 2014, disponible sur: http://www.les-infostrateges.com/article/061024/fiches-synthetiques-droit-d-auteur

17 Directive 96/9/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 1996, concernant la protection juridique des bases de données, in Europa, consulté le 25 mai 2014, disponible sur : http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/businesses/intellectual_property/l26028_fr.htm

18 Loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. Version consolidée au 24 mars 2012, in Legifrance, consulté le 25 mai 2014, disponible sur : http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=09CBB773FDDDCEF263445631847E2350.tpdjo15v_3?cidTexte=JORFTEXT000000888573&dateTexte=20140616

19 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Version consolidée au 19 mars 2014, In Legifrance, consulté le 25 mai 2014, disponible sur : http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000886460

20 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal. Version consolidée au 20 décembre 2013, in Legifrance, consulté le 5 juin 2014, disponible sur: http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000339241

21 Directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public, in eur-lex.europa.eu [en ligne], consulté le 25 avril 2014, disponible sur : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0098:FR:HTML

22 Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, in unece.org, [En ligne] consulté le 5 juin 2014, disponible sur : http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43f.pdf

23 Ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l’environnement. Version consolidée au 21 septembre 2000, in Legifrance, consulté le 5 juin 2014, disponible sur : http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=3F3AACB30807E339096D66E1E5412443.tpdjo12v_3?cidTexte=JORFTEXT000000401865&dateTexte=20000921

24 Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Legifrance, consulté le 5 juin 2014, http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000422094&dateTexte=&categorieLien=id

25 CROQUET, J-C. CROQUET, V. « Historique de l'élaboration du Code français de l’environnement », in Le droit de la protection de la nature en France [En ligne], novembre 2008, consulté le 5 juin 2014, disponible sur : http://droitnature.free.fr/Shtml/NaissanceDroitEnvFr.shtml

26 The Environmental Information Regulations 2004, in legislation.gov.uk [En ligne], consulté le 2 juillet 2014, disponible sur : http://www.legislation.gov.uk/uksi/2004/3391/regulation/5/made

27 L'égale de la loi anglaise. Freedom of Information (Scotland) Act 2002, In legislation.gov.uk [En ligne], consulté le 2 juillet 2014, disponible sur : http://www.legislation.gov.uk/asp/2002/13/section/10

28 « Lei nº 46/2007 de 24 de Agosto para o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização » pour le Portugal (https://www.fct.pt/arquivo/docs/Lei46_2007.pdf) et « Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno » pour l’Espagne (http://www.upc.edu/parcupc/media/BOE-A-2013-12887.pdf)

29 La Ville de Paris est d’ailleurs citée en exemple pour ce portail sur le site de la Commission européenne : http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/open-data-portals, consulté le 13 juillet 2015.

30 Department for Environment, Food and Rural Affairs.

31 Équivalent de l’IGN français, il représente le service cartographique britannique.

32 Métadonnées pour l’Information Géographique (Metadados para Informação Geográfica).

33 Direction Générale du Territoire (Direção-Geral do Território).

34 SCHWARTZ, O. le 7 janvier 2014, « Isogeo lève un million d’euros pour accélérer son développement » in http://blog.isogeo.com/isogeo-leve-un-million-deuros-pour-accelerer-son-developpement

35 Extract, Transform and Load.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Géoportails régionaux (NUTS2) au Royaume-Uni, en France, en Espagne et au Portugal
Crédits Données : Eurostats http://ec.europa.eu/​eurostat/​web/​nuts/​, The Open Data Intitute http://theodi.org/​, UK Local Government Association http://www.local.gov.uk/​, Open data France http://www.opendatafrance.net/​, Etalab http://www.etalab.gouv.fr/​, Infraestructura de Datos Espaciales de España (IDEE) http://www.idee.es/​, Sistema Nacional de Informação Geográfica (SNIG), http://snig.igeo.pt/​Portal/​, 2015.
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/27750/img-1.png
Fichier image/png, 95k
Titre Carte 1 : Villes contactées en Europe selon leurs populations
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/27750/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 388k
Titre Carte 2 : Villes ayant répondu en Europe selon leurs populations
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/27750/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 860k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Dann Goncalves et Samuel Rufat, « Open data et droit de la donnée : les collectivités à l’épreuve des réglementations européennes », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Science et Toile, document 787, mis en ligne le 17 août 2016, consulté le 28 mars 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/27750 ; DOI : 10.4000/cybergeo.27750

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Auteurs

Dann Goncalves

Université de Cergy-Pontoise
Laboratoire MRTE
goncalves.dann@gmail.com

Samuel Rufat

Université de Cergy-Pontoise
samuel.rufat@u-cergy.fr

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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