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Rapport de la mission d’expertise et d’évaluation du système de santé pendant la canicule 2003

Une canicule politique

Jean-Pierre Gaudin

Texte intégral

1La canicule de 2003 s'est traduite par un pic de décès au début du mois d'août. La chaleur extrême a constitué un événement, d'autant plus souligné par les médias qu'il intervenait dans une période de "creux" habituel et venait combler un certain vide d'actualité. Mais l'ampleur (et l'orchestration) de la canicule a été telle qu'elle est devenue également par ses conséquences un événement politique, allant jusqu'à la mise en cause des plus hauts responsables gouvernementaux.

2Comment expliquer qu'un épisode climatique se transforme d'emblée en une crise sanitaire et, plus encore, qu'il se soit traduit immédiatement par un tel coup de chaleur politique ? Tenter de répondre à cette question, c'est aussi interroger la manière dont sont définies et conduites les politiques publiques en France.

3En effet, cet épisode est exemplaire de plusieurs points de vue. Il est instructif à cinq niveaux de significations, allant du plus immédiat au plus général. Comment un problème émerge-t-il aux yeux de l'opinion ? Pourquoi dans notre pays interpelle-t-on si rapidement les pouvoirs publics ? Quel rôle jouent aujourd'hui les chiffres et les statistiques dans les débats politiques ? Pour quelle raison et comment peut-on passer d'une question ponctuelle à une controverse très générale sur l'action publique ? Enfin, que nous apprend la canicule de l'été 2003 sur l'émergence de nouveaux clivages politiques dans un pays très développé comme la France ?

4La canicule s'avère être ainsi non seulement un observatoire des dimensions mal connues des politiques publiques mais aussi l'analyseur d'une recomposition à venir de la vie politique française.

Comment on "construit" un problème public.

5La crise est tombée à point pour les télévisions et la presse, coïncidant pour l'essentiel avec le grand creux du week-end du 15 août. Certains médias en sont venus à parler en août d'"épidémie" de décès, comme pour mieux inquiéter et mettre en valeur un épisode presque à hauteur du SRAS. Et dans les premiers jours, les chiffres donnés étaient bruts, pas même rapportés aux pics saisonniers habituels de l'été (et, disent les professionnels du secteur, de l'hiver).

6Mais les médias ne sont pas seuls en jeu. Une rapide chronologie rétrospective rappelle la montée en flèche des chiffres d'estimation. 1500, d'abord, puis 3000 le 14 août, puis 5 et jusqu'à 10000 morts supplémentaires, vers le 20 du mois. Contrairement aux habitudes françaises, ces chiffres ne sont pas venus pour l'essentiel des pouvoirs publics et des administrations spécialisées (ministère de la Santé, Institut de veille sanitaire), mais de sources professionnelles diverses.

7Les ministres minimisent d'abord, puis mettent en cause les services et, faute suprême, ils reçoivent les télévisions en bras de chemise sur fond de villas de vacances.

8Ces sources professionnelles qui vont donner l'alerte sont de deux ordres. D'une part, le président de l'Association des médecins urgentistes, Météo France, les sapeurs pompiers de Paris, les Pompes funèbres générales (PFG) envoient les premiers signaux de crise et seront pendant deux semaines les producteurs d'informations et de déclarations.

9Parmi ceux ci, deux acteurs méritent particulièrement l'attention. Les urgentistes, parce que cela fait maintenant des mois qu'ils réclament des moyens accrus et des postes, qu'ils se mobilisent et font grève sans succès ; en somme l'occasion est trop belle de préparer une nouvelle négociation. Et d'autre part, les PFG, premier opérateur sur le marché et donc le plus en difficulté pour affronter en quelque sorte cette demande supplémentaire, surtout dans cette période de vacances, mais plus largement dans un moment où l'entreprise vient de perdre très récemment ses marchés protégés dans les petites communes par l'effet d'une modification législative. Il est donc important de montrer tout son rôle et en même temps de prévenir les critiques d'inefficacité.

10Ainsi deux mobilisations professionnelles convergentes (mais de nature différente) sont venues indirectement donner un relief spécial à cette crise. Et elles rencontrent la préoccupation de médias qui ne souhaitent pas voir baisser l'audience et le lectorat et qui vont alors se nourrir d'images particulièrement frappantes, qui touchent à l'isolement et à la mort.

11La construction du problème public est ici (comme plus souvent qu'on le croit, d'ailleurs) à l'initiative des intérêts sectoriels, économiques et professionnels. Le rôle de ces derniers s'est avéré plus important que celui des pouvoirs publics et le personnel politique s'est trouvé particulièrement à la remorque.

Une maladie bien française : "Mais que fait le gouvernement !"

12Vu depuis l'étranger, l'ampleur du problème et des commentaires qui l'ont accompagné a suscité quelque perplexité. D'abord, le compte rendu factuel, sans aucun commentaire. Puis l'étonnement : comment cela peut-il arriver dans le pays de l'Etat tout puissant et de l'administration organisée ? Enfin, cela a alimenté quelques comparaisons et des polémiques de même nature, notamment en Espagne et Italie, pour souligner le manque de moyens des services publics. A la fin du mois, est apparu le commentaire ironique ou la caricature.. Celle publiée dans un hebdomadaire suisse paraît exemplaire, car elle marie directement la critique politique et la protestation morale : on y voit Raffarin partant rapidement en vacances, en abandonnant une vieille Marianne toute rabougrie et souffrante sur une chaise roulante…

13A distance, ce qui a le plus frappé, c'est, face à la mobilisation rapide et convergente des professionnels et organisations non gouvernementales, la faible coordination supposée des intervenants publics, leur manque de réactivité apparent, et en tout cas le manque d'observatoires et d'informations publiques centralisées. On peut comprendre que le régionalisme déjà très poussé en Italie et en Espagne rende opaques et compartimentées les données nationales sur ces sujets. Mais la France ! Quel est ce pays où la veille sanitaire porte exclusivement sur les grandes épidémies et les catastrophes industrielles et où les statistiques de mortalité restent assez fragmentaires et ne font que tardivement l'objet d'une synthèse officielle publique ?

14En France, cette crise d'organisation s'est rapidement traduite par une remise en cause non de la mauvaise organisation de l'administration mais bien de l'inertie politique du gouvernement. Et ceci alors même que la mi août est pourtant bien acceptée comme une période de trêve politique, où le gouvernement part traditionnellement "en vacances" une quinzaine de jours. Comment se fait-il alors que le réflexe français habituel de recours à l'Etat et d'interpellation du gouvernement sur presque chaque problème ou conjoncture ait à cette période là si bien fonctionné ? La rupture de cette trêve cette année a été rendue possible parce que le débat s'est immédiatement situé sur le registre de l'émotion (les malades sans soins, l'abandon des vieux, les morts sans sépulture …). Ce qui apparaît propre à la crise française ici, c'est qu'il a été moins question de budgets insuffisants, de règles inadaptées, de carences en moyens (comme cela a été le cas dans d'autres pays) que d'indifférence et d'abandon.

15Il faut dire que la situation y était favorable et que l'opposition a pu ainsi trouver une véritable fenêtre d'opportunité. Le premier ministre à la montagne, le ministre de la santé interviewé en chemise polo sur fond de verdure, le président de la République en vacances à des milliers de kilomètres. Et l'on voyait à la télévision des images terribles, avec des directeurs de maisons de retraites dépassés, des services hospitaliers engorgés, des morgues provisoires installées dans les hangars des halles, sous des tentes réfrigérées, dans des camions frigorifiques réquisitionnés à la hâte. La dénonciation du manque de cœur et du mépris de la droite étaient des arguments à portée de la main (en oubliant que le maire de Paris lui non plus n'était pas rentré de vacances). "Mais que fait le gouvernement ?" C'est pourquoi l'appel classique aux pouvoirs publics et la dénonciation de ses carences ont pu être si prégnants. Ce trait bien français, mais dont on se méfie de plus en plus tant il est caricatural, était renforcé par l'association à des circonstances particulières : nos vieux et nos malades souffrent et sont abandonnés. C'est la politique de l'émotion.

La vérité par les chiffres

16La polémique sur la canicule et les décès afférents a commencé par une bataille de chiffres et s'est nourrie de statistiques, de prévisions, d'extrapolations, etc. On a déjà mentionné la question des sources partielles et fragmentaires sur le sujet. Mais il convient de mentionner aussi plusieurs autres caractéristiques de ces données qui ont été au centre de la discussion et des argumentations. Pendant une semaine ou deux, on ne nous a fourni que des chiffres globaux, propres à accroître les effets sensationnels. Avant le 20-25 août, pas de références aux années précédentes, aux périodes "normales", aux saisons avec leurs pics de fréquences propres. Pas de ventilation des décès par tranche d'âge (notamment les plus de 80 ans). Pas de distribution géographique du phénomène, si l'on excepte une tardive ventilation grossière distinguant "Paris et province" … Il faut dire que ces chiffres immédiats, qui vont alerter début août, mobiliser les médias et les professionnels de santé, et alimenter la polémique sont d'une grande fragilité à y regarder d'un peu près.

17En effet, ils agrègent des bases de données hétérogènes (hôpitaux, entreprises de pompes funèbres) et surtout ils résultent principalement de projections sur un mois et pour la France entière de données hebdomadaires et liées à des régions ou des marchés partiels. Ils spéculent donc sur la chaleur future et sur la même réactivité des services médicaux (toutes choses égales par ailleurs). D'où cette surenchère presque quotidienne, 1500, 3000, 5000, 10000 morts. Jusqu'à faire surdimensionner les moyens mis en œuvre; Ainsi, la télévision montre un hangar frigorifique d'une capacité de 1000 places n'accueillir en définitive qu'une trentaine de corps.

18Reste que les statistiques ont eu dans la construction de ce problème public comme dans la mise en œuvre des moyens une importance considérable. Aujourd'hui les chiffres jouent un rôle clé dans la définition des objectifs des politiques publiques, comme dans leur mise en place, sans compter les exercices croissants d'évaluation. On peut également remarquer que dans la gestion de la crise de la canicule, le gouvernement a cherché à reprendre la main en lançant l'initiative d'une synthèse scientifique des chiffres de mortalité et d'une évaluation des dispositifs d'information en la matière. Aux premiers chiffres médiatiques, fournis fragmentairement par les professionnels et orchestrés par la presse et les télévisions, vont donc succéder d'autres chiffres, plus fiables et finement traités, fournis par des administrations et des chercheurs publics. C'est la réplique de l'expertise d'Etat, de son sérieux et de sa neutralité supposée. Plus généralement en France, dans la plupart des cas, le débat sur les politiques publiques reste alimenté par les données chiffrées, la science est un garant de vérité. L'expert, lui, n'est pas près de mourir.

Le rôle politique des "aînés" et le vieillissement de la société française

19Titre d'un "point de vue" dans la presse : Chaleur d'enfer, glacial individualisme". Et nombre de développements émotionnels ou moralisateurs afférents : comment avons nous pu oublier nos voisins de palier ou d'immeuble ? Comment retrouver, au fond de nous, l'attention à l'autre ? Au delà du pathos, on observe cependant que la moitié des décès imputés jusqu'à présent à la canicule sont intervenus non pas dans l'isolement mais dans des maisons de retraites. En revanche, on sait que des personnes âgées préfèrent parfois vivre seules et loin des familles que d'entrer dans des services spécialisés.

20De toute manière, par delà la crise conjoncturelle et son traitement de circonstance, l'écho de cette situation exceptionnelle montre à l'évidence le caractère central aujourd'hui du troisième âge, à la fois comme acteur politique collectif et comme objet de politiques publiques.

21L'évolution démographique et sanitaire de la France donne une part croissante aux "aînés". Avec les conséquences importantes que l'on sait sur la structure des services collectifs, sur les marchés de la santé et sur le financement des retraites, en particulier. Mais les implications politiques ne sont pas moindres. On sait que les personnes âgées votent plus en proportion que les jeunes et que leurs choix sont plutôt conservateurs. D'où d'ailleurs l'impact crucial de la récente polémique pour un gouvernement de droite qui se voit ainsi mis en défaut par rapport à son électorat presque naturel.

22Cette argumentation n'est d'ailleurs pas proprement nouvelle, mais elle se réactualise depuis quelques décennies. Elle n'est pas nouvelle, car on peut encore se souvenir qu'après la première guerre mondiale, on a cherché à détruire des carrières sur cette même base. Un homme politique important, photographié grimaçant dans le soleil à l'intérieur d'un cimetière, a ainsi dû affronter une très vive polémique car le document était paru dans la presse avec ce sous-titre : "l'homme qui rit dans les cimetières". Cette thématique du respect et de la compassion pour les aînés se réactualise cependant dans une France qui globalement vieillit. Le troisième âge se retrouve en effet au carrefour de tout un ensemble d'interventions publiques actuelles. C'est le croisement des politiques hospitalières (urgences, gériatrie) et para médicales avec les politiques sociales (maisons de retraites, clubs troisième âge) et celles d'animation culturelle spécialisées (en relation avec des réseaux associatifs). C'est aussi un domaine où coopèrent et se concurrencent à la fois des politiques nationales et des politiques de collectivités locales, très attentives aux liens de proximité comme aux clientèles électorales. C'est également un type de population qui pose à sa manière la question de la pertinence d'une politique de santé publique, domaine d'action un peu oublié depuis les trente glorieuses mais qu'on aurait tort de mépriser comme le font trop de milieux médicaux. Mais classiquement un problème de politique publique conduit à une nouvelle politique publique. Ne doutons pas qu'on annonce sous peu quelque plan interministériel et pluriannuel en faveur du troisième âge.

La canicule et l'émergence de nouveaux clivages politiques

23En cette fin septembre 2003, la chaleur et l’urgence médiatique sont retombées ensemble. Après la bataille des chiffres, on commence de nous fournir des statistiques plus précises et surtout détaillées selon quelques variables importantes. La mission d’enquête demandée à l’INSERM par le premier ministre a rendu ses premières conclusions, dans une semi-indifférence d’ailleurs. Il en ressort quelques données d’ensemble et surtout d’intéressantes ventilations par tranches d’âge, par région et département (mais on pourrait espérer plus fin) et par type de résidence au moment du décès. Toutes informations dont les auteurs du rapport soulignent que l’interprétation est souvent délicate. Mais la réforme des services d’urgence est engagée.

24Voilà donc ce qui reste d’une grande tempête médiatique et politique. " Politique ", vous demanderez- vous peut être ? Cette affaire n’a-t-elle pas été plutôt le signe très explicite d’une dépolitisation du débat public ? Au lieu des controverses aujourd’hui essentielles sur la décentralisation, le financement des retraites ou bien le projet de constitution européenne, les médias de l’été ont privilégié l’émotion hospitalière. On dira que c’était justement la saison des sujets de société. Mais le phénomène est en réalité bien plus que saisonnier. On observe partout, à la télévision, aux informations radiodiffusées, dans les magazines, dans les propos des hommes politiques, la place croissante occupée par les " problèmes de société ". Les rapports entre générations, la gestion des loisirs, les questions de consommation et de santé, le climat. Dépolitisation, pensent certains, d’autant que les positions des partis politiques semblent assez convergentes sur beaucoup de ces sujets et qu’on ne voit plus les grands clivages qui séparaient la gauche et la droite sur les problèmes du travail, de l’école, des redistributions sociales ou des libertés publiques.

25Mais il faut regarder plus loin. Tout d’abord, voir que la canicule de l’été a été également un coup de chaleur politique. L’opposition s’est saisi de l’affaire, pour essayer de maintenir jusqu’à la rentrée une forme de mobilisation contestatrice à l’encontre du gouvernement, prolongeant les contestations du printemps sur la réforme des retraites et sur la décentralisation dans l’enseignement. Un prolongement, mais sans doute aussi une tentative de revanche sur les batailles alors perdues. Les débats sur le fonctionnement des services de santé rejoignent donc ici les clivages politiques traditionnels et ils leur servent de moyen d’expression indirecte.

26Mais plus en profondeur, on peut observer surtout que l’importance prise cet été par le débat sur les conséquences sanitaires de la canicule est le symptôme d’une recomposition substantielle des coordonnées du débat politique dans les pays capitalistes avancés. Celui-ci se structure moins par rapport à la critique du travail industriel (exploitation, domination) et aux modalités de la redistribution des revenus qu’en fonction de clivages entre adeptes de la croissance et protecteurs de l’environnement et des consommateurs. Ce qui explique en même temps l’audience qu’ont aujourd’hui tous les débats relatifs à la santé publique, aux crises environnementales, à la sécurité alimentaire. Au delà des attentes à l’égard des services publics, c’est plus largement une posture générale de consommateur, un néo-consumérisme de combat, qui alimente les attentes, les revendications, et les émotions. Car cette organisation nouvelle du champ politique, si elle suscite quelques mobilisations collectives ponctuelles, s’appuie principalement sur l’urgence médiatique et sur l’angoisse de l’opinion. C’est l’affirmation de " la société du risque " qu’a bien aperçu le philosophe allemand Ulrich Beck. Pour lui, face à ces questions nouvelles, on ne peut qu’essayer de se donner les moyens d’une société plus " réflexive ", ainsi qu’il le dit. C’est à dire favorisant des forums hybrides (experts et citoyens " profanes ") de débat public et des coproductions de politiques publiques. Mais on peut se demander si, face aux manipulations des expertises et aux montées de fièvre médiatiques, le contre feu qu’il envisage suffirait vraiment.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Pierre Gaudin, « Une canicule politique », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Débats, Rapport de la mission d’expertise et d’évaluation du système de santé pendant la canicule 2003, mis en ligne le 24 novembre 2003, consulté le 24 avril 2017. URL : http://cybergeo.revues.org/5404

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Auteur

Jean-Pierre Gaudin

Professeur Institut d’Etudes Politiques, Aix-en-Provence
jean-pierre.gaudin@iep-aix.fr

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