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2017
825

Gouverner l’agriculture grâce aux modèles ? Le cas du CAADP au Mozambique

Governing agriculture through models? The case of CAADP in Mozambique
Nelly Leblond

Résumés

Les politiques agricoles africaines alignées sur le Comprehensive Africa Agriculture Development Programme (CAADP) sont coproduites avec des modèles économiques. Les modèles sont devenus hégémoniques dans un contexte de dépendance à l’Aide au Développement et de socialisation des élites par la modélisation économique. À partir de la littérature grise et d’observations au Mozambique, nous analysons le rôle de la modélisation dans la fabrique de ces politiques. À contrepied des objectifs d’appropriation, d’efficience et d’allocation raisonnée des fonds, on observe un dédoublement des objectifs affichés et de ceux mis en œuvre. Le CAADP et la modélisation apparaissent alors comme un dispositif instrumentalisé par des élites politiques et agroindustrielles. Ce dispositif contribue ainsi à la reproduction de stratégies économiques et politiques qu’il annonçait dépasser. Nos observations appellent à réinterroger les appropriations multiples de la modélisation et les effets des politiques agricoles promues.

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Texte intégral

Introduction1

  • 1 Cet article s’appuie en partie sur une communication préparée en 2015 par l’auteur en collaboration (...)

1La fabrique des politiques publiques et leur mise en œuvre sont des moyens de mener des luttes de pouvoir. Les constructions discursives et institutionnelles font partie intégrante de stratégies de contrôle de ressources, de populations ou encore d’espaces (Trottier, 2007 ; Gay, 2016). Les nouvelles politiques agricoles africaines ne font pas exception. Elles ont été adoptées à partir du milieu des années 2000 dans le cadre du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) et du Comprehensive Africa agriculture development programme (CAADP). Nous explorons ici la fabrique de ces politiques agricoles à partir d’un cas d’étude, le Mozambique, et au travers du prisme d’un instrument de gouvernement : la modélisation économique de l’agriculture.

2La modélisation économique est une pratique sociale. Elle a connu une forte ascension depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale avec l’hégémonie de la quantification, la prolifération des bases de données et des moyens informatiques, la technicisation et l’économicisation des politiques publiques. L’étude de la modélisation s’est déplacée de la critique interne et philosophique des modèles, à leur analyse au sein d’un jeu social (Armatte et Dahan, 2004 ; Samuel, 2012). Des chercheurs ont exploré les relations symbiotiques entre modèles, données, et pratiques d’évaluation (Edwards, 1999 ; Guillemot, 2010). D’autres se sont intéressés aux stratégies de positionnement des modélisateurs (Trottier, 2006 ; Nubukpo et al., 2012) ainsi qu’aux effets de cadrage induits par les modèles économiques (Fouilleux, 2000 ; Leblond, 2012 ; Cornilleau, 2016). Sheila Jasanoff (2004) a mis en évidence que l’ordre social et l’ordre des savoirs étaient coproduits. Les modèles sont des instruments de coproduction. Ils cristallisent des schèmes interprétatifs et des relations de domination (Jabri, 1996). Simultanément, ils sont des sources de scénarios, de chiffres et de graphiques, dont la circulation véhicule et reconfigure des structures de signification, de domination ou encore de légitimation (Leblond et Trottier, 2016). À partir du cas du Mozambique, nous abordons ici la circulation des modèles et des modélisateurs dans le cadre du CAADP, ainsi que leurs instrumentalisations.

  • 2 Le Front de libération du Mozambique (FRELIMO), créé en 1962 à Dar es-Salaam est au pouvoir au Moza (...)

3La fabrique des politiques agricoles au Mozambique est un fort enjeu d’accès à des ressources politiques et économiques. Bien que le secteur agricole ne représente que 25% du PIB national en 2010, il occupe 80% de la population active et concentre de nombreux investissements publics, privés, de bailleurs de fonds et d’organisations non gouvernementales (ONG). La vision duale « ferme d’État à moderniser/paysannerie autonome » du Front de libération du Mozambique (FRELIMO) dans les années 1980, a été analysée comme une stratégie politique pour étouffer certaines élites rurales (O’Laughlin, 1996 ; Bowen, 2000). Plus récemment, Domingos do Rosario (2012) a montré comment différentes stratégies façonnaient la spatialité des interventions dans l’agriculture au Mozambique. Il souligne en particulier les stratégies de ciblage des zones d’opposition par le parti-État2, de populisme électoral, ainsi que d’opportunisme des bailleurs et des élites politiques et agroindustrielles (Mogues et do Rosario, 2016). Notre article contribue à analyser la reconfiguration des stratégies qui sous-tendent la fabrique des politiques agricoles dans le contexte d’une technocratisation par la modélisation économique.

  • 3 Plus de 300 entretiens semi-dirigés ont été réalisés avec des producteurs, des investisseurs, des f (...)
  • 4 James Ferguson (1990) a introduit la notion de machine anti-politique (anti-politics machine) à par (...)
  • 5 Les partenaires de développement sont les institutions étrangères qui allouent des ressources (fina (...)

4Cet article se fonde sur une étude de la littérature grise ainsi que sur des entretiens menés dans le nord du Mozambique en 2012, 2014 et 20153. La première partie analyse les interactions entre la fabrique du CAADP et le recours à la modélisation économique de l’agriculture. Elle explique comment la modélisation est devenue incontournable dans de nombreux pays africains dont le Mozambique et comment elle participe à une technocratisation des politiques agricoles. La deuxième partie de l’article s’intéresse alors aux effets socio-spatiaux du CAADP et du recours à la modélisation. Ces derniers apparaissent comme un nouveau dispositif de la « machine du développement », qui technicise et dépolitise les interventions dans l’agriculture tout en renforçant les asymétries de pouvoir4. En facilitant le dédoublement des enjeux affichés et des objectifs poursuivis, la modélisation économique de l’agriculture facilite une reproduction des stratégies spatiales précédentes. À nouveau, les investissements sont orientés vers les zones à fort potentiel de rendement et les corridors de transport, qui étaient déjà au centre de l’aménagement du territoire après l’indépendance (Sidaway, 1993). Les effets de cadrage et d’ignorance produits par les modèles et leur instrumentalisation peuvent aussi conduire à marginaliser des systèmes de production qui fonctionnent mais qui ne sont pas pris en compte dans les bases de données. Enfin, le CAADP contribue à limiter les oppositions à la politique agricole mozambicaine. Cet article conclut alors que la modélisation participe à la fabrique de politiques publiques qui favorisent les élites politiques et agroindustrielles, ainsi que leurs « partenaires de développement »5.

La fabrique renouvelée des politiques agricoles africaines et de leur instrumentation

5L’étude des sciences et sociétés a mis en évidence que la manière dont les sociétés appréhendent le monde est coproduite avec la façon dont elles souhaitent le gouverner (Jasanoff, 2004). Dans cette partie, nous soulignons les interactions entre d’une part le contenu et la fabrique des politiques agricoles adoptées dans le cadre du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), et d’autre part la mise en place d’instruments de modélisation économique pour les construire et les évaluer. À partir du cas mozambicain, nous démontrons que cette coproduction a été poussée par les « partenaires de développement », et a rendu la modélisation hégémonique. Elle repose sur un processus de socialisation des élites africaines par la modélisation économique.

Des politiques agricoles présentées comme endogènes

6Les politiques agricoles fabriquées dans le cadre du Comprehensive Africa agriculture development programme (CAADP) et du NEPAD s’annoncent en rupture avec trois éléments caractéristiques des politiques précédentes. Le CAADP se distingue par : (1) une appropriation par les États africains, à contrepied de l’imposition des Plans d’ajustement structurel (PAS) ; (2) une construction participative et multi-acteurs à l’opposé de la dominance des acteurs étatiques et de l’exclusion du secteur privé ; (3) une allocation des budgets fondée sur des preuves (evidence-based), pour contrer l’allocation considérée comme inefficiente des ressources. Ces politiques agricoles doivent également permettre de coordonner les interventions dans l’agriculture africaine. Elles sont fabriquées par les élites africaines, et avec l’assistance d’experts extérieurs. Outre un plan ou un document d’orientation à l’échelle nationale, les pays qui mettent en œuvre le CAADP signent un Pacte (Compact) avec les « partenaires de développement », des représentants de la société civile et du secteur privé. Ils élaborent également un plan d’investissement aligné sur le cadrage du CAADP. Ces politiques agricoles sont donc la clef de voute d’un consensus et d’une coordination entre de nombreux acteurs qui interviennent dans le financement de l’agriculture africaine. Cela questionne la représentation de l’agriculture contenue dans le CAADP.

7Celui-ci produit un cadrage technicisé, économicisé et dépolitisé de l’agriculture. Il est fondé sur quatre piliers déclinés dans les différentes politiques nationales et régionales : (1) augmenter l’utilisation durable des ressources ; (2) développer les infrastructures rurales et commerciales pour renforcer l’accès au marché ; (3) accroître l’approvisionnement alimentaire et réduire la faim en augmentant la productivité ; (4) améliorer la recherche agricole, ainsi que la diffusion et l’adoption des innovations technologiques. Dans le CAADP, le Développement et la transformation de l’agriculture sont simultanément mis au service de la croissance économique et de la réduction de l’insécurité alimentaire des plus vulnérables. Ce cadre reproduit ainsi la polysémie caractéristique des institutions internationales (Ferguson, 1990 ; Alcock, 2009). Cette polysémie occulte les contradictions entre amélioration des conditions de vie au niveau individuel et amélioration des indicateurs macro-économiques.

  • 6 Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture

8Pour accélérer les effets, le CAADP priorise des espaces d’interventions fertiles et bien desservis. Il participe ainsi à la réactivation de la dichotomie coloniale « espace utile/espace inutile » (Giraut, 2009). Le troisième pilier reprend le discours productionniste, centré sur la production et la productivité, déployé par la FAO6 et les institutions de recherche agricole (Bricas et Daviron, 2008). Les interventions promues sont avant tout technologiques – semences améliorées, engrais, irrigation, pesticides – et centrées sur l’investissement privé. Le CAADP associe ainsi le paradigme de la révolution Verte et la rhétorique des entreprises privées (Binet, 2014 ; Cornilleau et Joly, 2014). Enfin, le CAADP présente la libéralisation économique comme nécessaire et salvatrice et insiste sur la mise en retrait de l’État. Il reproduit alors le catéchisme des bailleurs et des PAS (Hibou, 1998 ; Balié et Fouilleux, 2008). Le CAADP reprend donc le discours des politiques agricoles précédentes et des institutions internationales. Toutefois, son ancrage national en fait une brique africaine qui internalise ces différents éléments de cadrage.

  • 7 Notamment dans le cadre du Global agriculture and food security programme (GAFSP) établi par la Ban (...)
  • 8 Base de données consultée le 04/08/2016 : http://pubdocs.worldbank.org.

9Bien que la dimension africaine et endogène des politiques agricoles du CAADP soit fortement médiatisée, ces politiques ont été largement poussées par la FAO, la Banque mondiale et l’International food policy research institute (IFPRI) (FAO, 2010 ; Brüntrup, 2011). L’adoption du cadrage et de la procédure du CAADP est en partie liée à son imposition comme condition par les bailleurs. La signature d’un compact est par exemple une condition pour que les pays soient inclus dans des initiatives majeures comme la New alliance for a Green revolution in Africa, et pour qu’ils bénéficient de prêts de la Banque mondiale7. Au Mozambique, la ratification d’un plan d’investissement (PNISA) était une des actions préalables imposée par la Banque mondiale pour l’obtention de prêts de l’Agricultural development policy operation8.

10Au-delà des représentations dans le CAADP, les « partenaires de développement » ont contribué à la fabrique de son instrumentation. Les déclinaisons nationales du CAADP sont coproduites avec des instruments de modélisation économique. Ces derniers calculent les objectifs de croissance à atteindre. Ils produisent des simulations qui sont discutées par les différents partenaires et évaluent les orientations adoptées. D’où viennent ces modèles ? Comment sont-ils utilisés ? Pourquoi ont-ils été adoptés ?

Des modèles macroéconomiques bricolés pour l’agriculture africaine

11Les modèles économiques utilisés dans le cadre du CAADP appartiennent à la famille des modèles macroéconomiques d’équilibre. Ils ont été développés dès les années 1970 aux États-Unis et en Europe à partir des comptabilités nationales et à la suite des modèles Entrées-Sorties de Léontief (Armatte, 2010). Puis ces modèles ont connu une extension à l’échelle internationale dans le cadre des négociations sur la libéralisation du commerce international et au sein des « partenaires de développement » comme la Banque mondiale, la FAO ou l’IFPRI (Fouilleux, 2000 ; Leblond et Trottier, 2016). Les modèles d’équilibre de l’agriculture construits pour les pays occidentaux ont alors été africanisés. Ils ont été adaptés à la marge pour représenter l’agriculture africaine et évaluer les politiques agricoles. De nouvelles équations ont été ajoutées permettant de représenter l’autoconsommation, de distinguer les foyers urbains et ruraux, ainsi que de prendre en compte une pluralité de productions pour une même activité. Des bases de données, les matrices de comptes sociaux (SAM), ont été produites dans de nombreux pays pour renseigner ces modèles. Ces adaptations relèvent largement d’un bricolage de ces instruments de gouvernement dans le cadre d’un transfert Nord-Sud. Bien qu’il existe a priori une diversité de modèles – selon les pays, les hypothèses testées et la structure du secteur agricole – les modèles d’équilibre pour l’agriculture partagent une histoire commune et de nombreuses similitudes structurelles.

12En tant qu’instruments de mise en ordre des savoirs, ces modèles macroéconomiques naturalisent l’agriculture selon les traits suivants :

  1. L’agriculture est représentée comme un secteur économique en interaction avec la croissance économique nationale, elle-même liée à la réduction de la pauvreté et de la malnutrition. Ces modèles réaffirment la primauté de l’agriculture et de l’augmentation de la productivité agricole dans la réduction de la pauvreté et la croissance (Ellis et Biggs, 2001). Ils reproduisent un cadrage qui ignore la pluriactivité des ménages ruraux et les asymétries de pouvoirs contraignant la production agricole et sa commercialisation.

  2. La productivité agricole est la résultante de la taille des surfaces cultivées et de niveaux d’application d’intrants et de technologies. Un accroissement de la recherche agricole, de l’accessibilité des intrants ou du budget des ménages ruraux augmente nécessairement cette productivité. Cette représentation laisse de côté les questions de main d’œuvre – nécessaire ou rendue superflue – ainsi que de rétroactions perverses liées aux incertitudes climatiques et commerciales (échec d’une récolte, absence d’acheteur, fluctuation des prix).

    • 9 Les modèles peuvent être adaptés pour des villages ou des régions. Par exemple dans le cas du Mozam (...)

    L’agriculture est gouvernée à l’échelle nationale ou éventuellement de grandes régions9. Des équilibres marchands entre secteurs économiques et entre offre et demande de produits agricoles sont établis aux échelles régionales et nationales avant d’être connectés aux échanges internationaux. Ces modèles renforcent ainsi des unités spatiales qui correspondent peu aux réseaux transnationaux et aux opportunités de commercialisation actuels.

  3. La terre est un facteur de production dont l’usage peut être intensifié et qui peut être rendu disponible si les coûts de conversion des usages le permettent. Ces modèles représentent ainsi très favorablement les investissements dans les espaces à fort potentiel agricole et intégrés dans les marchés. Ils ne prennent pas en compte les différents ancrages à la terre et à l’espace qui sont parfois peu productifs mais essentiels aux sociétés et à leur maintien (Ferguson, 2013).

Figure 1 : Structure d’un modèle d’équilibre général

Figure 1 : Structure d’un modèle d’équilibre général

Aperçu des agents et des relations qui sous-tendent le modèle d’équilibre général (Computable general equilibrium model, CGE) développé par l’IFPRI et adapté à de nombreux pays d’Afrique de l’Est. Source : Johnson et Flaherty (2008, p.59)

13Le modèle d’équilibre général (CGE) développé par l’IFPRI (Fig. 1) est symptomatique de la mise en ordre du monde opérée par les modèles économiques de l’agriculture. Il est parfois appelé « modèle standard » car il peut être appliqué d’un pays à l’autre avec un minimum de changements. L’agriculture est représentée à l’échelle nationale. À gauche, la formalisation sectorielle met en interaction secteur agricole, croissance économique, facteurs de production et simulation des politiques publiques. À droite, la représentation des foyers connecte revenus, consommation, et facteurs de production. Au centre, les marchés nationaux et internationaux permettent l’équilibre de l’offre et de la demande. Parce que ces modèles sont co-construits avec des bases de données, cette mise en ordre s’inscrit également dans la métrologie de l’agriculture des pays où ils sont adoptés.

14Les modèles macroéconomiques de l’agriculture sont conçus pour participer à la fabrique des politiques agricoles. Ils contribuent à une administration de la preuve qui a pour objectif la construction de perceptions communes, quelle que soit la capacité des modèles à représenter l’agriculture de façon réaliste. Comme l’expliquent des modélisateurs :

« Models "provide a bridge between the theorist, the planner, and the practical policy maker” […] Their usefulness "is not their particular empirical results, which may quickly become outdated", rather it is "the fact that they force policy makers to analyze the implications of policy choices within a consistent analytic and information framework". » (Dervis et al., 1982, p.2)

15La modélisation économique de l’agriculture permet donc de forcer une certaine mise en ordre des savoirs dans une perspective de transformation du monde. Ils contribuent largement à une ingénierie qui vise à (ré)organiser l’économie nationale (Armatte, 2010). Les modélisateurs ne prennent donc pas nécessairement leurs modèles au pied de la lettre. Comment expliquer alors que modèles et modélisateurs aient acquis une telle place dans la fabrique des politiques agricoles africaines ?

L’hégémonie de la modélisation

16Un concept ou une pratique devient hégémonique quand le ou la contester revient à se discréditer. Julie Trottier (2011) a montré que l’avènement du concept de Gestion intégrée des ressources en eau (GIRE) s’est appuyé d’une part sur une mise en ordre des savoirs dominée par les hydrologues, et d’autre part sur une mise en ordre de la société fondée sur un système de délégation du pouvoir de décision aux scientifiques. Un ensemble de métrologies, de catégorisations, de textes de lois ou encore de procédures institutionnalisées ont rendu le concept de la GIRE hégémonique. À partir du cas mozambicain, nous montrons que l’hégémonie de la modélisation économique de l’agriculture repose sur son insertion dans la formulation et l’évaluation des politiques agricoles africaines. La position incontournable de la modélisation est la résultante d’un processus de socialisation des élites par la modélisation et de leur mise en réseau qui précède et accompagne le Comprehensive Africa agriculture development programme (CAADP).

  • 10 L’objectif d’allocation de 10% des budgets a été adopté lors de la Conférence des chefs-d’État et d (...)

17La modélisation économique de l’agriculture intervient dans la formulation et l’évaluation des politiques agricoles du CAADP. Par exemple, les objectifs de 6% de croissance annuelle du PIB agricole et d’allocation de 10% du budget annuel de l’État à ce secteur sont issus de travaux de modélisation10. D’après les simulations, une croissance annuelle de 6% permettrait de réduire la pauvreté de moitié d’ici 2015 conformément aux Objectifs du millénaire pour le développement. Les modèles apportent donc une légitimité aux cadrages des politiques agricoles. Réciproquement, les indicateurs définis pour évaluer le CAADP impliquent un recours à la modélisation. Au Mozambique, le plan d’investissement est évalué entre autres par le taux de pauvreté rurale, la malnutrition chronique des enfants de moins de cinq ans et la production de céréales (PNISA 2013). Ces indicateurs calculables ex-ante par des modèles d’équilibre général rendent la modélisation incontournable dans l’administration de la preuve sur laquelle repose le CAADP.

18En amont, la modélisation légitime les récits et les objectifs via la structure et les sorties des modèles. En aval elle permet l’évaluation des options choisies. Lors de la mise en œuvre, elle intervient pour vérifier que la politique agricole suit la direction attendue. Cette coproduction rend la modélisation hégémonique. Comment expliquer cette centralité ?

  • 11 La construction d’un modèle d’équilibre (cf. Fig. 1) prend entre 3 mois et 1 an et coûte entre 25 0 (...)
  • 12 Cette situation est particulièrement aigüe au Mozambique, où l’intervention des bailleurs dans la f (...)

19L’ascension de la modélisation tient en partie à son accessibilité matérielle et économique. Grâce à de nombreux projets de développement, les logiciels et les modèles peuvent tourner sur des ordinateurs portables, les formations sont rapides et peu couteuses, et les procédures de production, d’analyse et de diffusion des données sont standardisées11. La modélisation est un instrument très efficace pour cadrer et mettre en circulation des données et des discours. Par ailleurs, l’apparence scientifique et participative de la modélisation – qui peut servir à élaborer des scénarios et à les comparer – est conforme à l’idéal de double délégation que les bailleurs et les élites mettent en avant. La modélisation permet d’introduire une dimension scientifique et rationnelle à la fabrique des politiques publiques. Elle permet également de faire discuter différents acteurs tout en alimentant les discussions d’indicateurs et d’évaluations économiques. La modélisation combine ainsi une apparence participative et une dimension technocratique. Les avis des experts économistes, des modélisateurs, et des « partenaires de développement » influencent les décisions en privilégiant des données techniques12. Mais l’ascension des modèles ne doit pas qu’à leurs propriétés intrinsèques. Elle est fortement liée aux relations sociales dans lesquelles les modèles sont inscrits.

  • 13 Le CEPPAG (Centro de Estudos Politicas e Programas Agro-Alimentares) est situé au sein de l’univers (...)

20Dès le milieu des années 1980, des « partenaires de développement » comme l’International food policy research institute (IFPRI) ont socialisé les élites africaines par la modélisation économique de l’agriculture (Cornilleau, 2016). L’IFPRI, dans le cadre du programme Macroeconomic reforms and regional integration in Southern Africa (MERRISA), a produit des bases de données (SAM) et des modèles d’équilibre général (CGE) dans plusieurs pays d’Afrique de l’Est. Le Mozambique a ainsi été doté d’une SAM et d’un CGE dès la fin des années 1990 (Tarp, 2002 ; Arndt et al., 1998). L’IFPRI a de plus formé et mis en réseau des modélisateurs et des « policy champions » pour faire le lien entre expertise et fabrique des politiques agricoles (Paarlberg, 1999). Rafael Uaiene, par exemple, était membre du réseau MERRISA au Mozambique à la fin des années 1990. Il a réalisé un doctorat en économie agricole à l’Université de Purdue, un Post-doctorat à l’IFPRI, puis a travaillé dans les ministères mozambicains et enseigné à la Michigan State University. Au Mozambique, il a contribué à la mise en place du Centre d’études et de programmes agro-alimentaires (CEPPAG), réplica des instituts universitaires nord-américain, avec une forte teneur en modélisation économique et un objectif affiché d’évaluation du CAADP13. La trajectoire de cette élite formée en économie agricole a ainsi participé à la centralité de la modélisation dans la fabrique des politiques publiques agricoles.

  • 14 Pour Kako Nubukpo, les macro-économistes africains acceptent souvent les incohérences et le bricola (...)

21Au-delà des trajectoires individuelles, de multiples réseaux rendent les modèles et les modélisateurs incontournables. Les instruments construits par l’IFPRI sont par exemple insérés dans le Système régional d'analyse stratégique et de gestion de connaissances (ReSAKSS) qui participe à la mise en oeuvre et à l’évaluation du CAADP (Johnson et Flaherty, 2011). Le consortium de modélisation African growth and development policy (AGRODEP) rend accessible un ensemble de modèles économiques et de bases de données nationales. Le Réseau régional des instituts de recherche sur les politiques agricoles (ReNAPRI), auquel appartient le CEPPAG, met en circulation des modèles et participe à la fabrique des politiques agricoles. De nombreux bailleurs, des universités, et des agences de coopération interagissent avec ces réseaux et offrent des bourses d’études et des opportunités de carrière pour les élites africaines. Dans un contexte de restriction des dépenses publiques et de marchés de l’emploi intérieur limités, ils offrent des compétences et des débouchés très attrayants14. Simultanément, ces réseaux contribuent à formater les données qui sont collectées, les questions qui sont posées, ainsi que les évaluations qui sont possibles. Parce que les modèles ne peuvent prendre en compte que certains aspects de l’agriculture et reproduisent des hypothèses fortes, ils excluent de la fabrique et de l’évaluation de la politique agricole des observations, des acteurs, ainsi que des effets (Fig. 2). La modélisation participe alors à une technocratisation des politiques agricoles, qui façonne tant la manière de faire de la politique que leur contenu. Pour aborder ces effets, nous développons le cas du dispositif formé par le CAADP et la modélisation au Mozambique dans la partie suivante.

Figure 2 : Interactions entre modélisation et fabrique d’une politique publique

Figure 2 : Interactions entre modélisation et fabrique d’une politique publique

Schéma des processus auxquels la modélisation économique de l’agriculture participe dans le cadre du Comprehensive Africa agriculture development programme (CAADP). Réalisation : N.Leblond, 2017.

Écueils et instrumentalisations du dispositif CAADP-modélisation au Mozambique

22La coproduction du Comprehensive Africa agriculture development programme (CAADP) et de la modélisation économique de l’agriculture est censée atteindre plusieurs objectifs : (1) augmenter l’efficience de l’allocation des fonds en réduisant les budgets et en rationnalisant les priorités ; (2) faciliter la coordination et la prise en compte des acteurs gouvernementaux, des « partenaires de développement », du secteur privé et de la société civile ; (3) accroitre les résultats en favorisant les effets sur le terrain et en limitant la bureaucratisation. Cette partie souligne, à partir du cas mozambicain, que la modélisation ne fait pas ce qu’elle dit. Elle permet le dédoublement des objectifs affichés et des objectifs poursuivis et la reproduction des stratégies socio-spatiales précédant le CAADP. Elle permet également de ne pas dire ce qui est fait. Les ignorances engendrées par les modèles passent largement sous silence les effets des interventions dans l’agriculture. Enfin, la modélisation marginalise la critique. Tout en prônant la participation, elle exclut les propositions alternatives et les contestations.

Une facilitation de la reproduction des rapports de pouvoir et des spatialités

Le maintien des asymétries de pouvoir malgré les objectifs affichés

  • 15 Au taux de 80 Méticais pour 1 euro en Juillet 2016, 86 milliards de Méticais correspondent à enviro (...)

23Les interventions dans l’agriculture promues par le Comprehensive Africa agriculture development programme (CAADP) sont avant tout productivistes. Elles s’écartent donc de l’équilibre autour de quatre piliers, affiché par le CAADP. Au Mozambique, le premier pilier, « accroissement de la production et de la productivité » représente plus de 86 milliards de Méticais, soit plus de 70% du budget nécessaire15. En revanche, le pilier « assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle » est budgété à 609 millions de Méticais, soit moins de 1% du budget global nécessaire. Le décompte des projets et des budgets fait donc apparaitre un déséquilibre majeur : bien que les quatre piliers soient annoncés avec une égale importance, c’est la production et la productivité agricole qui sont privilégiées. Le sous-programme de soutien à la production de maïs est ainsi centré sur la distribution de paquets technologiques subventionnés (semences améliorées et engrais) et sur l’amélioration des conditions de stockage au niveau des parcelles. Le CAADP reproduit les solutions de la révolution Verte, sans contrer leurs écueils. Au-delà d’un effet d’annonce, le dispositif du CAADP ne garantit alors en rien que la sécurité alimentaire et nutritionnelle soit l’enjeu principal des interventions.

24Le CAADP permet un dédoublement entre d’une part les objectifs approuvés lors des tables rondes, et d’autre part les objectifs effectivement poursuivis par ceux qui investissent dans l’agriculture. Au Mozambique, les secteurs agroindustriels du coton, du tabac ou encore de la canne à sucre ont largement contribué à l’élaboration du plan d’investissement (PNISA, 2013). Les « partenaires de développement » ont poussé leurs projets, dont le renforcement des chaînes de valeur du soja et de la noix de cajou. Les élites politiques – fonctionnaires du ministère de l’Agriculture, de l’institut de recherche agricole du Mozambique, des services d’extension et de cartographie – ont élaboré des budgets de centaines de millions de Méticais pour renforcer leur « capacité institutionnelle ». Domingos do Rosario et Tewodaj Mogues (2016) ont analysé que les politiques agricoles précédentes ont été largement façonnées par les intérêts du parti-֤État, des bailleurs et des grandes filières agricoles. L’analyse du dispositif du CAADP révèle que c’est toujours le cas, avec cette fois un affichage plus ouvert des intérêts des entreprises privées. Le Mozambique exemplifie ici les effets de l’intégration accrue du secteur privé dans la construction de la gouvernance de l’agriculture (Binet, 2014).

25L’écart entre fonds nécessaires et fonds disponibles interroge également la mise en œuvre du CAADP. Sur les 119 milliards de Méticais nécessaires pour la mise en œuvre du CAADP, seulement 24,9 milliards, soit 21%, sont couverts par les différents projets engagés ou prévus par les « partenaires de développement » du Mozambique. Il manquait donc lors de la validation du plan d’investissement près de 80% des fonds nécessaires à son financement. Une partie de cet écart financier est imputable au fait que la contribution du gouvernement Mozambicain n’a pas été prise en compte. D’après les entretiens réalisés par l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), le gouvernement Mozambicain devrait contribuer à hauteur de 20% du budget, réduisant l’écart financier à 60% (USAID, 2013). Le CAADP au Mozambique est donc avant tout un site d’engagement des « partenaires de développement ». Carlos Nunes de Castel-Branco (2013) explique la récupération du CAADP par les élites mozambicaines comme une stratégie pour faire face à une crise politique interne et une crise de financement des bailleurs de fonds. Les élites se saisissent des discours et des instruments du CAADP pour relancer les anciennes coopérations. Ce dispositif permet donc de renouveler les discours sans bouleverser les structures. La politique agricole permet ainsi la reproduction des rapports de pouvoir entre les élites mozambicaines et les bailleurs de fonds, et renforce la position des secteurs agroindustriels dominants. Le recours à la modélisation permet toutefois de dépolitiser cette reproduction en affichant des orientations techniques et rationnelles (Samuel, 2012).

26La technocratisation de la fabrique de la politique publique facilite le dédoublement entre les objectifs affichés et ceux poursuivis. Elle place au cœur de l’élaboration de la politique publique des élites administratives et des experts dont les critiques sont limitées tant par leurs rôles que par leurs modèles. Ces acteurs doivent en effet faciliter le CAADP et ne disposent pas de mécanismes contraignants pour altérer les rapports de force. Par exemple, les élites mozambicaines ne peuvent pas contraindre les « partenaires de développement » à remettre en question leurs projets de réforme et de renforcement institutionnel. Bien que ces projets dépassent les budgets prévus dans le plan d’investissement, ils n’ont pas été annulés ou reformulés. Le CAADP et les modèles ne permettent alors pas de dépasser les problèmes de coordination et de redondances critiqués dans les politiques précédentes. En modélisant le plan d’investissement mozambicain, James Thurlow, Rui Benfica et Benedito Cunguara (2014) ont par ailleurs annoncé que les objectifs ne seraient pas atteints. Leurs simulations suggéraient de réduire les fonds à l’irrigation de grande taille et d’accroître les subventions directes. Ces éléments s’opposent aux stratégies des acteurs dominants. Le fort soutien aux périmètres irrigués au Mozambique s’intègre en effet à la fois dans la stratégie de financement de la Banque mondiale et dans la volonté du parti-État d’accroître son électorat dans certains districts (Rosário, 2012 ; Mogues et do Rosario, 2016). L’augmentation des subventions est quant à elle contradictoire avec la perspective du CAADP de limiter les effets d’éviction du secteur privé dû à l’interventionnisme de l’État. Dans les deux cas les experts ne peuvent donc pas formuler des alternatives sans risquer de fragiliser leur crédibilité et leur carrière. La modélisation et les modélisateurs identifient donc certaines incohérences au cœur du CAADP mais ne sont pas en position de les remettre en question.

La reproduction des spatialités

  • 16 Les discours des entreprises privées et des institutions de développement ont également été clefs d (...)
  • 17 La géographie des investissements privés au Mozambique est multifactorielle (fertilité des sols, po (...)

27Au Mozambique, le plan agricole et le plan d’investissement adopté dans le cadre du CAADP priorisent les zones les plus fertiles et les mieux desservies par les infrastructures de transport (Compact, 2011 ; PNISA, 2013). D’après la théorie, c’est en effet là que les gains de rendements seront les plus grands, que l’accès au marché est le moins contraignant et que la réduction de la pauvreté et la croissance économique seront les plus fortes. Ces relations de causalité et le cadrage selon lequel l’agriculture doit être gouvernée à l’échelle nationale pour participer à la croissance économique du pays participent à cette représentation de l’espace16. Le Mozambique a donc mis en avant six corridors de développement. Ils doivent concentrer les investissements et faciliter le renforcement de chaînes de valeurs agroindustrielles. Loin d’être nouveaux, ces espaces ont en fait concentré les plantations pendant la période coloniale. Après l’indépendance du Mozambique en 1975, ils sont restés au centre de la politique agricole via la transformation des plantations en fermes d’État. Les 40 districts prioritaires sélectionnés par le gouvernement mozambicain à la fin des années 1980 étaient à nouveau situés dans ces corridors (Sidaway, 1993). Depuis le milieu des années 2000, c’est également dans ces espaces fertiles, indiqués par les fonctionnaires locaux et provinciaux, et dotés d’infrastructures, que les investisseurs privés s’implantent en priorité17. Le CAADP facilite donc la reproduction des spatialités qui le précédaient, bien que les justifications et instruments de gouvernement aient changés (Fig. 3).

Figure 3 : La reproduction des spatialités dans les politiques agricoles mozambicaines.

Figure 3 : La reproduction des spatialités dans les politiques agricoles mozambicaines.

Réalisation : N. Leblond, 2017. Sources : Guichonnet, 1965 ; Fortuna, 1993 ; Sidaway, 1993 ; Myers et al., 1994 ; Gemo et al., 2005 ; Coughlin, 2006; Funada-Classen, 2013c)

  • 18 La notion d’investissement de grande taille est ici entendue au sens large, comprenant à la fois le (...)

28Le CAADP et la modélisation produisent des représentations spatiales favorables aux investisseurs de grande taille18 et aux élites agroindustrielles. Ces représentations leurs permettent de légitimer leurs stratégies d’intervention dans l’agriculture, qu’elles correspondent ou non aux piliers et aux objectifs affichés. Le Programme de revitalisation de la chaine de valeur du secteur cotonnier adopté en 2011 et actualisé en 2015 est exemplaire. Une solution proposée pour opérationnaliser le CAADP est le regroupement des producteurs sous contrat en « concentrations », « blocs » ou « agrovilles ». Cette ingénierie sociale et agronomique est ancienne. Elle a déjà été promue pendant la période coloniale sous le nom de « concentrations » puis à nouveau après l’indépendance sous le nom de « petite unité de production intensive » ou de « bloc » (Pitcher, 1995, 1998 ; Isaacman, 1996). Dans le contexte actuel, la concentration des parcelles permettrait d’amener plus facilement les technologies (machines, semences, engrais) et de contrôler la production. En retour, cela garantirait l’approvisionnement des usines d’égrainage de coton des mêmes entreprises. L'enjeu est crucial dans le contexte où les concessions territoriales de production sous-contrat arrivent à terme en 2017. Les entreprises cotonnières s’appuient ainsi sur le CAADP pour sécuriser leur approvisionnement en coton.

  • 19 J’ai réalisé 108 entretiens entre 2014 et 2015 avec les techniciens de l’entreprise, les 21 product (...)

29Pourtant, la réorganisation en « bloc » transforme profondément les relations de production et de redistribution au sein des familles des producteurs et de ce fait la sécurité alimentaire des foyers. Une analyse locale de ces transformations révèle que les effets induits ne sont pas nécessairement alignés avec ceux promus par le CAADP. Dans un bloc pilote mis en place par une compagnie cotonnière dans la province de Niassa en 2014, les premiers résultats étaient ambigus19. De l’avis de certains producteurs, les conditions de travail se sont peu améliorées voire ont régressé depuis la période coloniale. Alors qu’au début des années 1970 l’entreprise cotonnière pulvérisait des pesticides par avion – traitant de grâce les parcelles voisines des habitants –, les producteurs doivent maintenant pulvériser à la main et à crédit. Les épouses des producteurs du bloc ont également du mal à maintenir les niveaux de productions alimentaires car leurs maris sont trop occupés pour les aider. Elles craignaient de plus de ne pas avoir accès aux revenus du coton. En effet, elles ne contribuent plus directement aux cultures de rente puisqu’elles doivent se concentrer sur les cultures pour la consommation du foyer. La compagnie de coton au contraire a obtenu des droits fonciers à un coût minime ; elle n’a pas engagé d’investissement infrastructurel majeur ; et elle laisse les producteurs prendre la majorité des risques via une production à crédit. La mobilisation du CAADP par le secteur cotonnier et par l’entreprise a donc contribué à leur renforcement. En revanche, il n’est pas certain qu’elle ait contribué aux objectifs d’utilisation durable des ressources, de réduction de la faim ou encore de développement des infrastructures rurales.

30Le CAADP et la modélisation produisent donc des éléments de discours qui légitiment les interventions des élites agroindustrielles dans l’espace rural. Cette légitimation est permise par la participation des élites à la mise en place du dispositif à l’échelle nationale et par leur appropriation des représentations aux échelles régionales et locales (Fig. 2). Par ailleurs, ces éléments de discours peuvent être mobilisés même s’ils sont en contradiction avec les effets des interventions. La possibilité d’un tel décalage entre piliers promus et effets engendrés doit être interrogée.

Modélisation et production d’ignorances

31Le double rôle des modèles dans le dispositif du CAADP – qui interviennent dans la formulation et dans l’évaluation de la politique agricole – rend invisible et disqualifie une partie des effets des politiques préconisées (Fig. 2). Cette exclusion d’éléments, qui conduit à justifier des interventions dont les effets pervers ne peuvent être réinterrogés, n’est pas spécifique à la modélisation. Les dispositifs de certification des plantations d’huile de palme en Indonésie peuvent conduire à disqualifier le vécu des habitants (Silva-Castaneda, 2014). Les cabinets d’audit, au nom de la représentativité, de la significativité, ou encore de la crédibilité des plaintes, rendent invisibles certains points de vue et empêchent l’existence d’un débat. Au contraire de la certification, le dispositif du CAADP n’implique cependant pas ou peu de confrontation des formes de légitimité des différentes parties prenantes. C’est la rigidité et la nature hors sol des bases de données et des modèles qui sont à l’origine d’une ignorance de nombreux effets induits.

Un diagnostic hors sol

32L’ignorance engendrée par la modélisation repose en partie sur les contradictions entre les schèmes interprétatifs intégrés dans les modèles et ceux qui sont mis en avant par les producteurs agricoles. Les modèles calculent par exemple le potentiel de production d’une surface à partir d’une hypothèse de culture unique et encouragent des augmentations de productivité sur cette base. Or, au Nord du Mozambique, les systèmes de cultures reposent essentiellement sur des productions associées. Une parcelle atteint ainsi rarement le rendement potentiel de maïs, mais elle génère en parallèle des courges, des haricots, du sorgho ou encore du tabac (Cliché 1). Augmenter le rendement du maïs impliquerait de réduire celui des autres cultures. L’objectif d’augmentation du rendement d’une culture comme le coton ou le maïs peut donc en réalité être en contradiction avec celui d’augmentation de la sécurité alimentaire. Les modèles ne peuvent pas évaluer ces effets directs et indirects puisqu’ils ne prennent pas en compte les interactions entre ces différentes cultures.

Cliché 1 : Photographies de cultures associées

Cliché 1 : Photographies de cultures associées

Chaque photographie montre l’association de plusieurs espèces cultivées sur une même parcelle : (a) association maïs - sorgho (district de Mecanhelas) ; (b) association maïs – oignons - salade (district de Malema) ; (c) association maïs – coton (district de Monapo) ; (d) association tabac - courge (district de Malema) ; (e) association coton - sésame (district de Cuamba) ; et (f) association haricot mungo – coton (district de Monapo). Photographies : N. Leblond, 2014 et 2015.

  • 20 Des contradictions ont notamment été observées au Rwanda dans le cadre du Programme d’intensificati (...)
  • 21 Sur la progression du tabac dans la région nord du Mozambique et le système des concessions voir (P (...)

33Par ailleurs, les modèles établissent une causalité entre hausse de la production, augmentation des revenus, et accroissement de la sécurité alimentaire qui n’est pas systématiquement vérifiée localement20. Au nord du Mozambique les prix du maïs sont si faibles que les producteurs produisent peu de surplus. Ils comptent sur leurs autres cultures de rente, notamment le tabac, pour s’approvisionner sur les marchés locaux. Comme l’explique un producteur du sud de la province de Niassa : « on préfère travailler sur les parcelles de tabac. Alors on est en retard sur le maïs. On est en retard dans la parcelle de maïs et donc la récolte est très faible. […] Le tabac est un problème, oui, mais c’est aussi beaucoup d’argent ». (Entretien avec Gonzalves le 04/03/2014). Une de ses voisines explique même qu’elle achète plus de maïs qu’elle n’en produit : « Cette année, la production de maïs n’est vraiment pas bonne, donc après avoir vendu mon tabac, je rachèterai du maïs. […] L’année dernière j’ai réussi à gagner 9 000 Méticais avec mon tabac et ça a été assez pour acheter du maïs pour toute l’année » (Entretien avec Elisa, le 04/03/2014). Dans le couloir du tabac qu’est devenu le Sud de la province de Niassa, le revenu de milliers de familles dépend maintenant de cette culture et non pas de celle du maïs, dont les rendements sont faibles, la commercialisation plus difficile, et les prix moins attractifs21. La relation entre la production de maïs et la sécurité alimentaire fonctionne localement à l’envers de celle théorisée dans le CAADP et les modèles. Ce n’est pas l’augmentation de la production de maïs qui génère une augmentation des revenus et une sécurité alimentaire accrue. Au contraire, c’est la commercialisation du tabac qui engendre des revenus accrus et une demande de maïs. Cependant ces relations sont peu documentées et encore moins quantifiées. Les modèles ne peuvent donc pas évaluer les effets de la mise en circulation de packages technologiques pour le maïs puisqu’ils ne peuvent pas représenter la place de cette culture dans les revenus et les dépenses des foyers.

Des effets imprévisibles

  • 22 Entretiens avec deux présidents d’associations le 20/05/2014. Le cours du soja a en effet chuté en (...)

34Du fait des écarts entre la représentation de l’agriculture produite par le CAADP et la modélisation d’une part et la situation vécue par les producteurs d’autre part, ce dispositif préconise des interventions dont il ne peut pas prévoir les effets. Le CAADP et la modélisation économique de l’agriculture rendent par exemple invisible le manque de pouvoir de négociation des producteurs. C’est pourtant une contrainte majeure qui les empêche de bénéficier des chaînes de valeurs agroalimentaires promues (Woodhouse, 2012). Le cas des associations de producteurs de Malema, district de la province de Nampula, exemplifie les asymétries en jeu. En 2013-2014, ces producteurs ont généré plus de 20 tonnes de soja, une culture identifiée comme prioritaire par le CAADP. Mais au moment de la récolte, l’acheteur avec lequel ils avaient fixé un prix à 16 Méticais/kg en début de saison a refusé de tenir son engagement22. Sans moyen pour contraindre l’acheteur à honorer son contrat, les associations ont donc dû écouler leur production localement et à perte. L’augmentation de la production n’a donc signifié ni augmentation des revenus ni augmentation de la sécurité alimentaire. Le parti pris productionniste du CAADP et l’incapacité des modèles à simuler des relations de pouvoirs reproduit largement cet écueil. Le CAADP et les modèles favorisent ainsi des interventions dont ils ne peuvent pas prédire les effets.

  • 23 D’après Walker et al. (2015), le Mozambique comptait 250 000 ha de légumineuses en 2012, et exporta (...)

35Les solutions proposées par le CAADP peuvent aussi conduire à marginaliser des systèmes de production qui fonctionnent mais qui ne sont pas pris en compte dans les bases de données et les modèles. Par exemple, en 2012, plus d’un million de producteurs plantaient des légumineuses, cultures à cycle court, peu demandeuses de main d’œuvre et avec un prix de vente élevé23. Les lentilles (lentilhas), les pois d’angole (feijão boer) ou les haricots mungo (feijão holoco) sont produits à raison d’un quart à un hectare par famille, écossés et vendus localement, puis exportés vers l’Inde par des entreprises basées à proximité du port de Nacala (Cliché 2).

Cliché 2 : Production et commercialisation de haricot mungo (feijão holoco) au Nord du Mozambique.

Cliché 2 : Production et commercialisation de haricot mungo (feijão holoco) au Nord du Mozambique.

(a) récolte manuelle des gousses avant leur ouverture ; (b) séparation des grains et des cosses après séchage ; (c) achat de la récolte aux producteurs sur un marché local, et (d) concentration de la production de haricot régionale dans un entrepôt de l’entreprise Export Marketing Company Lda. Une partie de la production est destinée à l’Inde. Photographies : N. Leblond, province de Nampula, 2014 et 2015.

36Or les lentilles, les haricots mungo et les pois d’angole ne figurent pas dans les bases de données de la FAO pour le Mozambique, et ne sont incluses ni dans les modèles d’équilibre, ni dans le CAADP et le Plan d’investissement associé. Il est donc particulièrement difficile d’estimer l’ampleur de cette chaine de valeur, et surtout de la soutenir. Au contraire, l’absence de prise en compte de cette activité économique contribue au discours d’une sous-utilisation de la terre et la promotion d’usages alternatifs. Dans la province de Nampula, le gouvernement local et provincial a facilité en 2014 l’implantation d’un investisseur privé pour produire du soja. L’investisseur a obtenu un droit d’usage du sol sur plusieurs centaines d’hectares déjà utilisés pour la production de légumineuses et d’autres cultures, notamment ceux du Cliché 2(a). Loin de renforcer les producteurs familiaux, le dispositif CAADP-modèle déséquilibre ici le rapport de force en faveur d’une filière promue par le gouvernement et les bailleurs. Les usages déplacés – comme la production de haricots mungo – n’étant pas pris en compte, les impacts sur la production agricole et la sécurité alimentaire ne pourront pas être analysés.

37Si la standardisation du CAADP et des modèles permet un transfert rapide et peu coûteux de ce dispositif, le décalage entre les enjeux vécus et les solutions promues semble donc être une limite majeure. Ce décalage rend les modèles économiques particulièrement peu adaptés pour intégrer la diversité des effets induits. La section suivante interroge également la nature de la participation permise par la modélisation et son effet sur les critiques.

Un dispositif qui déjoue la critique

38Au Mozambique, la procédure du Comprehensive Africa agriculture development programme (CAADP) et la modélisation rendent particulièrement difficile l’introduction de propositions alternatives dans la fabrique de la politique publique ainsi que la prise en compte des critiques. En Afrique de l’Ouest, le CAADP a pu avoir des « effets d’apprentissages » pour les élites paysannes (Fouilleux et Balié, 2009). Au contraire, au Mozambique, ce dispositif a contribué à déjouer les alternatives et à déplacer les contradictions sur le terrain de sa mise en œuvre.

Un consensus qui limite et décrédibilise les alternatives

39Le dispositif CAADP-modélisation facilite l’élaboration d’accords entre acteurs aux intérêts à priori divergents. Au Mozambique par exemple, il a permis l’inclusion du principal syndicat paysan du Mozambique (UNAC), qui a été signataire du Pacte du CAADP et a participé aux tables rondes. L’UNAC a en effet approuvé les quatre piliers mis en avant par le CAADP. Ce n’est qu’après l’adoption du plan d’investissement (PNISA) que l’UNAC a réalisé que cette politique agricole favorisait les gros investisseurs et marginalisait l’agriculture familiale. Ses représentants déclarent ainsi :

« qu’en lui-même [le PNISA] ne répond pas pleinement et d’une manière satisfaisante à toutes les lignes stratégiques des quatre piliers du Plan stratégique pour le développement du secteur agricole (PEDSA). C’est pourquoi nous soutenons l’adoption d’un Plan national de soutien à l’agriculture du secteur familial, dont la proposition a été débattue durant notre assemblée générale annuelle qui s’est tenue à Inhambane. » (Extrait de la Déclaration de Guiúa-Inhambane du 9 mai 2013. Traduction de l’auteur).

40Les représentants de l’UNAC critiquent en particulier le manque de consultations justes et démocratiques. Le syndicat espère ainsi « remplir le vide laissé par les instruments d’opérationnalisation du PEDSA » avec un plan complémentaire centré sur l’agriculture paysanne (UNAC, 2014). Le plan n’est pas accessible mais la déclaration de l’UNAC donne à voir ce qui est contesté dans le PNISA : l’absence de reconnaissance de la souveraineté alimentaire, l’absence de place pour les semences traditionnelles et les savoirs des paysans, et le manque d’intérêt pour le crédit agricole. Loin d’être des thématiques nouvelles, ce sont des éléments classiques du discours de l’UNAC. Le 17 avril 2014, l’UNAC et plus de quarante ONG nationales et internationales ont ainsi signé une déclaration internationale demandant à l’État mozambicain et à la communauté internationale de protéger les droits des paysans mozambicains en révisant la stratégie de développement actuelle. Il apparaît ainsi que le dispositif du CAADP permet de générer des consensus entre des acteurs aux points de vus divergents. Les représentants du gouvernement, des entreprises, des paysans et encore des « partenaires de développement » ont en effet tous signé le CAADP. Ce n’est qu’après l’élaboration du PNISA que certains signataires se sont rendu compte que l’implémentation ne correspondait pas à leurs attentes. En filigrane, le CAADP a limité l’introduction d’éléments alternatifs par les organisations paysannes. Ces dernières se retrouvent ainsi réduites à contester l’opérationnalisation et la mise en œuvre du CAADP.

  • 24 Il existe des dizaines d’articles académiques et de rapports d’ONG qui analysent le discours des po (...)

41La procédure du CAADP conduit à déplacer la critique sur le terrain de la mise en œuvre et à l’affaiblir. Au Mozambique, la société civile doit faire face au parachutage de chaînes de valeurs et d’investisseurs qu’elle a préalablement approuvés et légitimés dans le cadre du CAADP. Elle se retrouve alors desservie par cette participation. Le cas de ProSAVANA, projet de développement de l’agriculture dans le corridor de Nacala, porté par le Brésil, le Japon et le Mozambique est exemplaire. ProSAVANA a fait l’objet d’une intense controverse24. Un des fondements de cette controverse est la comparaison, dans les premiers documents de ProSAVANA, au projet PRODECER. Ce dernier est un plan de développement élaboré dans les années 1970, soutenu par la coopération japonaise (JICA), qui a conduit au développement de la culture du soja au Brésil. Devant la multiplication des critiques, les nouvelles moutures de ProSAVANA ont abandonné cette référence au Brésil et à PRODECER, pour mettre l’accent sur le CAADP et l’alignement du projet avec le PEDSA. La première section du premier chapitre du plan directeur de ProSAVANA, diffusée en mars 2015, est ainsi intitulée « Développement Agricole dans le Corridor de Nacala dans le contexte du PEDSA ». Cette instrumentalisation du CAADP et la mozambicanisation de ProSAVANA a désarmé les critiques. Un mozambicain qui a participé aux réunions d’informations organisées par le projet l’explique ainsi :

« Dans ProSAVANA, les brésiliens ont été très malins. Ils mettent toujours les mozambicains devant. Ce ne sont pas les brésiliens et les japonais qui sont mis face aux paysans. […] Les paysans mozambicains acceptent mieux les mozambicains. Alors ce sont les mozambicains qui se retrouvent à faire la divulgation. » (Entretien à Cuamba, le 16/02/2014).

42Les différentes organisations engagées contre ProSAVANA ont eu beaucoup plus de mal à mobiliser contre un projet porté par des experts mozambicains et s’appuyant sur le cadre du CAADP. La brique africaine du CAADP – pourtant largement façonnée par les bailleurs et les institutions internationales – a ainsi contribué à désarmer les oppositions.

Rendre les critiques invisibles

43En limitant les effets qui peuvent être pris en compte, le CAADP et la modélisation contribuent également à rendre les critiques invisibles. Dans le cas d’un village de la province de Nampula, que nous nommerons ici Whota, l’administration provinciale a transféré en 2013 une ancienne plantation coloniale à un nouvel investisseur (Fig. 4). En échange, et conformément aux solutions promues par le CAADP, ce dernier a promis de mettre en place une exploitation modernisée. Cette intervention a été très mal vécue par les habitants de Whota. Les emplois créés sont saisonniers, très peu payés et réservés exclusivement aux hommes. Plusieurs familles ont perdu leurs parcelles ainsi que l’accès à leurs arbres fruitiers. Ces derniers ont été enclos par l’investisseur autour du siège de son exploitation. Une partie des anciens chemins empruntés par les habitants ont été supprimés. Ils déplorent également la difficulté d’accès à leur cimetière, qui se retrouve au milieu de 200 hectares de soja (Fig. 4). Ces éléments relèvent d’une « violence infrastructurelle » classique de l’accroissement des plantations agricoles et de l’implantation d’investisseurs de grande taille (Li, 2015).

Figure 4 : Implantation d’un investisseur sur des terres villageoises. Le cas de Whota (province de Nampula)

Figure 4 : Implantation d’un investisseur sur des terres villageoises. Le cas de Whota (province de Nampula)

Réalisation : N. Leblond, 2017. Sources : observations N. Leblond 2014 et 2015, images Google earth (image du 04/10/2011 et du 03/11/2014).

44À l’échelle du village, l’investissement a accru la stratification sociale et décrédibilisé les élites. En effet l’investisseur s’est assuré le soutien des secrétaires de parti et des chefs traditionnels en leur offrant des emplois de garde ou en les rémunérant. Exclus de cette rente, les habitants ont fini par provoquer la destitution du principal chef de la zone (observation du 13/05/2015) et refusent désormais largement les autres autorités restées en place. Les processus de stratification et de fragmentation générés à Whota sont des effets classiques de l’intermédiation d’élites lors de l’implantation d’une entreprise dans un espace approprié (Negi, 2011 ; Fairbairn, 2013 ; Li, 2014). Toutefois ils ne peuvent pas être pris en compte dans le cadre du CAADP ou de la modélisation économique de l’agriculture. Les bases de données et les modèles économiques ne représentent en effet ni les relations sociales qui lient les foyers dans l’espace et dans le temps, ni les relations extra-économiques des habitants à leur terre. Ils ne peuvent donc pas simuler des évènements tels que le clientélisme, la redistribution des rentes au sein des clans ou encore les attachements différentiels à l’espace vécu.

45À la veille des présidentielles, l’UNAC a relayé la critique des habitants de Whota, accusant les candidats qui veulent mécaniser l’agriculture d’oublier que l’agro-négoce ne crée pas d’emplois et marginalise les paysans (Ntauzi, 2014). Ces critiques sont restées sans suites. Pour les services de l’agriculture et des cadastres locaux et provinciaux, il n’y a pas de conflit foncier, et les investissements comme celui de Whota sont un gain pour l’économie du district. L’administration de la preuve dans le cadre du CAADP contribue donc à exclure les critiques qui émergent de sa mise en œuvre. Le cas du CAADP au Rwanda va dans ce sens. Le processus est perçu comme très positif car il a facilité un engagement du gouvernement et des bailleurs dans l’agriculture (Golooba-Mutebi, 2014). Simultanément, les politiques d’intensification promues offrent peu d’opportunités aux petits producteurs, qui constituent la majorité des producteurs rwandais (Cioffo et al., 2016). Les effets sur la différenciation sociale sont cependant rendus invisibles par les indicateurs macroscopiques qui mettent en avant l’augmentation des rendements, de la production et de la consommation d’intrants.

Conclusion

46Le CAADP et la modélisation économique de l’agriculture africaine sont présentés comme une coproduction efficiente, endogène et participative. L’analyse de leur contenu, de leur histoire, et de leur réappropriation au Mozambique dément cette représentation. Les racines du CAADP et de la modélisation sont exogènes. Ce dispositif est devenu hégémonique dans un contexte de forte dépendance aux bailleurs et de socialisation des élites africaines par la modélisation économique. À défaut de fonder la politique agricole sur des preuves, la modélisation facilite un dédoublement des discours et des pratiques. Elle permet l’élaboration de consensus entre acteurs aux points de vue divergents tout en limitant l’évaluation des effets de la politique agricole et en marginalisant les alternatives. Elle contribue ainsi au dédoublement des normes et à l’extraversion (Bayart, 1999 ; Fouilleux et Balié, 2009). L’affaiblissement des mouvements paysans distingue cependant le cas mozambicain du cas Ouest Africain et appelle à analyser comment le CAADP et la modélisation sont réappropriés par une diversité d’acteurs dans des contextes spécifiques.

47Le gouvernement par la modélisation étudié ici relève de l’instrumentalisation des modèles et pas de la performativité de ces derniers (Didier, 2007). Ce ne sont pas les simulations informatiques qui permettent de faire exister une certaine réalité en influant sur le comportement des acteurs. Au contraire, les modèles contribuent à fabriquer des politiques publiques qui peuvent être saisies par des acteurs dominants et instrumentalisées à leur profit. Les modèles occupent simultanément et successivement plusieurs places : ils rassemblent les acteurs, promettent des transformations, occultent des effets et disqualifient des positions. Ils contribuent ainsi à l’existence d’une façade conforme aux attentes des donneurs, et en parallèle, à des allocations de fonds incommensurables et non contraintes. Ces observations rejoignent celles sur les effets du catéchisme de la Banque mondiale (Hibou, 1998), et la fiction macroéconomique qui rend indiscernable le vrai et le faux et sert de base aux relations de pouvoir (Samuel, 2012). Elles appellent à des analyses renouvelées des transformations socio-spatiales induites dans un contexte de multiplication des acteurs et des interventions dans l’agriculture africaine.

48L’étude de l’instrumentalisation du CAADP et de la modélisation au Mozambique éclaire également une nouvelle articulation entre savoir et pouvoir. Aux lendemains de l’indépendance du pays, Christian Geffray (1988) a souligné que l’État mozambicain s’est largement appuyé sur le Centre d’études africaines. Ce dernier proposait une lecture marxiste de la paysannerie et justifiait les politiques agricoles du gouvernement centrées sur la reprise des fermes d’État. Notre étude souligne que dans la période actuelle, cette expertise a été remplacée par des savoirs en économie agricole fondés sur la théorie néoclassique d’équilibre. Ce sont désormais les économistes agricoles, mozambicains et étrangers, qui façonnent et légitiment une politique agricole centrée sur la modernisation, l’investissement privé et la libéralisation des échanges. Ce constat appel ainsi à une analyse renouvelée des instruments de gouvernement et des relations entre pouvoir et expertise au Mozambique.

49Au-delà de ce changement de forme, les relations de savoirs et de pouvoirs constitutifs du gouvernement de l’agriculture au Mozambique ciblent les mêmes espaces et contribuent à une reproduction des spatialités. Ces relations apparaissent également toujours en faveur des élites mozambicaines, des bailleurs de fonds et des élites agroindustrielles, nationales ou étrangères. Le CAADP et la modélisation participent ainsi à la reproduction des stratégies économiques et politiques le précédant et auxquelles ils annonçaient pourtant mettre un terme. Il apparaît donc important de saisir comment localement les interventions passées rejouent dans le présent.

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Notes

1 Cet article s’appuie en partie sur une communication préparée en 2015 par l’auteur en collaboration (Cornilleau et Leblond, 2015). Il a bénéficié de discussions dans le cadre du séminaire GOSAMO (Gouverner par les modèles) le 14/12/2015 et du séminaire IFRIS « La fabrique et le gouvernement des crises » le 20/04/2017. Cette recherche a été financée et soutenue logistiquement par l’ANR De Terres et d’Eaux (ANR-12-AGRO-0002), l’IFAS (Institut Français d’Afrique du Sud) et la Faculté d’Agriculture de Cuamba de l’Université Catholique du Mozambique. L’auteur remercie également Julie Trottier, Brice Auvet, et Klervi Fustec ainsi que trois relecteurs anonymes et Sylvestre Duroudier de la revue Cybergéo, pour leurs commentaires qui ont permis d’améliorer les premières versions de cet article. Les erreurs restent miennes.

2 Le Front de libération du Mozambique (FRELIMO), créé en 1962 à Dar es-Salaam est au pouvoir au Mozambique depuis 1975. Les collusions entre les pouvoirs publics et le parti du FRELIMO sont si nombreuses que le régime est décrit comme un parti-État ou un État à parti unique (Brito, 1988 ; Cahen, 1988 ; Hanlon et Smart, 2008 ; Forquilha, 2010).

3 Plus de 300 entretiens semi-dirigés ont été réalisés avec des producteurs, des investisseurs, des fonctionnaires, des salariés de projets de développement, dans les districts de Cuamba, Lichinga, Malema, Mecanhelas, Monapo et Nampula. Ces entretiens ont été conduits en portugais par l’auteur lors de trois missions : 3 semaines en juillet-aout 2012, 5 mois en 2014 et 5 mois en 2015).

4 James Ferguson (1990) a introduit la notion de machine anti-politique (anti-politics machine) à partir de l’étude d’un projet de développement au Lésotho. Il a analysé la façon dont le Développement dépolitise ses interventions, tout en permettant un renforcement matériel et symbolique de la bureaucratie dans une région d’opposition.

5 Les partenaires de développement sont les institutions étrangères qui allouent des ressources (financières, matérielles, organisationnelles, d’expertise) pour aider le gouvernement mozambicain à gouverner. Ces ressources peuvent être allouées à l’État à des entreprises privées ou à des institutions de la société civile. L’expression est entre guillemets car ce sont les notions de partenariat et de Développement que cet article interroge.

6 Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture

7 Notamment dans le cadre du Global agriculture and food security programme (GAFSP) établi par la Banque mondiale en 2010. Sur les interactions entre les différentes initiatives pour l’agriculture africaine portées par des bailleurs, des entreprises privées, ainsi que des États, se référer à Binet, 2014 et McKeon, 2014.

8 Base de données consultée le 04/08/2016 : http://pubdocs.worldbank.org.

9 Les modèles peuvent être adaptés pour des villages ou des régions. Par exemple dans le cas du Mozambique, l’espace national est parfois divisé en trois sous-régions (nord, centre et sud) (Thurlow et al., 2014). De telles désagrégations impliquent cependant que des matrices de données soient disponibles.

10 L’objectif d’allocation de 10% des budgets a été adopté lors de la Conférence des chefs-d’État et de gouvernement de l’Union africaine, tenue du 10 au 12 juillet 2003 à Maputo. Ces derniers ont par la suite assorti à cet objectif budgétaire un impératif de croissance du PIB agricole de 6% par an. Au Mozambique, la politique agricole annonce un taux de croissance annuel de 7% par an.

11 La construction d’un modèle d’équilibre (cf. Fig. 1) prend entre 3 mois et 1 an et coûte entre 25 000 et 75 000 USD selon la disponibilité des bases de données et leur organisation en matrice de comptes sociaux (SAM) (Johnson et Flaherty, 2008). Au Mozambique, des SAM ont été construites pour 1994, 1995, 2007 et 2012.

12 Cette situation est particulièrement aigüe au Mozambique, où l’intervention des bailleurs dans la formulation, l’évaluation et la mise en œuvre de politiques publiques est très marquée (Killick et al., 2005). Cette influence varie cependant d’un domaine à l’autre – elle est forte pour l’agriculture, plus réduite pour les questions foncières (Hanlon et De Renzio, 2007). Elle coexiste parfois avec le déploiement de la souveraineté mozambicaine (Diallo, 2013).

13 Le CEPPAG (Centro de Estudos Politicas e Programas Agro-Alimentares) est situé au sein de l’université Eduardo Mondlane, principale université du Mozambique. Il a été inauguré en octobre 2015 dans le cadre du projet MOZCAPAN (Mozambique Policy Analysis and Planning Capacity for Improved Food Security and Nutrition Outcomes, 2012-2017), financé par l’Agence des Etats-Unis pour le Développement International (USAID) à hauteur de 3,89 millions USD. Ce programme repose sur la collaboration de l’université d’état du Michigan, du ministère de l’agriculture du Mozambique (MINAG) et de l’Institut pour la Recherche Agricole du Mozambique (IIAM).

14 Pour Kako Nubukpo, les macro-économistes africains acceptent souvent les incohérences et le bricolage pour maintenir leurs positions (Nubukpo et al., 2012). Le discours de science économique, les modèles hors-sol et l’économétrie « pure et dure » leurs permettent de se positionner entre l’université, les ministères et les organisations économiques nationales et internationales. Je remercie Antoine Ducastel pour cette référence.

15 Au taux de 80 Méticais pour 1 euro en Juillet 2016, 86 milliards de Méticais correspondent à environ 1 milliard d’euros. C’est un budget très important pour le Mozambique dont le PIB était de 14,8 milliards (en USD courant) en 2015. Le Plan pour le développement du secteur agricole (PEDSA), version nationale du CAADP est donc une politique agricole majeure pour le Mozambique (Ministry of Agriculture, Republic of Mozambique, 2010).

16 Les discours des entreprises privées et des institutions de développement ont également été clefs dans l’avènement des corridors de développement des clusters agricoles ou encore des chaînes de valeurs agricoles (JICA, 2013 ; Paul et Steinbrecher, 2013 ; Binet, 2014 ; McKeon, 2014).

17 La géographie des investissements privés au Mozambique est multifactorielle (fertilité des sols, possibilité de réinvestissement dans une plantation abandonnée, stratégies des élites locales, provinciales et nationales, effets de la guerre civile). Voir par exemple : Kaarhus, 2011 ; Fairbairn, 2013 ; Glover et Jones, 2016 ; McDougal et Caruso, 2016.

18 La notion d’investissement de grande taille est ici entendue au sens large, comprenant à la fois les concessions foncières de plusieurs centaines d’hectares (en dessous ou au-dessus du seuil de 1000 ha conventionnellement fixé par la FAO), des projets de développement portant sur de grands espaces (par exemple le projet de corridor de développement), ou encore des projets de culture sous contrat impliquant plusieurs milliers de producteurs.

19 J’ai réalisé 108 entretiens entre 2014 et 2015 avec les techniciens de l’entreprise, les 21 producteurs sélectionnés, ainsi que leurs voisins. En 2015, l’entreprise avait labouré 200 ha qu’elle avait attribué à 21 producteurs (19 hommes et 2 femmes). Le caractère récent ne permet pas de dégager des tendances de long terme.

20 Des contradictions ont notamment été observées au Rwanda dans le cadre du Programme d’intensification des cultures (Crop Intensification Programme, CIP). Si les rendements des six cultures sélectionnées ont augmenté conformément aux objectifs du CAADP, cela ne s’est pas traduit systématiquement par une augmentation de la sécurité alimentaire, notamment pour les foyers les plus pauvres (Cioffo et al., 2016).

21 Sur la progression du tabac dans la région nord du Mozambique et le système des concessions voir (Perez-Niño, 2014).

22 Entretiens avec deux présidents d’associations le 20/05/2014. Le cours du soja a en effet chuté en 2014 au Mozambique – il se vendait environ 8 Méticais/kg dans cette zone reculée – et l’acheteur contestait la qualité de la production des associations. Pour d’autres exemples d’asymétries de pouvoir dans la commercialisation agricole au Mozambique, se référer à Hanlon et Smart, 2008.

23 D’après Walker et al. (2015), le Mozambique comptait 250 000 ha de légumineuses en 2012, et exportait 63 000 tonnes vers l’Inde, faisant du pays le 3ème exportateur mondial. En juillet 2016, le premier ministre indien a conclu un accord avec le Mozambique sur l’export de 100 000 tonnes de légumineuses, principalement des lentilles, pour la saison 2016-2017.

24 Il existe des dizaines d’articles académiques et de rapports d’ONG qui analysent le discours des porteurs de ProSAVANA, les représentations véhiculées, ainsi que les réseaux d’acteurs. Voir par exemple : Funada-Classen, 2013a, 2013b ; Milhorance de Castro, 2016 ; Shankland et Gonçalves, 2016).

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Structure d’un modèle d’équilibre général
Légende Aperçu des agents et des relations qui sous-tendent le modèle d’équilibre général (Computable general equilibrium model, CGE) développé par l’IFPRI et adapté à de nombreux pays d’Afrique de l’Est. Source : Johnson et Flaherty (2008, p.59)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/28477/img-1.png
Fichier image/png, 324k
Titre Figure 2 : Interactions entre modélisation et fabrique d’une politique publique
Légende Schéma des processus auxquels la modélisation économique de l’agriculture participe dans le cadre du Comprehensive Africa agriculture development programme (CAADP). Réalisation : N.Leblond, 2017.
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/28477/img-2.png
Fichier image/png, 284k
Titre Figure 3 : La reproduction des spatialités dans les politiques agricoles mozambicaines.
Légende Réalisation : N. Leblond, 2017. Sources : Guichonnet, 1965 ; Fortuna, 1993 ; Sidaway, 1993 ; Myers et al., 1994 ; Gemo et al., 2005 ; Coughlin, 2006; Funada-Classen, 2013c)
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/28477/img-3.png
Fichier image/png, 431k
Titre Cliché 1 : Photographies de cultures associées
Légende Chaque photographie montre l’association de plusieurs espèces cultivées sur une même parcelle : (a) association maïs - sorgho (district de Mecanhelas) ; (b) association maïs – oignons - salade (district de Malema) ; (c) association maïs – coton (district de Monapo) ; (d) association tabac - courge (district de Malema) ; (e) association coton - sésame (district de Cuamba) ; et (f) association haricot mungo – coton (district de Monapo). Photographies : N. Leblond, 2014 et 2015.
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/28477/img-4.png
Fichier image/png, 3,9M
Titre Cliché 2 : Production et commercialisation de haricot mungo (feijão holoco) au Nord du Mozambique.
Légende (a) récolte manuelle des gousses avant leur ouverture ; (b) séparation des grains et des cosses après séchage ; (c) achat de la récolte aux producteurs sur un marché local, et (d) concentration de la production de haricot régionale dans un entrepôt de l’entreprise Export Marketing Company Lda. Une partie de la production est destinée à l’Inde. Photographies : N. Leblond, province de Nampula, 2014 et 2015.
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/28477/img-5.png
Fichier image/png, 3,4M
Titre Figure 4 : Implantation d’un investisseur sur des terres villageoises. Le cas de Whota (province de Nampula)
Légende Réalisation : N. Leblond, 2017. Sources : observations N. Leblond 2014 et 2015, images Google earth (image du 04/10/2011 et du 03/11/2014).
URL http://cybergeo.revues.org/docannexe/image/28477/img-6.png
Fichier image/png, 1,5M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Nelly Leblond, « Gouverner l’agriculture grâce aux modèles ? Le cas du CAADP au Mozambique », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Politique, Culture, Représentations, document 825, mis en ligne le 06 juillet 2017, consulté le 18 août 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/28477 ; DOI : 10.4000/cybergeo.28477

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Auteur

Nelly Leblond

Doctorante en Géographie, Ingénieure d’Étude au CNRS, UMR 5281 ART-Dev, France
Nelly.leblond@univ-montp3.fr

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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